一、問題的提出
公安管理的過程是一個動態的系統運動過程。在公安決策的目標和方向確定以后，圍繞目標實現的路徑和具體實施方式，就是決策執行研究的內容。決策的執行事實上是整個管理過程的一個有機組成部分，其本身也是一項十分復雜的活動。過去，我們常常忽視對決策執行問題的研究，認為只要按照既定的方案去實施就行了，其實這是對決策執行問題的簡單化理解。在實踐層面，我們發現許多良好的政策或行動方案，由于選擇執行手段的不恰當或者執行者的理解差異甚至故意扭曲，造成許多與決策者主觀意圖相去甚遠的后果。還有許多情況是決策執行者在完整理解決策意圖的基礎上，在執行過程中創造性加以發揮，不僅有效地實現了決策目標，而且由于執行層的積極努力，取得意想不到的收獲。公安行政組織對決策的理解、服從與完成是首當其沖的，但這絕不意味著要完全抹殺執行者的積極參與和有效互動。
我國公安機關在改革開放和社會主義市場經濟建設的大的歷史背景下，經歷了機遇與挑戰并存的重大歷史考驗。特別是目前我們面臨著轉型期社會結構的調整，政府職能轉變要求我們重新調整各種社會關系，諸多社會矛盾層出不窮。宏觀層面上政府在發展經濟上的效率價值追求與社會公平的實現，要求我們在科學的發展觀的指導下追求社會的協調發展、均衡發展； 微觀層面我們又面臨各種社會危機，許多問題處置不當，便會引發大的社會震蕩。實現社會的有效控制、維護和保持穩定的社會發展環境便是擺在我們各級公安行政組織面前首要的戰略性任務。
黨的十八大以后，黨中央深化政府行政改革、加強社會治理的步伐明顯加快，對各級政府行政部門抓落實的要求進一步提高。各級公安機關決策層對新時期公安工作的艱巨性和歷史責任感有了進一步的認識，在執法觀念上也發生了重大的轉變，公平理念、程序觀念、法律觀念等符合現代社會先進的執行思想與觀念已深入人心。這都是公安機關決策制定與執行的思想基礎。保持社會穩定，是推進改革開放和社會主義現代化建設的基本前提，是全面建設小康社會的重要保證，也是構建社會主義和諧社會的必然要求。因此，公安機關如何全面貫徹執行黨中央的指示要求，切實提高維護國家安全的能力，提高駕馭社會治安局勢的能力，提高處置突發事件的能力，提高為經濟社會發展服務的能力，就成為我們目前和今后重要的工作內容。在此背景下，研究和討論公安行政組織的決策執行能力問題具有重要的現實意義。
二、執行是公安行政組織的重要屬性之一
我國的公安行政組織是國家政權的重要組成部分，是保衛國家安全、打擊犯罪和維護社會秩序的具有刑事司法性質的治安行政力量。公安機關的國家性和人民性與我國的國體和政體緊密相聯，與我國最廣大人民群眾的根本利益聯系在一起。
首先，我國的公安行政機關是黨的路線、方針、政策的忠實執行者。公安機關作為國家武裝力量的重要組成部分，無條件接受黨的政治領導、組織領導、思想領導和決策領導。公安工作的根本原則就是接受黨的絕對領導。從公安機關的締造、建立和發展歷程看，公安行政組織的每一步發展都是在黨的領導和關懷下發展起來的，公安工作的發展史是與黨的發展史緊密聯系在一起的。
新的歷史時期，為了更好地鞏固中國共產黨的領導地位，黨中央采取各種措施來加強和改善黨的建設，堅持與時俱進，堅持用鄧小平理論、三個代表等先進思想武裝全黨，十八屆三中全會又鮮明地提出加強執政能力建設的問題。另一方面，黨領導全國人民不斷深化改革，發展社會主義市場經濟。面對國際、國內各種錯綜復雜的形勢，中國共產黨需要排除各種困難、領導中國人民實現歷史復興。在這個偉大的歷史征程中，敵對勢力企圖改變和推翻社會主義制度和共產黨領導權，通過政治、思想、文化和社會活動的滲透、顛覆及和平演變等手段，散布對社會主義、共產主義事業和對于中國共產黨領導的不信任情緒。因此，對于這種威脅黨和社會主義制度的錯誤思想和活動，就必須堅持“兩手都要硬”,堅決予以打擊。作為黨領導下的重要武裝力量，公安機關肩負著這一神圣的使命。
其次，公安行政組織又是國家法律的堅決維護者。公安機關是國家行政機關的有機組成部分，又擔負著刑事司法任務。無論是對社會進行的各項治安行政管理，還是履行其刑事司法責任，法律始終是公安機關行動的武器和依據。按照馬克思主義的觀點，法律是一個國家占統治地位的階級意志的體現。
在這個意義上，法律在我們國家，是人民意志、國家意志的集中統一。公安機關執行法律，體現法律的精神，就是執行國家意志，執行人民意志。國家在具體對社會事務的管理控制中，又可以通過除法以外的其他形式體現出來，其中涉及的對社會治安秩序控制的內容，都是公安機關行動的準則。依法治國是我國的治國方略，公安機關堅持以法辦案、依法管理更是題中應含之義。
再次，公安機關在體現其組織職能的問題上，還表現為對社會秩序的維護、管理以及為社會的服務，這種活動的本質也體現為一種執行。社會秩序是通過法律、法規及社會規范長期作用而形成的公共生活的一種狀態。美國人詹姆斯·威爾遜將秩序定為“不存在混亂狀態”,而所謂混亂是指擾亂或有可能擾亂公共秩序的行為，或者兩個人或多個人面對面的沖突行為。維護秩序是警察的重要職責，如何維護，警察可以擁有何時對何人執行何種法律的選擇權利，這其實就是警察對其執行的行為選擇。至于警察的管理及服務，完全視求助的模式來決定管理及服務的策略，警察擁有較大的彈性空間來執行法律和道義上確定的這些管理及服務的內容。在彈性空間的這種所謂的“自由載量”,僅僅是警察管理執行問題的核心。訓練有素的警察與紀律散漫的警察的區別恰恰就在這種靈活的執行過程中得到反映。
綜上所述，無論是公安機關在基本原則的規定上，還是法律賦予職責的實現中，都體現為一種對政策、法律及決策的執行。執行是公安行政組織內在的重要屬性之一。
三、反思公安行政組織執行理論研究的缺失
自上世紀 80 年代誕生了我國的公安管理學科體系始，公安管理學科的發展從無到有，已邁出了堅實的步伐。經過二十多年的發展，基礎理論的研究及實用性課題的開發，已經使公安管理理論體系進一步得到深化發展。學科內容逐漸增加，公安理論研究的現實關注程度愈加提高。許多研究內容緊密結合我國公安工作改革與發展的實際，實現了理論指導與實踐探索的相輔相承。但是，反思這些年理論研究的內容，仍有一些不足。其中一個方面就是理論體系不夠全面。這幾年，除了傳統的公安管理學、公安決策學、公安信息學等學科外，又誕生了諸如公安宣傳論、公安監督學、警察公共關系學、等許多新的理論研究成果，豐富和發展了公安管理的學科體系。但關于公安管理過程的一些領域，比如執行問題的研究仍然是空白和缺失。相對于信息與決策而言，執行問題也是管理活動必不可少且不可回避的重要環節。研究管理活動，離開對決策執行問題的研究，就會顯得不完整，缺乏系統性與全面性。
在所有的管理活動中，有兩項活動始終是最重要的，那就是決策與執行。決策影響管理的方向和目標，執行決定管理的效果和質量。在理論研究領域，有關決策的研究很多，成果也很豐富，而對于決策執行活動的研究則非常薄弱，原因是在人們的思維里有一種誤區，認為決策是科學，涉及許多思維、方法、技術問題，而執行相對簡單，僅僅需要按圖索驥，照方案去落實就可以了。事實果真是那么簡單么？ 絕對不是。執行活動包含太多值得研究的問題，比如執行的路徑選擇問題，一項政策的推廣是“自上而下”層層落實好，還是“自下而上”從基層執行好，需要進行比對研究。執行組織需要什么樣的體制和機制更有利于提高效率，減少扯皮制掣； 傳統的官僚制行政組織是否最有利于執行效率的提高，如何改進； 執行過程中出現“上有政策，下有對策”的現象，我們如何破解； 應對性執行在各種執法活動中屢見不鮮，如何研究破解之道； 政策及決策執行的效果如何評價，執行的責任如何認定和追究等等。這些問題都是執行活動中不可避免地會遇到的問題。因此，執行問題的研究是管理活動的重要命題，是不可回避和不能回避的現實問題。
四、準確把握公安行政組織執行研究的科學內容
公安行政組織執行研究涉及的內容很多，既有理論層面的問題，也有實踐層面的問題，發現問題有時候比解決問題更重要。因此，準確把握執行研究的內容就成為執行研究的關鍵。
（ 一） 科學認識公安執行的內涵
筆者認為，所謂公安執行，就是公安機關及其人民警察為落實各項公安政策、決策方案和法律的要求，有效組織資源，運用政治、行政和法律等多種手段和方法，創造性地實現決策目標的動態過程。
對公安執行概念的理解，必須把握以下幾個方面：
1. 公安執行的主體是各級公安機關及其人民警察。廣義的公安決策制定的主體可以是多元的，既可以是黨的領導機關，也可以是政府機關，還可以是上級公安行政機關，體現為黨的方針政策、政府的法規及行政規章、命令，或者上級公安機關的指示、決定等，當然更多的是國家立法機關頒布的法律。圍繞這些決策的執行則只能是各級公安機關及其廣大人民警察，這也是我們著重要研究的問題的主要方面。
2. 公安執行必然要借助于一定的方式與手段。對于作為執行主體的公安機關及其人民警察而言，這種手段可以是政治性的，也可以是行政性的； 可能是暴力的，也可能是非暴力的。無論哪一種手段，一定要符合法律規定的程序等約束性條件。目標的實現固然重要，但不擇手段地去實現則是不可取的。偶然的、僥幸的成果也許能換來一時的褒獎，但必然損害組織長久的聲譽與機制。
3. 公安決策執行必然要以資源的消耗為代價。這種資源包括人力、物力、財力的付出，這是完成決策目標必不可少的條件。資源的使用要講究科學、合理，既要滿足必要的使用限度，又不可為了部門或團體的利益而造成不必要的浪費，更不能殺雞取卵，竭澤而漁。
4. 執行的過程必然是執行者創造性發揮的過程。圍繞決策目標的實現，必然會有多項道路或方案選擇的余地和空間。任何決策執行的結果總有執行者的智慧因素在其中。倡導創造性發揮僅是為了鼓勵執行人員充分展示完成目標的技藝和才能，絕不能成為某些人偷梁換柱的借口。
5. 公安執行是一個動態的過程。公安決策如果說是“紙上談兵”,那么決策的執行則一定已對實際產生影響。這種影響行為一經實施，就必須圍繞組織目標進行不斷的調整，還需要決策者的進一步跟進，追蹤決策的執行過程，需要在一系列的信息反饋與后續指令的循環中完成決策目標。
（ 二） 準確把握執行研究的內容
執行研究的內容包括兩個大的方向，一是有關執行的理論問題，二是有關執行的實踐問題。
1. 公安執行研究的理論問題。決策執行理論是與實踐緊密相結合的，理論研究的對象就應該是實踐中遇到的問題，對于公安機關這樣注重實戰效果的部門來說，純粹的理論問題主要集中在基礎研究領域，大量的學科理論是專業基礎和實戰應用學科。
執行理論當然也不是單純的公安管理理論范疇，普通的公共行政管理同樣存在決策與執行的研究問題，而且現實的實際情況也是執行研究首先從行政管理、政府政策執行、公共政策的制定與執行這一領域開始的，已經走在了專業領域執行理論研究的前頭。我們也是在學習、對照、反思、檢討中發現，其實開展公安執行的理論研究更有其特殊的意義而已。
從構建公安特色的執行科學的角度來看，筆者認為目前執行研究中理論層面的問題主要有以下幾個方面： （ 1） 公安執行的一般理論。包括執行的概念，執行的原則，執行的路徑選擇，執行的功能、意義，古代執行的思想和國外的執行理論等。（ 2） 執行主體研究。包括執行主體的構成，執行主體的素質，執行主體的價值理念，執行主體的職業倫理，執行主體的能力提高等。（ 3） 執行客體研究。包括執行客體的構成，執行相對人研究，執行對象研究（ 有時候執行客體與執行對象是相分離的） ,執行客體與主體的關系，執行環境及影響因素等。（ 4） 執行過程研究。
主要包括執行的方法和手段，執行的體制和機制問題，執行過程的再決策，執行文化，執行活動的阻滯消除等。（ 5） 執行結果研究。包括執行績效評估，執行的責任，執行活動的創新等。（ 6） 公安執行的改革發展。包括改革的動因，改革的理論支持，改革的趨勢，國內外執行改革的實踐等。
2. 公安執行研究的實踐問題。公安執行力研究的實踐問題是非常寬泛的。從一般意義講，公安管理學需研究和解決的實踐問題應該有兩類，一類是現實性“消極”問題，另一類叫超前性“積極”問題。
所謂現實性“消極”問題，就是指當前公安工作中存在的影響和制約公安工作發展的那一類問題，比如公安體制和機制問題，公安隊伍素質問題，執法環節出現的種種不規范現象等。這一類問題在實踐中每天會碰到，也出現了許多消極和不良的影響，制約了公安工作的發展，需要從理論上加以指導，實踐上加以改進。所謂超前性“積極問題”,就是從公安管理發展趨勢以及各級公安管理實踐者的判斷出發，在未來的公安工作實踐中可能會碰到的那些問題。這是事關公安事業改革發展的“前瞻性”問題，而非“滯后性”問題。這些問題來源于研究者在廣泛調查研究基礎上的主觀分析預測，來源于公安高層決策者的積極作為和戰略設計，來源于廣大人民群眾的現實需要，也來源于全體民警的共同呼喚。從某種意義上講，公安執行研究的實際問題其實就是公安管理研究的實踐問題，或者說公安執行研究的實際問題絕大部分都蘊含在管理理論研究的實踐問題之中。公安實踐中那些事關改革、發展的宏觀問題，事關公安機關公共服務的問題，皆應納入管理科學包括執行學的范疇。從公安執行的三維取向來說，公安政治執行有許多新的命題，比如轉變政府職能以后公安機關的觀念如何變革，體制機制如何創新，公安工作發展如何與黨的執政理念保持一致，如何在公安工作中體現“十八大”提出的小康社會目標等，這就是政治執行的現實問題。在行政管理執行方面，當前信息化主導警務給公安工作提出了許多挑戰，信息技術革命將會帶來效率的極大提高，公安行政管理如何在管理層面改進工作方式，迎接這種挑戰，在法律執行層面，既有理念轉變的命題，又有具體執法中的新問題、新情況，把握住執行的三維價值取向，就會在實踐中發現許多值得研究的課題。
五、努力塑造具有執行力的公安行政組織
公安機關執行力就是公安機關及其人民警察為了實現維護國家安全和維護社會秩序的目的，運用多種方法手段，優化資源配置，有效執行黨的政策、行政決策及國家法律、法規的能力。執行力是公安行政組織能量的輸出，是公安機關職能的發揮和和體現，是公安機關人、財、物各項資源綜合作用的共同結果。
公安執行力是公安機關戰斗力的表現，是公安機關作為國家具有刑事司法屬性的治安行政管理組織的能量的釋放，公安機關的執行力是多種能力的合成。執行力是指公安隊伍的整體作戰能力，整體能力的體現是借助于各個要素共同作用的能力合成，公安執行力是執行過程動態活動的全面反映。
在基本任務和目標明確的前提下，重要的就在于行動。為了打造具有執行力的公安機關，應該從以下幾個方面進行努力。
（ 一） 通過轉變職能工作和改變執法觀念，營造公安行政組織良好的執行文化
進行公安行政組織執行性的研究，是為了找到公安行政組織在整個國家政治行政力量坐標中的定位，突出其作為執行部門的實戰性特點，以便更好地從職能定位、機構設置、層級設置及人員訓練等諸多方面更好地適應這一角色要求。為此，有必要在組織內營造一種執行文化、執行氛圍。作為公安行政組織，其組織文化應包括主觀性文化和規范性文化兩種。主觀性文化是指對公安組織內每個個體的態度、情感、評價等主觀層產生影響的組織價值、組織意識、執法思想、組織理想和道德所組成的復合體。規范性組織文化是指對公安行政組織的具體執行活動與觀念產生規范性影響的組織文化，包括組織原則、組織行為以及行為習慣等因素。
過去我們長期工作實踐形成的公安組織文化既有許多寶貴的因素，比如雷厲風行的工作作風、吃苦耐勞的優良傳統等，也有許多在今天不適應的東西，比如“寧可冤枉一個好人，也不能放縱一個壞人”之類的舊觀念。因此在社會轉型期，公安機關必須面對國際、國內大環境對公安工作的影響，適應社會主義市場經濟的要求，重塑公安行政組織文化，倡導現代公安工作的新理念，比如保障人權的理念、注重程序的理念、注重證據的理念、注重效率的理念等。這些都是提高公安執行力必不可少的重要內容。
（ 二） 按照執行力組織的要求，精減機構，充實基層，突出公安機關的實踐功能
這是從組織體制上確保公安行政組織提高各種行動能力和執行能力的重要組織保證。公安機關不同于一般的行政機關的重要特征之一，就是它有武裝功能和執行功能，隨時要處置各種突發性的治安事件、治安事故及形形色色的刑事案件，執行能力就體現為各種實踐能力，過去在機構和人員設置上的頭重腳輕、“五官”科，顯然不適應今天市場經濟大潮下打擊犯罪和服務社會的實踐需要。為此，在組織機構設置上要轉變職能，精減機關，充實基層，強化指揮，突出執行，加強新形勢下應付各種突發性公共事件和國際范圍內的打擊恐怖活動的研究和組織部署，真正使公安隊伍成為一支召之能來、來之能戰、戰則能勝的富有執行力的精銳之師。
（ 三） 加強專業知識學習，注重實踐技能培訓，全面提高公安干警的綜合素質和執行能力
人，是決策執行的最關鍵因素。公安工作的所有方針、路線、政策、法律、法規歸根到底都要落實到基層每一個公安行政組織的具體執行活動中。除了要有先進的執法理念文化和適當的組織機構之外，決策的執行還必須有一支業務素質過硬、辦事高效快捷的管理隊伍和執行隊伍。為改進隊伍水平參差不齊的狀況，我們通過各種形式的練兵活動，已使全國 200萬干警的整體作戰能力得到較大的提高。為了進一步提高隊伍的戰斗力，對干警及各級各層領導干部還必須加強和堅持業務訓練，尤其對基層具體擔負執行任務的指揮員和戰斗員，要培養他們較高的政策水平，提高他們對各項決策執行的自覺性和能動性，使他們能夠對那些轉型期所遇到的非常規性決策問題，在執行過程中既堅持原則，又體現必要的靈活性； 既果斷勇敢，又細心謹慎，減少和杜絕由于公安機關的不當執法或處置引發社會問題和矛盾的爆發。
（ 四） 整合資源，妥善處理各種關系，提升公安行政組織的整體執行能力
公安行政組織是一個系統，系統功能的發展取決于組織的內外合理結構。提高公安組織的整體執行能力，必須解決好兩層關系： 其一，公安組織內部諸要素的和諧關系，這包括組織與組織之間、組織與個人之間、上級與下級之間等諸多內部關系，形成令行禁止、上下有序、指揮正確、信息暢通、執行有力的富有戰斗力的組織。其二，公安行政組織與環境系統關系，主要包括與相鄰司法機關、黨委及行政機關，與社會包括日益興起的傳媒力量等諸多外部組織關系。這些關系處理好，就是一種很好的環境資源，可以極大地提高公安行政組織的執行能力。反之，則會起制肘作用。今天我們倡導開展積極的警察公共關系，其目的就是為了達到公安行政組織與社會的溝通，形成相互間良性互動，從而為實現公安的組織決策目標提供更有利的條件。
當前，公安行政組織正處于不斷提升決策執行力的階段，加強公安行政組織決策執行的研究，既可以使公安行政組織擺正位置，明確職責，在我國市場經濟轉型期的大背景下，妥善處理好與黨委、政府及社會的各種關系，又可以使公安機關正確認識決策執行的重要性，從而不斷提高政策和法律的執行水平，不至于由于自己的執行失誤而導致社會矛盾的轉化和升級，真正實現維護國家政治穩定和社會安定的重要使命。
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