本篇論文目錄導航 ：

【題目】中國行政組織內部和諧管理制度構建
【引言】制度創新下行政組織內部的和諧管理研究引言
【第一章】行政組織內部管理改革的歷程回顧與困境分析
【第二章】行政組織和諧管理的內涵
【第三章】行政組織內部和諧管理的制度需求
【第四章】以制度創新為途徑實現行政組織內部和諧管理
【結論/參考文獻】行政組織管理制度改革研究結論與參考文獻

第三章 行政組織內部和諧管理的制度需求

第一節 制度和諧--和諧管理理論與制度理論的糅合

一、和諧管理“雙規則”的制度分析

諾思認為，制度是一種社會博弈規則，是人們所創造的用以限制人們相互交往的行為的框架①，由正式制度、非正式制度和實施機制三部分構成。其中，正式制度是指人們有意識創造的一系列政策法則，包括法律、政治規則、經濟規則等，它由公共權威機構（主要是政府）制定；非正式制度是人們在長期交往中無意識形成的，并構成歷代相傳的文化中的一部分，主要包括價值信念、倫理規范、風俗習性、意識形態等，它是對正式制度的補充、拓展、修正、說明和支持。實施機制是制度的執行保障，作用在于通過懲罰和激勵手段改變人們的價值取向和行為偏好，來實現制度安排的目的。而現代和諧管理理論認為，成功的管理既需要通過設計符合系統內在規律的人的行為路線，使系統內要素更為協調、匹配，表現出更高的秩序；又需要 “能動致變的演化機制”,使管理在成員群體習慣和思維慣性的作用下具備能動性，從而使系統內要素顯現出能動與和諧的特點；與此同時，成功的管理還需要圍繞和諧主題在不同層次間實現上述兩者的關聯互動，即和諧耦合。

經過比較，我們發現和諧管理的這種理性設計與自主演化的“雙規則”與制度學說中的正式制度與非正式制度理論存在著本質上的契合。就定義而言，控制機制通過能夠被優化和設計的基本規則規定人的行為路線，正式制度則通過人為創造和規定的一系列政策法規告訴人們如何行動。演化機制認為可以發揮組織成員根據價值觀和思維習慣而做出的主動行為，不同價值觀的人具有不同的行為空間，而非正式制度也是強調了價值觀、思維習慣對于行為和秩序的能動作用；就作用機理來說，控制機制強調通過規定選擇相對滿意的行為路線，排除其他干擾、抵消選擇，正式制度同樣需要具備強制選擇決策的特點，采取強制性措施減少消耗。演化機制強調利用人的知識、經驗和綜合能力在不確定狀態下作出較好的判斷和選擇，非正式制度同樣也給予了組織成員的經驗和能力以信任；在前提方面，控制機制要求設計者具備對相關事物一定的規律性知識和能夠給出有效的確定性方法，正式制度制定者往往都是具備豐富專業理論水平和經驗的學者，對于制度的有效性和合理性，他們必須要有足夠的知識儲備。演化機制和非正式制度都認為人的選擇和創造行為受一定因素的影響，通過對組織成員的價值觀、傳統思維和文化觀念加以運用，形成有利于組織發展的氛圍或環境；在執行過程中，控制機制提出了事前設計、事中執行、事后檢查控制的要求，這與正式制度由權威機構制定、執行和檢查控制本質是一致的。

優化機制強調事前提升動力和能力，事中提供條件，事后評估、激勵并逐步上升到制度層面，這與非正式制度也是相似的；設計角度方面，前兩者都是為設計人的行為過程。后兩者則強調了環境、文化、思維等軟因素的作用；最后再比較一下兩個概念的優劣，控制機制和正式制度的優勢都在于能夠使組織運作有序穩定，不易產生混亂，劣勢也恰好就在于剛性、滯后和相對僵化，應變及反應能力差。而演化機制和非正式制度優勢在于創造性、應變能力強，劣勢則是不可移植和容易產生混亂。通過1.1和1.2兩個表格可以有更直觀的了解。

從上述分析，可以看出和諧管理理論與制度理論具有明顯的內在一致性，和諧管理理論其中含有對制度的顯著需求。這樣，參照文章第二部分對我國行政組織內部和諧管理困境的分析，以及第三部分對行政組織內部管理和諧因素尤其是制度和諧因素的分析，本文認為實現行政組織內部和諧管理需要和諧管理理論與制度理論的指導，但既不能盲目抄襲原本應用于企業組織的理論結構，另一方面也不應該按照傳統制度化管理把管理過程和政府組織設計為一架精確、完美無缺的機器，只講規律、科學、理性，而不考慮人性的做法。而是要根據行政組織的結構特點和實際需要，采取一種和諧管理理論與制度理論相互借鑒糅合的全新的制度和諧概念來進行，強調以制度化管理體系為基本，謀求制度化與人性化、制度化與活力的平衡。既要重視和諧管理理論中強調的“雙規則”,又要充分尊重制度和諧在行政組織內部和諧管理中的核心地位，要以制度和諧的構建為主要途徑，實現行政組織內部管理和諧。

二、制度和諧的內涵和特征

新制度經濟學家在制度變遷理論中提出了制度均衡的概念，為更好得闡釋制度和諧提供了條件：“在給定的一般條件下，現存制度安排的任何改變都不能給經濟中任何個人或任何個人的團體帶來額外的收入”①，或者“在行為者的談判力量及構成經濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發現將資源用于在建立協約是有利可圖的”②，這實際上是用均衡來表示制度需求和制度供給之間相對穩定的和諧關系。更確切得說制度和諧就是某一制度或制度體系和與之相關的諸力量間的一種相對均衡、相對和諧的關系。如前所述，和諧是一種事物內在要素間相互作用而形成的結構關系，是事物的一種存在狀態。

在這種結構關系和存在狀態下，整體與要素、各要素之間均要滿足一種在關系和自身利益雙重博弈之下的“帕累托最優”,即在這種關系中，任何一項變動都不能不損害任一方的利益而使另一方得益。所以，在這一結論中我們要注意制度和諧的兩個特征：其一是靜態性。這是相對而言的，是指在既定政治、經濟條件下，人們對已有關系（可以是制度安排）呈滿足狀態，因而無意也無力改變現行關系（制度安排）。這實質上就是關系（制度安排）實現了和諧，達到了“帕累托最優”;其二是動態性。具體來說是在多種要素的互動博弈中，和諧最終指向的是一種動態的關系。以制度理論來解釋，雖然和諧與均衡是制度供給的理想狀態，但在社會經濟發展過程中，這種制度和諧、制度均衡是一個動態過程，制度非均衡才是“常態”.由于制度收益-成本的變化，制度非均衡隨時有可能出現，這就需要不斷進行制度創新，以實現新的均衡。所以制度均衡狀態也可以表述為兩次制度創新中間的穩定和諧期，而“制度變革正是制度非均衡和制度均衡的矛盾統一”

第二節 我國行政組織內部管理制度建設的分析

行政組織內部和諧管理是政治體制改革中的一項重要內容，也是一個必須由科學理論進行引導和支持的實踐活動。從以往的改革中我們可以看到，歷次行政組織內部管理改革進行前后，都有眾多學者進行各種研究分析，但這些分析往往立足于行政組織的戰略目標、組織結構、機構職能或是人員等局域問題上，缺乏對內部管理整體上的認識和把握。本文在這一改革中引入制度和諧的概念，有利于對我國當前行政組織內部和諧管理改革中所存在的問題進行深入系統的規律性分析，為改革發展提供理論依據。

一、我國行政組織內部管理的制度建設

通過對制度和諧的理論分析，結合我國行政組織內部管理實際，明確制度建設的現狀，以期能為制度和諧創設提供現實依據，這正是制度和諧概念對于行政組織內部和諧管理的現實價值所在。在 1997 年世界發展報告中，編寫者提出“政府處于一種獨特的位置：它不僅必須通過社會和政治進程而建立正式的規則-這些規則其他組織必須遵守，而且作為一個機構本身，它也必須遵守這些規則?！雹龠@段話強調了行政組織對制度的內在需求，但除此之外，行政組織作為社會的管理者和服務者，除了制定并遵守一系列“其他組織必須遵守”的規則制度之外，其自身更需要內部供給一套完備的內部管理制度，對組織部門和行政人員及其行使管理和服務職能的行為過程進行組織和管理，以保證正常的系統運行，這就是行政組織的內部管理制度。當代行政組織社會管理和服務職能的不斷擴大，無疑更使得這種內部供給的、用于規范內部管理的制度安排，功能得到進一步放大，所不同的是，這種制度安排對行政組織和社會其他組織或個人存在著直接作用和間接作用的區別。目前我國這種制度安排現狀并不令人滿意，其供給遠遠達不到平衡和諧狀態，主要體現在以下三方面。

首先，行政組織內部管理的非正式制度建設多浮于表面，缺乏持久性。在漫長的封建社會中，我國行政組織內部管理主要依賴于非正式制度，禮制的巨大張力維系了龐大的封建制機器的正常運轉。除了遵循全社會普遍遵守的條約法規外，行政組織和行政人員幾乎完全是在傳統的封建禮教習俗之下運行，以“君為臣綱”為代表的一系列根深蒂固的非正式制度成為當時的行政組織內部管理的主要規則?？陀^來說，我國封建社會之所以持續千年，這與封建行政組織依照深深植根于社會的傳統倫理道德觀念維持統治是密不可分的，一旦其間出現過于硬性的“嚴刑峻法”,反而使社會出現“排異”現象，從這個意義上來理解，封建社會行政組織內部管理的非正式制度建設是非常成功的。建國后，尤其是改革開放以來，我國行政組織也意識到了非正式制度的重要性，在將正式制度作為重點突破口，增強行政組織內部管理“剛性”的同時，也大力推動非正式制度建設。其間，為提高行政組織運行節奏，改變不求有功、但求無過的傳統行政人員思維模式，在行政組織內創造一種積極向上的良好氛圍，國家先后提出了創建學習型行政組織、創新型行政組織等一系列倡議，很好地促進了行政組織內部管理的非正式制度建設。但這種自上而下的“倡導-貫徹”模式帶有濃厚的命令色彩，與其說是非正式制度，倒不如說是準正式制度。由此造成很多地方表面大張旗鼓學習文件、領會精神，而實際增加的只有行政成本的現象。問題還在于一旦涉及到價值信念、倫理規范等深層次問題，內部管理非正式制度的匱乏與不和諧就明顯暴露出來：一是“官本位”觀念仍然普遍存在；二是政府公務人員缺乏責任意識和創新精神，行政不作為現象嚴重；三是政府官員行政職業道德的缺失與淪喪，這些都是行政組織內部管理和制度創新的深層次制約。

其次，行政組織內部管理的正式制度建設機制不完善。為適應社會主義市場經濟體制的確立和逐步完善，改革開放以來，我國行政組織先后出臺了相當數目的規范內部管理的政策法規。概括起來有如下幾類：一是用于規范行政組織內部組織形式，保證行政組織組織設置的合理合法，如《國務院組織法》、《地方各級人代會和地方各級人民政府組織法》、《國務院行政機構設置和編制管理條例》等；二是用于規范行政人員的工作程序與行為，確保行政人員正當正常代表行政組織行使國家賦予的權力，并謀求合理利益，如《公務員法》、《行政監察法》、《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《黨政領導干部交流工作規定》、《黨政領導干部任職回避暫行規定》等；三是用于規范行政組織內部的基本行政程序，實現內部程序制度化，有效杜絕了政出多門、朝令夕改等不良現象，如《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》等；四是通過制定用于規范行政組織與其他社會組織或個人發生的某些關系的政策法規，以期規范行政組織內部行為，如《行政復議法》、《政府采購法》等。上述幾類政策法規均屬于正式制度范疇，通過這些，我國行政組織的內部管理得到了有效規范，使組織機構、職能、人員等要素都得到了優化配置，為構建和諧行政組織打下了基礎。但與此同時，我們也應當正視存在的問題。其一，行政組織內部管理法律體系還不健全，一些法律、法規也缺乏相應的配套細則。作為一套獨立的組織系統，行政組織內部管理包括相當龐雜的內容，單靠目前所有的法律法規遠遠不夠，機構協調、利益分割等領域的規則制定尚屬空白；其二，行政組織內部管理法律和政策完全由行政組織自己制定，公共監督參與程度不足，造成一些規則部門利益突出，成為內部管理和諧的障礙。

第三，行政組織內部管理的實施機制缺乏剛性，制度執行不力。以上分析了我國行政組織內部管理在正式制度和非正式制度方面存在的問題，與此同時，我們還要認識到，判斷行政組織的制度是否有效，除了看正式制度和非正式制度是否完善外，更主要地要看其制度的實施機制是否健全，離開有效的實施機制，任何制度尤其是正式制度就形同虛設，所謂的規則只能是一紙空文。所以，和諧的制度實施機制必須納入行政組織內部管理制度創新的視野中。近年來行政組織制定的用于規范自我行為的規則并不少，但是有令不行、有禁不止的現象比較嚴重，這種現象就是實施機制弱勢的表現，類似于繆爾達爾所說的“軟政權”現象。造成實施機制缺乏，制度不能有效實施的原因歸納起來有以下情況：一是這種制度設計不合理或實施成本太高，二是制度的實施會影響一些人的利益，三是一些官員總想凌駕于制度之上，這可能也是現實中最常見的原因。

“中國人善于搞通融、搞關系，大家都希望制度對自己沒有約束力，人們不是把精力用在增加財富的生產活動中，而是去尋租了?！雹僭谶@種情形下，實施機制無從談起，而制定出來的管理制度則在貫徹過程中扭曲了。

二、我國行政組織內部管理制度非和諧狀態的理論根源

根據新制度經濟學對制度和諧的理論闡釋來考察當代中國行政組織內部管理的制度建設，會發現其明顯處于一種制度非均衡期，制度和諧尚未實現，存在著較為嚴重的內部管理制度短缺現象。所謂制度短缺就是制度需求與制度供給不均衡的狀態，除了制度本身所具有的資產專用性和公共性之外，制度供給不足是造成制度短缺的根本原因。而當代中國行政組織內部管理中之所以會出現制度供給不足乃至制度短缺現象，主要是以下四個方面的原因。

第一，制度移植的限制。無論是在哪一個領域，制度較之科學技術具有更強的資產專用性，它要求新制度的實行必須根植于本國的制度環境，相容于非正式規則，這就是所謂的制度的內源性②。行政組織內部管理作為一種行政性的制度安排，也必須遵循這一規律，行政組織內部管理改革在借鑒、移植異地、異國的經驗時，往往會受到較多的限制。我國的行政體制，包括行政組織內部管理體制成長于特定的制度環境和制度遺產中，與此相適應的政治文化是對上級的絕對服從和本位思想，而且計劃制度的影響仍然相當強大。在這種情況下，西方行政組織內部管理改革中采取的富于西方思維慣性的經驗無法在國內推廣，無法通過移植國外的制度經驗來擴充我們行政組織內部管理創新的集合，而只能采取“摸著石頭過河”的方式，實行改革選擇集的彈性化，從而表現為制度供給上的短缺。

第二，制度創新中的“搭便車”現象。這一點主要根源于行政組織內部管理改革的高成本，是前面所提到的困擾行政組織內部管理改革的經濟問題的重要表現。行政組織是一種典型的公共物品，因此在消費上就存在著非排他性的特征，那么，“搭便車”現象自然就隨之出現了。盡管行政組織內部管理的改革最終必然會帶來巨大的效率和利益，但是由于內部管理的改革涉及到利益結構的調整，是一個“非帕累托改進”,因此，既有體制下的既得利益者只愿意分享體制改革帶來的好處，卻不愿意付出改革成本，甚至抵制改革。這樣，為了保持改革穩定的大局及減少阻力，在行政組織內部管理改革中不得不花費大量成本給予其一定補償，從而改革無法大步前進，表現出明顯的漸進性?！按畋丬嚒币彩怪贫葎撔率艿较喈斪璧K，導致制度短缺的存在。

第三，體制變革的能力不足。行政組織內部管理改革作為一場行政組織的自我革命，其持續不斷的進行充分表明了我國行政組織力求制度創新的強烈愿望，并獲得了社會各界的支持。但是實際改革中的體制環境、知識儲備和財政等種種約束卻使行政組織的這種變革能力受到了限制，改革步伐過小，無法在短期內取得較大效果。

第四，實際制度供給不足。前面已經提及，歷屆行政組織內部管理改革的初衷，包括其設計方案和預期目標往往都是好的，但改革的結果卻不盡如人意，甚至會出現倒退現象。這里涉及到一個代理問題，即中央和地方的關系。作為中央政府代理機構的地方政府在目標函數上有不同的構成結構，如追求地方財政的最大化、擴大對資源的配置權力等。此外，作為改革政策的實際執行者，地方掌握著最直接的信息和統計資料，中央和地方之間存在著嚴重的信息不對稱。在這種情況下，地方政府便以機會主義態度參與中央設計的新制度，出現“上有政策、下有對策”的零和博弈現象。因此，可以看出行政組織內部管理改革的意愿供給與實際供給之間的偏差越大，改革的效果就越小。