一、“準行政領導體制”的內涵
行政領導體制，指的是行政領導活動當中行政領導權限的劃分、組織機構的設置以及其所形成的用來規范行政領導活動范圍和方式的制度體系。行政領導體制作為政治制度的外在表現和實施形式，為所有行政領導活動的展開與進行提供了必不可少的運作平臺，是表明行政領導活動合法性的重要依據[1]（P58）。自黨的十一屆三中全會以來，我國的行政領導體制進行了適應時代要求和社會建設的改革發展；隨著黨政分任、政企分離、行政首長負責等一系列具體制度付諸于實踐，政府與社會的關系也發生了顯著轉變。目前我國行政領導體制的本質特征主要表現為三點：人民群眾依照法律規定參與國家和各項社會事務管理；中國共產黨在體制中起到領導核心的作用；在領導和管理過程中仍帶有一定的中央集權特色[1]（P76）。
面對當今全球化與后工業化社會的趨勢所帶來的挑戰，為了回應社會公共事務協同治理的要求、達到善治目標，政府不再試圖扮演“十項全能”的傳統角色，而是選擇與其他治理主體如社會組織等共同參與對公共事務的管理過程。然而，在此多元主體共同治理的模式當中，政府依然處在核心地位，對其它類型的治理主體仍舊保有相當重要的影響力。在當前推進社會管理創新、加快政府機構職能轉變的大背景之下，政府與社會組織之間的關系正在逐步由以往的“絕對嚴格監管”轉變為“選擇限制監管”,很多公益慈善類、工商經濟類和社會服務類等社會組織的登記管理門檻降低、程序簡化，其生存發展空間得到了一定程度的拓展，但政府對社會組織施加的影響力度并未因此而顯著減弱?！妒逡巹澗V要》提出：要加強社會組織建設，必須“堅持培育發展和管理監督并重”;政府在“促進社會組織發展”和“加強社會組織監管”這兩方面，實際上是“兩手抓、兩手都要硬”[2].
由前所述，政府對社會組織施加的影響，可以歸結為制度上的形式領導與運作中的實質控制兩個方面。制度上的形式領導，表現為通過在社會組織中的黨組織建設來強化黨的領導核心地位，從而保證社會組織的有序發展，避免不可控因素的發生；運作中的實質控制，則表現為政府對社會組織的登記門檻程序等的簡化實施是“分類控制”、“差別對待”的。由于黨和政府并不是通過行政力量直接領導社會組織的，而是以黨建監管和運作規范等手段來對其進行約束，因此并不能稱之為完全的行政領導體制，而是帶有相當程度的行政領導體制特征，可稱為“準行政領導體制”.
二、“準行政領導體制”的具體特征
（一）行政領導不在社會組織中兼任職務
行政領導力量若直接作用于社會組織，那么社會組織的自治性就無從談起。政府一直要求黨政部門的領導干部不兼任社會組織的工作人員，1988 年的《基金會管理辦法》就明確規定“基金會的領導成員，不得由現職的政府工作人員兼任?！?/p>
然而由于體制改革的艱難，這一問題歷經許久才得以基本解決。
1994 年 4 月 《關于部門領導同志不兼任社會團體領導職務問題的通知》，提到“為了貫徹政（政府）社（社會團體）分開的原則，加快政府職能的轉變，更好地發揮社會團體的獨立作用”,“國務院各部委、各辦事機構、各直屬機構的領導同志今后不再兼任社會團體領導職務，已兼任社會團體領導職務的，要依照該社會團體章程規定程序，辭去所兼職務”[3].1994 年 5 月《關于對<國務院辦公廳關于部門領導同志不兼任社會團體領導職務問題的通知>有關內容解釋的通知》再次指出“部門領導人現已擔任社會團體領導職務的，應于《通知》發出一年內退出”[4].1998 年 7 月《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》再次重申縣及縣以上各級領導干部不得兼任社會團體領導職務[5].1998 年 11 月發布了《關于對〈中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知〉有關問題的解釋》[6].中央組織部對此問題也做了類似的通知[7].2004 年《關于現職國家工作人員不得兼任基金會負責人有關問題的通知》規定黨的機關、人大機關、政府機關、政協機關、審判機關和檢察機關中的現職工作人員，以及法律、法規授權行使行政管理職能的其他機構的工作人員不得兼任基金會負責人[8].北京市按照“新增嚴控”和“存量漸退”的原則進行改革，今后北京市新增社會組織登記審批時，原則上管理人員中不能有黨政機關公務員、參照公務員法管理的事業單位人員，嚴格控制黨政機關公務員或參照公務員法管理的事業單位人員兼職。北京市現有社會組織中存在有此類情況的，要實現兼職人員的逐步退出[9].
直接的行政領導力量從社會組織中的逐步撤出，為社會組織注入了新鮮血液，使其越發生機勃勃；這是對特殊時期歷史遺留問題的交代，也是順應現實的必然結果。雖然根深蒂固的慣性思維難以一蹴而就的根除，但現狀已然有所改善。
（二）通過黨建工作對社會組織進行監督管理
盡管目前社會組織中已基本不存在直接的行政領導力量，然而黨和政府的影響力以另一種途徑得到了落實，即社會組織黨建工作：通過依托民政部門、建立社會組織黨工委，來擴大社會組織黨組織建設的覆蓋面，依靠黨建來加強社會組織建設，保證社會組織的正確方向和積極作用。黨委的監督控制在法律法規對其內部治理限制較少的社團和民間組織中往往有著更好效果，有利于開展工作和減少不穩定因素的產生。
1998 年 《關于在社會團體中建立黨組織有關問題的通知》指出：社會團體常設辦事機構專職人員中凡是有正式黨員 3 人以上的，應建立黨的基層組織。社會團體建立黨組織，由其業務主管部門或掛靠單位的黨組織審批。社會團體黨的基層委員會由黨員大會或黨員代表大會選舉產生，黨的總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生。黨的基層委員會每屆任期三年，黨的總支部委員會、支部委員會每屆任期兩年。社會團體黨組織一般不設專職黨務干部，日常黨務工作由社會團體黨組織的黨員兼任。社會團體黨組織必須自覺接受批準其成立的業務主管部門或掛靠單位黨組織的領導，定期匯報工作，重要問題應及時請示匯報[10].2000 年《關于加強社會團體黨的建設工作的意見》要求理順黨組織的隸屬關系，做好社會團體中黨員的教育管理工作，加強對黨建工作的領導[11].2009 年深入學習實踐科學發展觀活動的開展，要求在新社會組織中加強黨員組織關系管理、做好發展黨員工作、保障必要經費和活動場所、充分發揮黨組織作用，使得在新社會組織中建立健全黨組織有了更先進的理論基礎[12].
2009 年 3 月 26 日，全國第一家社會組織黨工委在廣東省掛牌成立；社會組織黨工委作為省委的派出機構，直接領導和指導全省社會組織的黨建工作。這一舉措實現了社會組織登記管理與黨建工作的有機結合，入選了“2009 年社會組織十件大事”.2010 年，廣東省應建已建社會組織黨組織的比例達到 78.1%,形成了社會組織黨工委、行業協會黨總支、行業協會黨支部三級管理體制[13].
山東、寧夏兩地將社會組織黨工委這一黨建管理體制全部覆蓋到省、市、縣三級，并在所屬社會組織較多的業務主管單位設立社會組織黨委 （總支），形成各級黨委領導、組織部門抓總、社會組織黨工委具體負責的社會組織黨建管理體制。海南等地社會組織黨工委已基本覆蓋到市縣一級。繼廣東、山東、寧夏、海南之后，青海省也依托民政部門成立了社會組織黨工委、增加了人員編制。整體而言，當前全國各地都在社會組織管理體制的改革創新之路上逐步邁進。
中國共產黨指引著全面實現小康社會的奮斗目標和前進方向，代表著全國最廣大人民的根本利益；黨組織的扎根和所發揮的指導作用，是保證我國社會組織健康有序發展的有力前提。做好社會組織中的黨建工作，是推進社會管理創新的重要內容，是進一步有效維護社會和諧穩定的務實舉措。
（三）政府雙重職能與社會組織雙重屬性
政府職能本身具有雙重性：一方面是政治統治職能，另一方面是社會管理職能[14]（P6）。這種職能的分化，使得政府既需要大量的社會組織協助承擔社會公共服務的職能轉移，又要注意引導和監控其發展、防止社會組織在履行職能中的“無序參與”發生。同樣，社會組織也具有雙重屬性：組織的集體行動如果不在合法框架內有序進行，就會破壞社會和諧穩定發展；而社會組織也可以提供公共物品、做好公共服務，協助政府解決一定的社會問題。因此，政府的雙重職能和社會組織的雙重屬性造就了一種政府對社會組織管理的“分類控制”---政府更加傾向于優先大力發展對公共服務有益的社會組織。組織目標越是貼近公共事業服務的，就越是貼近政府對社會組織培育扶植的中心地帶；組織目標越是遠離公共事業服務的，就越是遠離政府對社會組織培育扶植的中心地帶，形成了一個類似同心圓的“差序格局”[15]（P272-275）。
《十二五規劃綱要》將理想的社會管理格局總結為“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”;“黨委領導”和“政府負責”表明了黨的領導核心地位和政府監管的必要性，而“社會協同”又給了社會組織相對的活動空間，這正是政府“雙重屬性”的體現。黨的十八大提出“引導社會組織健康有序發展”,表明社會組織的發展無可動搖地要依靠政府的法規政策出臺來指明方向。這表明社會組織的發展格局將如何走向，始終是取決于政府的發展戰略與制定規劃的。因此，在這些思想觀念指導下，政府認為“對社會發展有益”的社會組織，即公益慈善類、社會服務類等社會組織可以得到更多惠利與發展機會。另外，在實踐中發現，即使是屬于“四大類”放松規制范圍的社會組織，也往往由于諸多因素限制而難以享受門檻降低帶來的益處。不過總體來看，大多數社會組織的生存處境是在逐步改善之中；這和起初的嚴格限制相比，已經是不可同日而語了。這顯然是我們的政府始終在不斷創新和進步的體現。
三、“準行政領導體制”的作用影響
由前可得，“準行政領導體制”一方面不依靠直接行政領導來施加于社會組織、而是以黨建形式達到對社會組織的有效監督管理，實現黨和政府的共同影響；另一方面通過對不同類別和性質的社會組織施以不同程度的管理手段，以“分類控制”這一差序格局影響和掌控社會組織的發展大方向。究其作用，積極的一面體現在可以保證社會組織在依法治國的整體框架內健康有序發展、避免出現損害社會主義建設的不良因子；從另一角度來看，這種“準體制”也帶有“雙刃劍”的特質，如果實踐當中運作不夠得當，則可能會擠占社會組織的發展空間，使其受到阻礙。
（一）保證社會組織運作的相對獨立性
一方面，黨組織在社會組織當中擔任著“指導工作”的角色，對社會組織的日常管理進行適當程度的介入監督；另一方面，黨組織并不作為社會組織的行政領導者在行政管理體系內部發揮作用，而是借助我國政治體制中黨組織固有的優勢影響力而對社會組織產生影響。這種監督形式擺脫了以往領導干部兼任社會組織工作成員這一使得行政領導力量直接作用于社會組織的局面，使得社會組織不再被過于簡單僵化的傳統行政領導體制所牽制、能夠以滿足社會需求的組織形式和身份來進行社會活動，充分保障了社會組織在運作過程中的相對獨立性，避免其成為被政府“全面管控”的對象、而缺失了社會組織本身應當具有的社會回應功能?？梢?，在社會組織的運作過程當中，雖然有黨組織的參與，但社會組織本身的特點和優勢仍然能夠得以保留和發揚。
（二）規范社會組織發展的整體框架
做好社會組織黨建工作，以此實現對社會組織的有效監督管理，促進社會組織有序發展，是社會管理創新的必然要求。黨組織扎根于社會組織當中，是我國作為社會主義國家政治性的有力體現，也是社會組織回應政府和表達訴求的重要途徑。通過黨建工作在社會組織中的落實，為政府與社會組織在參與社會管理過程中搭建起可靠的互動平臺，并促使雙方能夠依此進行良性互動。社會組織的蓬勃發展，對我國加快政府機構職能轉變、推動地方公共事務的多元化協同治理、促進社會服務效率的有力提升，都是相當有利的。而在當前國際形勢復雜多變、國內社會轉型期導致矛盾沖突多發的情況下，難免別有用心的不法勢力以“扶助社會組織生存發展”等名義，通過資源捐贈等方式逐步影響進而滲透和控制社會組織運作，從而對我國的社會主義建設事業構成損害甚至威脅。因此，以黨建工作方式對社會組織進行一定的監管，將其規范在相對穩定安全的發展框架內，這樣才能有效地規避社會組織可能遭遇的政治風險，進而保證其健康有序發展、維護我國社會的安定和諧。
（三）監管不當可能限制社會組織的發展空間
首先，黨建工作通過中國共產黨這一領導核心的巨大影響力，將社會組織的發展脈絡牢牢掌握在國家權力體系之內?！包h委領導”、“政府負責”猶如一道防護壁，能夠將社會組織籠罩于監管體系之下，同時隔絕對社會發展不利的因素。其次，政府對社會組織的“分類控制”手段，也成功地將社會組織按照不同標準差別對待。雖然社會管理創新的趨勢影響在逐漸加強，但是很多改革措施在實踐當中卻因受到種種因素限制而難以發揮最大效用。由于我國目前正處于社會主義初級階段，面臨著社會轉型期導致的諸多社會矛盾，我們需要有力的行政領導體制來加以控制局面、消除不穩定因素；因而在社會組織管理過程中也難免有時矯枉過正，約束了社會組織的正常發展。這都是值得我們關注和思考的。
四、結語
綜上所述，政府與社會組織之間存在的“準行政領導體制”既是對歷史發展的選擇性繼承，也是對社會需求的有限度回應。黨組織適度地介入參與社會組織的運作過程，既是一種有效的監管途徑，同時也是一種良性的保護措施。要正確認識這種“準行政領導體制”對社會組織發展的影響，抓好社會組織黨建工作在基層的落實，進一步改革創新政府對社會組織的管理模式，使得社會組織得到健康有序的良性發展，力爭早日實現全面建設小康社會的偉大戰略目標，促進“中國夢”的實現。
參考文獻：
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[2]中華人民共和國國務院。 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[S]. 人民出版社，2011.
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[4]中華人民共和國民政部第 127 號。 關于對“國務院辦公廳關于部門領導同志不兼任社會團體領導職務問題的通知”有關內容解釋的通知[S]. 1994.
[5]中共中央辦公廳發第 017 號。 關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知[S]. 1998.
[6]中華人民共和國民政部函第 224 號。 關于對“中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知”有關問題的解釋[S]. 1998.
[7]中央組織部通知第 55 號。 關于審批中央管理的干部兼任社會團體領導職務有關問題的通知[S]. 1999.
[8]中華人民共和國民政部函第 270 號。 關于現職國家工作人員不得兼任基金會負責人有關問題的通知[S]. 2004.
[9]陳蕎。 北京公務員逐步退出社團職務[N]. 人民日報海外版，2012-04-17（05）。
