過去，為了避免“市場失靈”的問題，政府被理所當然的視為公共服務的唯一供給主體，承擔了大量的公共服務供給。這種單一的供給主體模式也帶來了供給效率低、質量差、針對性不強等問題。

為了滿足人們日益增長并日趨多樣化的公共服務需求，不斷創新公共服務供給方式。近十幾年來，從上海、廣東、北京等地區陸續開始在政府購買公共服務領域進行實踐探索，已經將政府購買公共服務的領域和范圍擴大到醫療、衛生、教育、社區服務、養老、殘疾人服務等領域。

政府購買公共服務是激發社會組織活力，實現善治的一項具體措施，它的本質是政府與社會組織合作治理公共事務。社會資本中的社會信任、互惠規范、公共參與網絡等要素被認為是公共事務治理中不可或缺的資源?！傲己玫闹卫砑纫陨鐣Y本為資源和手段，也要以增進社會資本為重要目的”.[1]政府購買公共服務需要依靠大量的社會資本作為支撐，而政府購買公共服務本身也能激發社會活力，建立長期穩定的政府與社會組織合作關系，培育和積累社會資本。

一、政府購買公共服務的社會資本困境

1、對購買行為缺少規范與約束

今年來，我國購買公共服務在實踐探索中取得了突出的成就。

與轟轟烈烈的實踐相比，政府夠買公共服務的規范型社會資本建設則要落后的多，沒有具有針對性的行為規范約束購買行為。

首先，現有的法律法規缺乏針對性和可操作性。目前，各地政府購買公共服務的實踐正在如火如荼的展開，已有26個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的政府工作報告中提及政府購買公共服務，但是卻沒有一部有關政府購買公共服務的具有針對性的完備法律。2003 年實施的《政府采購法》在第 2 條中將服務與貨物、工程一起作了原則性的規定。這種用采購貨物和工程的管理方法去管理服務的采購顯然是缺乏針對性和可操作性的。

其次，現有規范缺乏權威性。在各地的實踐中對政府購買公共服務的規范建設進行了一定的探索，出臺了一系列的規章制度和管理辦法。比如上海市浦東區早在 2007 年就出臺了《浦東新區關于政府購買公共服務的實施意見（試行）》；2012 年上海市財政局印發了《上海市市級政府購買公共服務項目預算管理暫行辦法》；廣東省 2012 年首次發布了《2012 年省級政府向社會組織購買服務項目目錄》等。這些規范都是由地方政府制定的，適用范圍和約束力都十分有限，它們大部分都是實施意見或者是指導意見，對具體購買行為有方向性的指導作用，而不具有強制力，對與違反規定的行為也沒有相應的處罰措施。

再次，配套制度不健全。政府購買公共服務是一項項目周期長、社會影響面廣的工作，這項工作的順利推進需要各方面的配套制度保障運行。目前我國政府購買公共服務的制度供給還存在很大的缺口，相關的配套制度還不健全，具體表現在以下幾個方面：一是服務承接方的確定沒有統一的標準和科學的篩選方法；二是對購買服務的資金缺乏相應的資金監管制度；三是對服務的質量和社會效益評估體系沒有建立；四是在社會組織的培育、扶持、監管方面沒有有效的政策支持。

2、購買行為缺少信任保障

政府、社會組織以及公眾之間的信任關系受到社會資本性質及存量的影響?！肮餐ㄐ猩鐣Y本以開放型社會網絡構成客觀維度，以包容性信任、互惠構成主觀維度。這些開放型網絡聯系了各種不同經濟、社會乃至政治背景的人，其網絡中的人們之間擁有無須建立在背景相同或相互熟識基礎上的，無差異、包容性的信任以及互利互惠的道德規范。特定性社會資本則由排他型社會網絡構成客觀維度，以‘區別性’、局限性信任構成主觀維度。排他型的社會網絡由擁有共同經濟、政治或人口特征的人組成，而將這些特征外其他的群體排除在外。特定性社會資本所呈現出的信任是在相互熟識或背景相同基礎上建立的局限性的人際信任?！盵2]

在我國，社會組織與政府還沒有建立起廣泛、密切的合作關系，無差異、包容性的信任以及互利互惠的道德規范還沒有建立起來。由政府推動成立或者與政府有過合作經歷的社會組織更加能夠獲得政府的信任。

這種信任是在特定社會資本即社會組織的身份及與政府關系的基礎之上建立的具有排他性的信任關系。反映在實踐中，政府在選擇社會組織時，往往更加傾向于選擇自己比較熟悉的、與政府有過合作的或者與政府存在隸屬關系的社會組織，而忽視社會組織的公共服務供給能力和專業能力等客觀指標，造成逆向選擇。

從專業實力來看，“我國社會組織工作人員中，專業人士少，專職人員少，兼職人員也不多，年輕人少，個別社會組織退休返聘人員多，缺乏一批具有公益人格、公益理念，專業化水平高，善于運作公共事業的職業化人才?！盵3]

從組織獨立性來看，社會組織過分依賴于政府的政策、資金支持，難以保持其獨立性和自治性，行政化、壟斷化傾向明顯，已經嚴重影響了社會組織參與公共服務的能力。加之，政府對社會組織的監管和評估缺乏完善的制度體系和有效的行為措施。所以，社會組織很難建立起共通社會資本，取得政府與公眾的信任。社會組織為了取得項目不得不與政府拉關系、走后門，如此一來就衍生了更多的權錢交易，腐敗事件，政府和社會組織在公眾心中的公信力進一步喪失。政府購買公共服務成為又一塊腐敗高發地。

3、缺少政府社會資本輔助

政府社會資本是由社會學家科利爾提出，是指影響人們為了相互利益而進行合作的能力的各種政府制度。政治社會資本強調政府與合作對象之間的平等的、互惠的、獨立的合作關系，政府是培育的主體，各種促進合作關系的制度是具體的表現形式。政治資本具有兩面的作用：一方面政府社會資本能減少社會沖突，提高社會運行效率和社會凝聚力，減少腐敗行為以及降低社會沖突與民族分裂傾向，從而使政策能得以較好地執行；[4]另一方面，能夠降低經濟活動的交易成本，提高經濟運行的效率。政府社會資本的存量直接決定著政府購買公共服務的推進速度和進程。

政府向社會組織購買公共服務實際上是一種合作治理模式，其核心是政府與社會組織的合作關系。我國開展政府購買公共服務以來，各種制度、政策、法規都在不斷地完善中，但是，這些政策、法規、制度多是著重于規范和限制政府與社會組織的合作行為，促進政府與社會組織建立長效合作關系的制度則是少之又少。在這種情況下，政府與社會組織之間形成的是短期逐利關系、行政伴生關系。這種關系極大的釋放了政府與社會組織在合作中自利性行為，更使得政府與社會組織陷入多元化關系和復雜性角色中，造成了角色沖突、角色模糊、權責不清等問題。

二、加強社會資本建設，推進政府購買公共服務的實施

1、確保社會組織的獨立性

在關于政府購買公共服務的理論研究中，保持社會組織的獨立性，去行政化是一個被反復涉及的命題。政府為了順應治理模式的轉變以及服務型政府的構建，設立了一批“官辦服務性社會組織”,這一類型的組織的產生或發展得益于政府 （ 特別是地方政府 ） 向社會組織購買公共服務的力度不斷加大。[5]

這一類型社會組織大多依靠政府的財政支持，資金來源單一，無論是組織的戰略規劃還是具體的服務內容、人員管理等都受到制約，缺乏獨立性和自治性，與政府之間是一種依賴性的“管家關系”.[6]這種關系嚴重影響政府購買公共服務中競爭性市場的形成，并將政府與社會組織作為利益同盟綁在一起造成責任不清，權利不明的狀況，削弱了社會組織的社會資源動員能力，阻礙了政府、社會組織、公眾之間信任合作關系的建立。

社會組織應當注重保持其獨立性、自治性，減少行政干預。只有擁有充分的自治權，才能保證社會組織的獨立性，才有可能保證公共利益最大化，培養社會組織的公信力，與政府建立平等均衡的合作關系，進而產生社會資本。社會組織的獨立性主要體現在以下幾個方面：一是多元化的資金支持。大力發展和規范慈善捐款，動員社會中的各類企業、組織、個人參與公共服務事業，保證社會組織資金來源的多元化、社會化。二是成熟的服務理念。服務理念是在長期的實踐中形成而來的，它不僅要求社會組織要長期從事某類公共服務的實踐，而且要求社會組織擁有專業的人力資源支持和廣闊的發展前景。因此，要加大項目支持力度，大力發展孵化基地，以項目帶動發展。三是完善的人力資源規劃管理系統。社會組織工作人員特別是管理人員的身份二重性是社會組織行政化的一個重要體現。因此，要杜絕政府行政人員在社會組織中的兼職現象，建立社會組織人員選拔機制，保證社會組織擁有符合自身發展狀況的人力資源規劃管理機制。

2、保證公共服務項目回歸公共性

公共精神是社會組織有別于其他組織的最重要的特征之一。

公共精神是社會組織不以盈利為目的，追求公共利益最大化的根本保證，是社會組織信任資本生長的沃土。政府購買公共服務是一種社會組織參與公共服務供給的新形式，它為社會組織提供資金和項目的支持，但是它不應該被視為社會組織謀取經濟利益的源泉，也不應該作為政府肥水不流外人田的自留地，更不應該成為社會組織爭奪利益的戰場。

改變公共服務供給模式的初衷是為了提高公共服務供給的數量和質量，使公眾能夠享受到更加高效、更加便捷、更加優質的公共服務，釋放改革紅利。因此，在政府購買公共服務的整個過程中都要體現其公共性。首先，政府購買公共服務的立項應該以公眾的需求為導向，滿足公眾最迫切的需求，建立能夠真實反映公眾需求的需求調查分析機制。其次，選擇社會組織時應該首要考慮社會組織的公共服務供給及能力和專業實力，建立完善的社會組織評估體系和專業的社會組織評估隊伍，保證有實力的社會組織承擔公共服務供給職能。最后，公眾是公共服務的直接消費者，對公共服務質量有最直接的感受，他們才應該是公共服務項目的考核評估者。

【參考文獻】

[1] 唐賢興，肖方仁 . 社會資本積累：社會管理創新的邏輯起點 [J]. 學術界（月刊 ），2012.4.
[2] 陳捷，盧春龍 . 共通性社會資本與特定性社會資本-社會資本與中國的城市基層治理 [J]. 社會學研究，2009.6.89-90.
[3] 方國平 . 關于社會組織參與社會管理和公共服務若干問題的思考 [J]. 社團管理研究，2010.09.11-12.
[4] 楊燦，劉赟 . 政府社會資本與經濟增長的關系分析 [J].廈門大學學報 （ 哲學社會科版 ），2010.6.
[5] 王詩宗，宋程成 . 獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思 [J]. 中國社會科學，2013.5.
[6] 敬乂嘉 . 社會服務中的公共非營利合作關系研究-基于地方改革實踐的分析 [J]. 公共行政評論，2011.5.