黨的十八屆三中全會《決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。 ”這意味著我國在改革過程中將現代化的國家治理體系的建立放在了戰略性、 全局性的高度，也預示了我國的治理模式的重大轉變。 創新社會治理，改進社會治理方式，堅持系統治理，激發社會組織活力，支持社會各方面參與是我國探索本土化社會治理的有益嘗試。 社區治理是國家治理體系的基礎部分，是系統治理的底層設計，社會各方參與社區治理是創新的內在要求，社區治理是指參與社區公共事務管理的各個利益相關主體之間彼此合作，在相互依賴的環境中共享社區管理的公共權利，共同參與社區公共事務的管理過程。 社區治理強調非營利組織在社區治理中的主動性，強調政府、非營利組織、社區居民的合作，社區非營利組織以其服務性、 公益性和福利性的特點參與社區治理，是社區治理中不可或缺的重要主體之一，發揮著不可替代的作用。

一、社區非營利組織的功能定位

社區非營利組織作為政府和市場以外的第三部門，其在社區治理中的作用日益凸顯。 社區非營利組織在供給功能、中介功能、凝聚功能和滿足居民多樣性等方面發揮不可替代的作用。

（一）供給功能

非營利組織具有提供公共物品的功能。 社區非營利組織在政府與市場之間保 有一塊獨特的、 不可或缺的空間，政府是公共物品的主要提供者，營利組織在創造商品和私人財富方面卓有成效， 而非營利組織則幫助完善和實現公共產品，為政府和自由市場提供著平衡的支點，這一領域顯得不可或缺，它的獨立性表現在能夠為社區各主體之間建立起創造性和建設性的伙伴關系，而這一伙伴關系可以提升公共產品的質量與品質。 社區非營利組織追求的是社區成員的利益最大化， 它也可以提供一些非壟斷性的公共物品和服務，如它在醫療、衛生、家政、扶貧、助殘、解困等方面提供服務。 政府機構受官僚制體制的影響，對公共物品和服務的提供有滯后性和低效率，而社區非營利組織不受這一影響，作為公共物品的提供者，社區非營利組織提供公共物品和服務的效率高于政府機構， 可以提供有效的和高效的公共物品和服務，這是非營利組織重要的功能之一。

（二）中介功能

社區非營利組織作為政府與居民之間的中介而存在，它成為連結政府和社區居民的紐帶， 它為社區居民提供基礎性的服務。 社區非營利組織可以將居民的需求以及政策意見和建議反饋給政府，為政府制定公共政策提供一定的依據，推動政府不斷完善政策， 同時社區非營利組織將政府的政策意圖傳達給民眾，加大民眾對政府政策的理解和支持。在這個過程中，非營利組織還將自主設計本土化的應對新問題的方法，強化政府與居民的責任意識，增加雙方的包容力，加強政府政策的滲透力，展示政策帶來的福祉，它將這一過程變得更富有包容性、公共性和可持續性。

（三）凝聚功能

非營利組織的成長有利于增強社區居民的凝聚力和對社區的認同度。 隨著市場經濟的不斷滲透和社會核心價值觀的失落，人們常常感覺到人際關系的淡化、社會凝聚力的衰落、經濟與社會方面的不平等，社會進入高風險區，在這樣的背景下，非營利組織的存在和發展已經證明了它是一種凝聚劑，一方面， 社區非營利組織通過開展各類社區活動帶動居民參與社區文化建設、 社區服務和社區治理， 加強了居民之間的互動、合作和友愛，緩解了沖突、緊張和矛盾，增強了社區居民的凝聚力。 另一方面，社區非營利組織拓展了公民參與的渠道，公眾參與是社區治理最重要的特點， 社區非營利組織給予公民一個表達利益訴求的平臺，這有利于促進公民與政府合作，提高社區居民對社區的認同度，從而有利于和諧社區的建設。

（四）滿足居民需求的多樣性

隨著社會的發展， 人們的物質和精神生活的需求也呈現出了多樣性和層次性的特點。第一，社區非營利組織作為社區治理的重要主體， 可以提供公共物品和服務滿足居民的物質和精神文化需求。 第二，社區非營利組織由于它貼近居民，其對居民從物質文化和精神文化需求較為了解， 能有針對性的通過開展社區活動等多種形式滿足居民多樣性的需求。 在環境、健康、扶貧、文化以及藝術、教育一系列領域里，存在社區居民需求的多樣性， 非營利組織通過其富有成效的活動應對廣泛的社區需求，透過它的行動，可以尋求在市場經濟擴張、政府資源有限和效率低下之間建立起滿足需求的平衡。

二、社區非營利組織在社區治理中的適應問題

社區非營利組織在參與社區治理過程中，其功能不能夠很好地發揮出來，遇到了一些困難，出現了一些不適應，主要表現為三個方面。 第一，由于政府機構與社區非營利組織的權利界線不清，社區非營利組織在服務社區居民時必定與社區中的政府派出組織產生權力的角逐，政府為了維護其既得利益和自身權力，就會向社區非營利組織滲透，壓縮其發展空間，造成外部服務的行政化傾向。 第二，社區居民作為服務的接受者和主要的參與者，其支持和認同對社區非營利組織的發展和壯大有重要的決定作用，然而，在現階段，社區居民對社區非營利組織的認同度較低。 第三，社區非營利組織自身在專業化服務、組織管理和人力資源方面也存在一些不足。

（一）外部的壓力與不適應---外部服務行政化

外部服務行政化壓力主要來自于政府機構的行政滲透，這種滲透主要表現為兩個方面：

1. 對社區非營利組織的支持和幫助力度不夠。 社區非營利組織作為社會組織，其在社區的發展需要政府機構各方面的支持和幫助，然而政府的派出機構作為社區治理中已有的“老牌”的組織，對于新生的社區非營利組織非但沒有極力幫助，為其發展創造條件，反而認為社區非營利組織威脅到政府機構的自身發展，對其采取限制發展策略。 政府機構出于自身利益的考慮， 對非營利組織開展工作所需要的基礎設施、場地、人員和資金等都缺乏相應的支持；對社區非營利組織所需要的外界幫助，政府機構利用手中的資源優勢限制社區非營利組織開展服務所需的各種人力、物力等資源。

2. 利用監督權不斷干預社區非營利組織的內部管理。 政府機構對社區非營利組織在管理方面的控制主要體現在兩個方面：一方面，政府機構對社區非營利組織開展的項目和服務具有監督權，因此，政府機構不斷增加監督的次數、范圍和力度，頻繁地進行突擊檢查，給予社區非營利組織很少的自主開展項目的權利。 社區非營利組織的精力更多的花費在應付政府機構的各種監督檢查上，而不是花費在為居民提供公共物品和服務上。 政府機構通過手中的監督檢查權限制了社區開展工作的自由和自主權。 另一方面，涉及社區非營利組織的內部管理。 由于權力界線不明確，政府權力滲透到社區非營利組織的各個方面。 不僅干涉社區非營利組織開展的項目和服務而且涉及社區非營利組織內部的行政管理。 政府機構通過手中的行政權力干預社區非營利組織的日常工作及其管理，使得社區非營利組織帶有濃厚的行政化色彩。 政府機構與社區非營利組織之間由監督與被監督的關系轉變為管理與被管理的關系，社區非營利組織逐漸成為政府機構專門的服務機構。

（二）社區居民參與度不高

社區居民參與是社區治理的靈魂。 “從筆者近幾年來對居民參與的調查資料顯示，盡管在調查中人們表示參與社區活動的愿望比例較高，但真正付諸行動的、參與到各項活動中的人數的比例還是不高，而且從參與的人群從年齡、收入、文化程度和社區所處的區域來看，參與率不均衡。 從年齡上看，表現為老年人參與的人數多，青少年參加的多，中年人參加的少，收入較少、文化程度較低的弱勢群體參與的人數多?！?/p>

①中國青少年研究中心、 共青團中央權益部課題組隊全國 10大城市 50 個社區（其中 40 個混合型社區，10 個單一型社區）進行調查的結果顯示： 雖然有 91.2%的居民表示愿意參與所在社區的建設活動， 有 85.8%的居民表示愿意參與所在社區建設與發展有關決策， 但實際參與過這種決策的居民只有35.3%.

②“沒有活動場所、沒有適合我的活動、組織者能力不夠，成為限制社區文化活動展開的三個主要的原因。 ”

③居民參與度低的一個重要原因是社區非營利組織的社會認同度較小。 首先，社區非營利組織的法律地位不足，政府機構難以推動其發展，其普遍性和廣泛性不夠，因而社區居民認為其合法性不足；其次，社區居民對社區非營利組織的了解和認識不到位，缺乏相對的信任。 社區居民對社區非營利組織的性質、職責和作用不夠了解，加上社區非營利組織對其開展的活動和項目宣傳不夠、取得的效果不明顯，所以社區居民很難認識到社區非營利組織在社區治理中發揮的作用，因而缺乏對其支持和認可。 社區非營利組織的社會認同度來自于社區居民的認可和支持，因而共同的利益訴求和價值認同應成為其共同的目標和歸屬。

（三）社區非營利組織內部問題

1. 社區非營利組織的專業性不強， 呈現一種弱專業性。

我國社區非營利組織受行政管理體制的影響很大，缺乏獨立性，呈現出社區非營利組織行政化的現象。 一方面，我國社區非營利組織發展不足，其很多項目都來源于政府購買服務或者依托于政府機構，他們的主要精力是完成政府交給的任務而不是自身主動地提供公共服務和開展項目。 另一方面，我國社區非營利組織的資金來源單一，嚴重依賴于政府。 國外社區非營利組織的資金來源有：政府提供、企業或個人捐贈及經營性收入等。 而我國社區非營利組織的資金主要來自于政府機構，有些社區非營利組織離開了政府的資金支持甚至難以運轉，這種狀況難以保證非營利組織的獨立性、公正性和專業化。

2. 社區非營利組織機構、 制度和價值觀念發生變化，帶有強烈的行政色彩。 我國社區非營利組織的行政化和弱專業化使得社區非營利組織發生了很大的變化。 行政權威擠走了專業權威，行政權力的滲透使社區非營利組織機構逐漸趨向官僚化，組織在人事變動的權力斗爭中逐漸走向集權化的內部治理結構，民主的氛圍被削弱了。 原有的社區非營利組織制度也被束之高閣，社區非營利組織遵循的是政府機構的制度規范，為了獲得行政權力的保護，社區非營利組織的價值觀念也由“服務對象的利益優先”轉變為了“令政府滿意”,其原有的民間性、服務性、志愿性被行政化、官僚化所取代了。 社區非營利組織失去了其原有的工作倫理和價值觀念，組織從內到外都發生了明顯的變化。

3. 社區非營利組織內成員穩定性不足， 人力資源缺乏。

第一，社區非營利組織的資金來源有限，沒有充足的資金，給組織內成員的薪酬較低，而組織內成員的工作任務和工作難度較大、事情繁雜、任務重而報酬少，有時工作人員的工資都不能及時發放， 造成部分工作人員的流失。 在中國城市，以2013 年為例 , 廣州社工的工資為 3500~6500 元/月， 深圳為4700 元/月左右 ,北京為 2000~4000 元/月，武漢僅為 2500 元/月，較低的薪酬水平限制了專業人才的進入，加劇了人才的流失。 第二，科層制管理的等級化、集權化的權力關系，削弱了工作者之間的情感聯系，組織的氛圍比較冷淡，讓工作者沒有歸屬感，有些工作者便會選擇離開；第三，居民及其他工作人員對非營利組織工作者的社會認同度比較小， 其專業性受到質疑， 缺乏對其信任。 普遍的對社區非營利組織的認識不到位，其工作者難以實現其自我價值。很多工作者尤其是剛畢業的專業人員進入社區工作一段時間， 發現現實與理想之間的差距，便會頻繁更換，崗位的流動性增大。

社區非營利組織出現的種種不適為其開展社區服務帶來了困難，它需要在與其它社區主體合作的過程中，揚長避短，加強內在的契合性，設計行動策略，加強社區主體的互補、互惠、彈性、包容性，在化解矛盾和沖突、保證社會秩序和社會穩定、增強社區凝聚力、增進社區成員社會福利、推進社區發展與進步方面做出貢獻。

三、社區非營利組織在社區治理中的行動策略

社區非營利組織在社區治理中面臨著一系列的適應問題，存在著壓力，為了更好地融入社區，與其它的社區組織優勢互補，社區非營利組織在參與社區治理時可以走“互惠型”道路?！盎セ菪汀笔侵干鐓^非營利組織既保留其專業性，又通過有效的服務悄悄地改變治理方式， 在實現其自身目標的同時也實現地方政府的目標，達到雙贏的效果。④社區非營利組織走“互惠型”道路可以從以下幾點出發：

（一）積極與政府部門溝通協商，堅持自己的專業性

首先， 社區非營利組織要尋求一個與政府機構的利益合作點，與政府部門溝通協商，獲得政府部門對社區非營利組織的支持與認可， 并以合同等正式的方式明確政府機構與社區非營利組織各自的權責。通過尋求利益合作點，得到政府的資金、人員、基礎設施等的支持，社區非營利組織才能獲得更多的服務項目和資源。 其次，明確了各自的職權，政府機構才不會越權干預社區非營利組織的活動及其內部管理， 社區非營利組織才有更廣闊的活動空間， 其專業性才不會被政府機構的行政化所取代。當與政府機構發生沖突和矛盾時，社區非營利組織要堅持自己的專業使命和原則， 同時積極與政府部門溝通協商，以一種主動的姿態與政府達成共識以解決問題。

（二）與原有的社區服務人員合作，實現資源共享

社區非營利組織的成員有其專業性， 其成員大多持有一種“專業組織成員是最有資格從事社會服務”的專業神話，設置了一種自我保護的門檻，從而排斥原有的社區服務人員，因而不能共享原有社區工作者已有的資源， 社區非營利組織要花很多時間做一些重復性的工作， 比如了解社區內的基本情況等，浪費了大量的人力物力財力，并且將社區非營利組織在工作中陷入孤立無援、困難重重的境地。社區非營利組織的成員應該以一種包容接納的態度對待原有的社區服務人員，同時利用原有社區服務人員的各種資源優勢為自己開展服務提供便利。社區非營利組織要堅持自愿公平分配原則，其提供的項目和服務對于廣大的群眾應是公平公正的， 這樣才能得到廣大民眾的支持和認可，才能更好地發展。

（三）借鑒居委會工作的優點 ,并結合自己的專業知識將服務做好

社區居委會成立的時間早，作為居民自治組織，因其具有廣泛的群體基礎而備受社區居民熟悉，其資源豐富，而這恰好是社區非營利組織成員的劣勢。 社區非營利組織成員應該認識到自身的優勢和劣勢，加強社區組織的橫向交流，加強同社區居民的聯系，增進情感交流與互信，同時發揮自身的專業優勢，將專業知識與實踐經驗結合起來，提高服務的質量。

（四）加強社區非營利組織自身專業性建設 ,增強其社會認同度

社區非營利組織需要考慮以下幾個方面：（1）提高社區非營利組織成員進入的門檻， 吸納具有專業知識背景和經驗的人才， 具有專業背景的社區工作者通過運用專業的方法和技巧開展社區工作， 讓廣大的居民感受到社區非營利組織的專業性；（2）定期對組織成員進行培訓，強化其工作倫理和服務對象利益最大化的價值觀， 讓組織成員始終保持專業性和先進性；（3）社區非營利組織內部應有完善的管理制度和組織結構，以此來提高活動開發能力、項目管理能力、資金籌措能力和項目運作能力等。

（五）增強社區非營利組織的活力，保持人員的穩定性

很多社區非營利組織都“默默無聞”,社區居民對“社區非營利組織”這一概念很陌生，甚至與社區居委會混淆，社區非營利組織應該用其專業水平將社區非營利組織的服務和活動與居委會的活動區分開來，并且加強其活動的宣傳力度，增加社區非營利組織的活力，增強其影響力。社區非營利組織在社區內的影響力的擴大，有利于組織成員社會地位的提高，有利于組織成員實現自身的價值。給予組織成員合理的薪酬，實行績效工資制度， 這對于激發組織成員的工作積極性和保證組織成員的穩定性都是有益的。

社區非營利組織以其自身的優勢在社區治理中發揮著重要的作用，不斷地創新是社區發展的內在要求，社區非營利組織應不斷地調整其行動策略，增強其適應性，推動社區治理在資源整合、民主參與、相互信任、伙伴關系等方面不斷完善。

注 釋：

① 彭惠青：《城市社區居民參與研究---以武漢市社區考察為例》，華中科技大學出版社，2009 年 9 月。
② 韋克難：《社區非營利組織管理》，中國社會出版社，2012 年版。
③ 彭惠青：《城市社區居民參與研究---以武漢市社區考察為例》[M],華中科技大學出版社，2009 年 9 月。
④ 朱健剛：《嵌入中的專業社會工作與街區權力關系：對一個政府購買服務項目的個案分析》，載自《社會學研》，2013 年版第 1 期。

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