本篇論文目錄導航 ：

【題目】中國行政組織內部和諧管理制度構建
【引言】制度創新下行政組織內部的和諧管理研究引言
【第一章】行政組織內部管理改革的歷程回顧與困境分析
【第二章】行政組織和諧管理的內涵
【第三章】行政組織內部和諧管理的制度需求
【第四章】以制度創新為途徑實現行政組織內部和諧管理
【結論/參考文獻】行政組織管理制度改革研究結論與參考文獻

第四章 以制度創新為途徑實現行政組織內部的和諧管理

“創造一個制度可以解決一大片問題，可以鞏固改革成果，而一個政策只解決部分問題，而且改革很容易倒退回去?！雹僖虼?，我國行政組織內部和諧管理的改革最終也要回歸到制度創新上，通過內部管理的制度創新實現制度均衡和諧，實現行政組織內部管理的和諧。

第一節 行政組織內部和諧管理制度創新的基本內容

一、促進行政組織內部管理非正式制度建設，建立組織內和諧氛圍

新制度經濟學在討論制度變遷時把意識形態和思想文化等因素納入非正式制度范疇，這為探討制度變遷問題提供了一個全新的視角。諾斯就明確提出，離開了思想意識形態等非正式制度，即使“將成功的西方市場經濟制度的正式政治經濟規則搬到第三世界和東歐，就不再是取得良好的經濟實績的充分條件。私有化并不是解決經濟實績低下的靈丹妙藥?！?非正式制度的作用主要表現在：

第一，它是個人與周圍環境達成“協議”的工具，它以世界觀的形式出現從而簡化決策過程。好的意識形態能夠降低社會運行的費用。第二，一致的意識形態可以替代規范性規則和服從程序，成功的意識形態在很大程度上決定著制度創新的方向和進程，能減少強制執行法律及其他制度的費用。第三，當人們的經驗與意識形態不一致時，他們便用新意識形態來節約認識世界和處理相互關系的費用。由于行政組織內部管理改革所強調的多是機構、職能等硬性要素，所以人們總是很自然地將其與正式制度變革聯系起來。但由于非正式制度內在所具有的傳統根性和歷史積淀性，其往往成為改革的牽制性力量，任何改革一旦獲得了非正式制度的支持，就能大大減少其創新和實施成本，并獲得自身的權威性和新制度的合法性，行政組織內部管理的創新變革也不例外。因此，盡管非正式制度變化相對較慢，行政組織內部和諧管理也必須首先強調意識形態和文化觀念等非正式制度要素，提高意識形態一致性程度是降低成本、提高效率、增進和諧的重要保障。行政組織內部和諧管理非正式制度的創新主要是指提高行政組織內部意識形態的一致性，建立組織內和諧積極氛圍，為行政組織內部管理管理創新提供強大動力。

第一，以人為本，塑造行政人員道德品質和價值追求的和諧。因為行政人員是行政組織日常管理的主體，是行政管理活動中具有決定性影響的要素，所以，這一和諧是行政組織內部管理和諧的基礎。首先，要培養行政人員公共利益至上的價值取向，“必須實現價值目標的根本性轉移，即把一種占有的追求轉化為一種奉獻的追求?！雹偻ㄟ^這種轉化，一方面，行政人員對手中掌握的公共權力有了更多的道德自覺，保證公共權力不改變性質，不偏離公共利益的目標，樹立了良好的行政服務形象。另一方面，通過這種對權力正確把握和運用的道德自覺的不斷內化，行政人員組織內活動的協調性和一致性將得到大幅提高。其次，提高行政人員的道德修養，要讓他們在本職崗位和日常工作的實踐磨練中，提高道德認識，確立道德信念，養成健全、高尚的行政人格，使行政人員“樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和和權力觀、利益觀、地位觀，自覺做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心，自覺抵御拜金主義、享樂主義、極端個人主義等消極腐朽思想文化的侵蝕”②。要培育全體行政人員共同接受的和諧理念，在和諧社會理想和價值目標的感召和激勵下，不斷形成行政人員個體有活力、行政組織群體有合力的和諧發展的新局面。

第二，鞏固意識形態陣地，創造行政組織內氛圍的和諧。非正式制度變遷是個漸進的長期過程，非正式制度又與制度環境息息相關，兩者的性質通常是一致的。在行政組織內部，集體信念、偏好所組成的“軟環境”在某種程度上具有“最高準則”的作用，甚至可以在形式上構成某些正式制度的“先驗”模式。因此，行政組織要加強和鞏固意識形態陣地，為組織內部管理改革提供輿論支持和思想保證。在實際操作中，要繼續推行各種有利于提升服務理念和行政人格的非正式活動，以創造組織內和諧向上的環境，為非正式制度的良性變革創造積極和諧的“土壤”.

二、強化行政組織內部管理正式制度建設，提高有效性與系統性

非正式制度的變革是行政組織內部管理制度變革的必要條件，它減少了制度變革的成本，為行政組織內部和諧管理變革掃清了障礙。但是，若僅有非正式制度的變革，缺乏強制性的正式制度約束，內部管理制度的變革仍難以實施，所以還必須把價值層面、思想層面的非正式制度變革轉化為法律、制度層面的正式制度的變革。行政組織內部和諧管理正式制度的創新是行政組織內部管理制度變革中的實質性內容，這一過程往往通過對政策、法規、具體管理措施等進行調整、改革來完成，實現有形制度供給的和諧均衡。

第一，進一步加強行政組織內部管理政策的制定，完善政府內部管理的法律、法規體系。行政組織內部管理政策是針對組織內部日常運作所制定的準則，具有明確的目標指向和可操作性。在實際操作過程中，一要加強立法，填補制度空白，改革不規范領域，使行政組織機關的職能和機構設置更具科學性，使行政人員的權力和責任更加具體、明確而易于操作，進而促使行政權力得到良好的規范和監督；二要注意政策變革過程并不等于簡單地增加新政策，必須堅持政策效率的原則，對政策進行系統改善。此外，還要注意行政組織管理政策法規的可行性、可操作性及權威性，應盡可能征求外部意見以減少主觀因素和部門利益驅動所造成的負外部性。

第二，積極借鑒國外先進的制度形式，降低正式制度變革的成本。正式制度具有很強的可移植性，適當借鑒部分屬國際慣例性質的正式制度不但能夠完善我國行政組織內部管理的制度建設，而且還有利于適應行政管理全球化改革的趨勢。同時，制度的移植過程也是修正過程，如何將外來正式制度與我國國情，尤其是非正式制度相結合，需要在實踐中進一步摸索。

三、建立制度的約束-激勵機制，實現規范與動力的和諧互動

制度的實施機制是指制度實施的方式、方法及各相關因素的互相影響、互相作用的內在機理，是制度的具體運作體系和實際操作過程，是一種和諧力量。實施機制是否有效要看其違約成本的高低：強有力的實施機制將使違約成本大于違約收益，用很高的利益損失來消除違約，保障制度的有效實施。行政組織內部管理制度實施機制的變革創新目的就是在行政組織內部建立一種能使制度作用得以有效發揮的和諧的約束-激勵機制，提供規范和動力，以這樣一種互動反饋機制來實現內部管理制度的和諧創新。

建立約束機制，即讓行政人員知道“不能做什么”.由于行政人員在覺悟、品德和能力上的差別，行政權力的行使與其公益目的相偏離的現象無法完全避免。這就要求我們在內部管理制度運作過程中，強化政府內監管和行政問責，將懲處標準制度化，從規則上遏制官員決策的隨意性和凌駕于制度之上的可能性，消除尋租腐敗的源頭；激勵機制的作用在于讓行政人員知道“把應做的事情做好會怎樣”.國內有學者指出，行政首腦的決策決定會受到官僚機構的阻撓，但其中的原因并不僅僅是它要故意地與這些政治領袖作對，而更多的是倘若無人干預，這些龐大的組織往往流于惰性和維持舊制①。出現這種局面，原因就在于缺乏激勵。只有對實施機制進行變革創新，規范行政人員在錄用、培訓、考核、獎懲、職務升降中的權利義務關系，給他們提供富于創新和活力的制度運行機制，打破傳統桎梏，才能使行政組織這部機器有組織有效率地運轉起來。

與此同時，在約束-激勵機制的實施過程中，必須要根據行政組織不同部門的機構設置、職能劃分等具體情況，進一步研究約束與激勵兩者之間平衡的問題，避免出現管理過死或是激勵失控等“一手硬一手軟”的現象，才能真正達到行政組織內部和諧管理的要求。

第二節 科學規劃制度創新方式，推進行政組織內部和諧管理

行政組織內部和諧管理是一個系統工程，要實現內部各要素各司其責、各得其所、協調有序和整體最優，就要在借鑒和諧管理理論的基礎上，著力構建內部管理的制度和諧。我們知道，和諧是一個強調統籌兼顧和協調優化的概念，因此，我們在實現行政組織內部和諧管理的制度創新方面，要統籌優化中央制度創新和地方制度創新、核心制度創新和配套制度創新、自創式制度創新和借鑒式制度創新的關系。

一、中央制度創新與地方制度創新統籌兼顧

在行政組織內部管理制度創新問題上，中央和地方行政組織各自有自己的職責和優勢。相對而言，中央行政組織是制度創新的主要承擔者。在任何一個政治體系內，中央行政組織都是支配各種政治資源，維系政治系統穩定的主要力量。在內部管理制度資源的提供方面，中央行政組織承擔著主要功能，通過確定憲法秩序、制定基本法律、宣傳主流意識形態等來奠定行政組織內部管理的制度基礎。

但地方行政組織也是組織內管理制度創新的推動者和實施者。地方行政組織作為國家機構的一部分，作為一級行政單元，相對于其他微觀主體有更強的組織集體行動和制度創新的能力。地方行政組織在內部管理制度創新方面具有以下優勢：第一，地方行政組織更能了解內部管理制度創新的需求和預期收益。

行政組織進行內部管理改革的最終目的還是為了打造適應經濟社會發展需要的行政組織，因此，經濟社會發展的實際需要必然是行政組織內部管理改革的依據。地方行政組織是國家職能的具體實施者，能夠較為直接地了解經濟社會發展對于政府內部管理的新要求，根據要求，就可以更為直觀地確定內部管理制度創新的方向和預期收益，從而使內部改革更具科學性和實效性。第二，地方行政組織是誘致性制度變遷與中央強制性制度變遷相轉化的中介。前面我們已經論述過行政組織內部管理改革強制性制度變遷的優點和不足，認為剛性有余、彈性不足和利益協調矛盾等問題是強制性制度變遷不可克服的痼疾。因此，尋求強制性制度變遷與誘致性變遷之間平穩和諧轉化的中介就顯得尤為重要，而地方行政組織恰好可以充當這一角色。相對于中央行政組織而言，地方行政組織內部的思維和意識形態更具同一性，更具有適合于誘致性制度變遷的環境，將中央行政組織自上而下的強制性制度措施與地方行政組織內部非正式制度環境有機結合，既能保證中央政策的不變質不變形，又能實現地方組織的有效吸收容納，才能取得制度變遷的雙贏局面。第三，地方行政組織的內部管理制度創新具有試驗性、局部性、示范性的特征，因而成本小、風險小、阻力小，這一點是顯而易見的。

二、核心制度創新與配套制度創新協調配合

制度創新不是孤立的，每項制度安排都必定聯結著其他制度安排，共同融合在整體的制度結構當中。任何一項制度安排所取得的效率，都并非是獨立于其他制度安排之外的結果，效率的取得還決定于其他制度安排和實現它們的完善程度，決定于它們的協調與配合狀況?；蛘哒f，任何一項制度安排是整體制度結構中其他制度的函數，一項制度安排的改變，都可能引起其他制度安排或整個制度結構的效率發生變化。

在行政組織內部和諧管理的制度創新中，我們首先必須集中精力抓住核心制度創新這個關鍵，核心制度變遷是牽一發而動全身的行為，核心制度一旦確立，就成了配套制度變遷的制度環境。具體來說，行政組織內部管理制度的創新要優先解決組織內存在的最為緊迫的問題。譬如說機構設置，這是長期以來行政組織內部管理矛盾和問題的集中體現，也是歷次行政管理體制改革的著力點。繼1982年、1988年、1993年、1998年和2003年改革開放后的五次機構改革之后，今年人大又進行了一次以大部制改革為主題的改革，可見行政組織內部管理改革已經抓住了矛盾的焦點和問題的核心，對于機構設置、權責歸屬等問題進行了深入的研究和探索。但與此同時，我們也要高度重視其他配套制度的改革，在某種意義上說，當核心制度確立后，制度創新的側重點應該轉為配套制度。在行政組織內部管理的機構設置、職能等問題逐漸理順的同時，我們也要盡快制定關于組織人員、組織目標等方面的配套制度，否則將會嚴重影響核心制度的實施，造成資源的嚴重浪費。

三、自創式制度創新與借鑒式制度創新并行

自創式制度創新是依賴自我設計、自我建構的制度安排。這種制度創新沒有先例，沒有制度的創設經驗和績效可供參考，在很大程度上是依據理論的預期分析。因此，這種設計有可能創建更有效率的制度，也有可能創建出更乏效率的制度，且初始成本較高，預期可信度較低，具有較大的風險性，摩擦成本較大而動力較弱，在進行這類制度創新是需要統籌規劃、慎重行事。借鑒式制度創新是借鑒已有的、具有一定效率的制度變遷。當外部制度運作產生強大的示范效應、具有較高的可信度和說服力時，借鑒式制度創新就會出現。這種制度創新的初始成本、風險性、摩擦成本較小，創新的動力較大，可以在比較大的制度空間里進行理性的選擇。一般來講，發達國家更多地選擇前者，發展中國家則更多地選擇后者。對于我國行政組織內部管理改革的制度創新而言，我們完全可以一方面立足于國內行政組織內部管理現實，大膽進行理論的預期分析，將經過科學論證并得到相關專家認可的自創式制度進行嘗試，創建具有中國特色的行政組織內部管理制度。目前，尤其是在政府內部監察管理方面，通過自創式的機構設置和法律規定，我國行政組織內部管理的自創式制度創新已頗有建樹；另一方面，我們也要在借鑒中不斷發展和完善，要多方搜集國外行政組織內部管理制度創新的成功經驗，認真加以分析，結合國內實際情況，進行有針對性地借鑒吸收。今年十一屆人大所進行的大部制改革正是典型的借鑒式制度創新，將為我國下階段行政組織內部管理改革打開全新的局面。