法國是國有經濟在國民經濟中占比很高的國家,其通過兩次大規模的國有化運動,已將能源、交通、郵電和金融等重要的經濟部門收歸國有。20世紀80年代初,法國的國有經濟比重曾一度高達40%,國家持有200余家大型國有企業的股份,涉及子公司4 300余家。從1986年開始,隨著國有企業市場化改革的推進,國有資本逐步退出一些領域。但到2010年年底,法國以國家獨資、控股和參股的方式控制著50余家國有大企業集團,國有企業數為1217家,國有經濟占比達6.5%,仍具有相當規模。在經濟發展模式上,法國始終堅持的是國家主導型的市場經濟模式,在尊重市場經濟主導地位的同時,也有著強烈的國家調控性特征。這一特征也鮮明地體現在國有企業的管理領域,國家十分重視對國有資本投資和經營的控制權。半個多世紀以來,在市場化改革和應對競爭的壓力下,雖然國家對于國有企業發展的主導性特征始終未變,但實現主導權的具體方式卻發生了深刻的變革,且成效卓著。我國與法國的經濟發展模式有著髙度的相似性,因此,法國國有企業管理體制改革的經驗可成為我國國有企業改革值得研究和借鑒的樣本。
一、法國國有企業管理體制的改革歷程
從20世紀60年代開始,源于國企經營效益低下和國際競爭的壓力,法國開啟了國有企業管理體制改革的進程。處理好國家與國有企業之間的關系是這項改革的核心內容。經過半個多世紀的不斷探索和逐步改進,法國國有企業管理體制實現了從以“行政管理”為主到以“合同化管理”為主,再到以“國家股東管理”為主的轉變。
\\(一\\)以“行政管理”為主的階段
法國第一批國有企業形成于第一次世界大戰后,彼時,國家似乎還并不完全習慣于在經濟領域進行管理,其對于國有企業采取的是與對行政機構相似的“行政管理”\\(tutelle administrative\\)方式。這一行政色彩濃厚的管理方式體現在諸多方面:首先,國家在立法層面規定了多項國有企業經營中需要事先申請行政審批的事項。相關審批事項有些出現在設立企業的法令中,有些通過統一的法令來規定。在行政審批之外,國家還通過行使否決權或設立負責專門事項的監管機構來對企業營銷、購置不動產、工資以及投資等事項進行專項控制。此外,相關監管機構還可向國有企業派駐代表,如經濟與預算部向企業派駐國家監察員\\(contrfile d’6tat\\)進行財務監督、企業所屬行業主管部門派駐政府特派員\\(commis-saire du gouvemement\\)進行技術監督。這些政府代表以顧問身份參加企業董事會、列席股東會,向企業傳達國家的指示。審計法院對國有企業進行審計監査,每年對企業賬目進行事后稽核。在多頭監管的同時,國家亦在某些時候直接介人企業經營,如進行價格管制等。然而,這一行政色彩頗重的管理方式逐漸顯現出問題與局限。國有企業令人堪憂的經濟數據證明政府介人過多往往適得其反,阻礙了企業作出決策的效率和經營業績的提高。
\\(二\\)以“合同化管理”為主的階段
20世紀60年代末,法國開始嘗試建立國家對于國有企業的“合同化管理體制”。
1.合同化管理體制的確立與發展。實施國家對于企業合同化管理的思路最早出現在1967年4月法國財政總監諾哈\\(Simon Nora\\)向政府提交的報告中。該報告直指法國國有企業傳統管理模式下國家對于企業缺少周期性監管、企業經營目標不明確等弊端,提出應該明確企業與國家之間的權責關系。報告建議,具體可通過國家與企業協商簽訂合同來確定企業的發展目標及雙方的義務。⑧該報告引起了很大反響,使決策層意識到國家對于國有企業的監管應符合市場經濟規律。1969年,法國總理沙邦戴爾馬\\(chaban - Delmas\\)在議會提出了建設“新型國企”的改革目標,指出“要使國有企業恢復為真正的企業,并向其歸還做出自主盔營的權利”,為實現這一目標,“應該推廣國家對于國有企業的合同化管理體制?！痹诖吮尘跋?法國對于國有企業的管理方式逐漸從行政管理體制轉變為以合同化管理為主的體制,構成了其國有企業管理體制改革的一大特色。
在合同化管理體制下,經濟、財政和工業部與國有企業所屬行業主管部門代表國家作為合同甲方與國有企業管理層簽訂“計劃合同”\\(contrat de programme\\)確定政府與企業之間的權利義務關系。合同的內容通常包括企業的經營目標、應該承擔的社會發展和國家安全等方面的責任以及政府提供的支持條件等。如此,國家便不再對企業的具體經營活動進行行政干預,由企業在合同框架內自主決策、參與競爭。政府決定是否與企業簽訂合同,通常遵循兩個標準:一是看企業所處的經濟地位和經營戰略的性質;二是看企業有無新的發展目標。 “計劃合同”的具體稱謂在不同階段不盡相同,適用領域也逐漸拓展。最初,這類合同稱為“綱領性合同”,主要與公共服務類國有企業簽訂,主要約定企業的宏觀目標和國家補貼的內容,如政府先后與法國國營鐵路公司\\(1969 ~ 1973\\)和法國電力公司\\(1的11975\\)簽訂的合同即為此類。⑩20世紀70年代末,改稱“企業合同”。這一階段,企業合同的適用領域擴展到了國家控股的競爭類企業。20世紀80年代初期,左派政黨上臺后,一項法律將這類合同改稱為“計劃合同”。 2001年前,計劃合同主要是與國家獨資和控股的企業簽訂,2001年5月15日的一項“有關新經濟調控”的法律將計劃合同擴展適用到國家參股的公共服務類企業。其背景是法國從1986年開始,公共服務領域的企業逐漸開始向民營資本開放,改由國家參股或退出,這被視為是這些企業參與國際競爭的有效方式。但為了避免因公共服務市場化損害社會公眾利益和背離國家整體發展戰略,國家通過與企業簽訂合同,以對企業的發展方向施加影響。
合同化管理在國家與企業之間構建了一種新型關系模式。它不僅可以明確政府與國有企業之間的責、權、利,而且可實現國家經濟戰略調控與尊重企業自主經營的平衡,以彌補傳統國家管理權過于集中的弊端。因為,計劃合同為國有企業改革發展方向和經營管理提供了指引,在保證其與國家宏觀經濟發展計劃相一致的前提下,也使企業在事先約定好的合同框架內享有更多的經營自主權,從而調動了企業的積極性。需要說明的是,在國家與企業簽訂合同進行管理的同時,傳統的國有企業監管機構仍然存在并行使著職權,只是其監管標準和嚴格程度上發生了變化?？傮w而言,在法國逐步推行合同化管理階段,國家對于國有企業的員工工資、市場、資產交易和投資的監管,或者取消、或者減弱、或者通過雙方協商\\(即計劃合同\\)的方式來確定,國有企業獲得了更多的經營自主權。而合同化管理方式的加入也有助于改善傳統監管機制的運作。因為,企業計劃合同的簽訂與執行情況受到多個政府部門的監督,監管的切人點也自然以企業是否實現合同目標為主要標準。事實上,合同內容也成為了規制企業與其監管部門關系的規則。
2.法國國有企業改革仍需深化的動因。然而,若干年的實踐表明,加入了合同化管理后的國有企業改革仍有繼續全面深化的必要,主要原因如下:\\(1\\)合同化管理方式有其自身無法克服的弊端。首先,合同化管理實際上是一種“事前監督”,而計劃合同的實際履行受到經濟與政治等外部因素的影響很大。如遇經濟形勢突變,企業便無法保證完成此前承諾的業績和投資等指標。其次,國家對于企業對計劃合同的履行也缺乏持續性的過程監督。實踐中,企業針對合同履行的周期性報告機制欠缺,有時國家與企業簽訂的合同到期后并不能及時續簽。因此,合同化管理體制的完善需要構建一個更為穩定的合同履行跟蹤監督機制進行配套。最后,計劃合同主要是與一部分公共服務性質的企業簽訂,其適用領域亦有一定的局限性。\\(2\\)合同化管理雖有助于企業享有更多的經營自主權,但在國家放松嚴格管制的情況下,更需要在企業內部實現更有效率的管理。而當時,法國國有企業的內部治理機制亦存在缺陷,如企業一把手“人治”色彩頗濃,有些企業決策的作出并未經過董事的深人參與,董事會并未在其中發揮核心作用。對此,法國國家審計法皖1995年在其作出的專項主題報告中對這一問題提出瞀示,董事會決議以和為貴,缺少真正的爭論;企業董事會中的國家代表傾向于代表其所屬部門的意見,代表之間也缺乏足夠的協調。該機構在2000年的一項涉及國家對金融領域管理的專項報告中更是再次提出警告,國家很可能因為一些國有企業董事會中的國家代表履行職務不專業、甚至犯有管理錯誤而承擔為此買單的風險。\\(3\\)從更為宏觀的視角觀之,法國對國有企業的管理機制亦存在結構性的缺陷。
例如,政府作為國有資產所有者的職能與政府作為行政管理者的職能未能進行明確區分,尤其是缺乏一個專門代表國家行使股權的機構。政府作為行政管理者的職能是制定經濟運行的法律規則并監督實施,而政府作為國有資產所有者的代表,主要職責應該是保障國有資產保值增值、監督國有資產運營效益、對國有企業資產進行清查評估以及指派國有資產代表人等。然而,長期以來,法國政府機構中專門跟蹤整個公共領域經濟發展的機構是國庫司下設的“參股與融資處”,其人員編制和職能范圍均有限,而其他本應由國家股東行使的權力也被分散到一些一般性和專門領域管理部門,混淆在行政管理權中。國家股東職能不明確和多頭管理使得國家缺乏對國有資產整體經營戰略的清晰認識,造成對重要問題的不利決策。
而在生產和公共服務領域向民資開放、引人競爭后,國家應將其作為行政管理者和國有資本所有者的角色明確區分的要求變得尤為迫切。因為,競爭機制的引人使國家與企業之間的關系發生了變化。
在這些領域,國家既是法規制定和監督實施者,又是市場參與者,這種狀態容易損害公平競爭。而為了保障競爭,歐盟層面制定了一系列反壟斷法令,要求各成員國限制公共壟斷、禁止國家向特定產業和企業提供補貼以及加強國家與企業之間財政關系的透明度等。③法國若對這些問題處理不當,將受到來自歐盟層面的懲罰。然而,國家的特殊股東身份又決定了其不可能以盈利為唯一宗旨,還需要兼顧社會公眾利益甚至是國家整體經濟戰略。所以,為了更為專業化地處理這些微妙棘手的問題和維護本國利益,就需要法國進一步完善其國有資本股東的角色。此外,競爭機制的引人也使法國國有企業與私營企業均按平等規則自由競爭,并不享有特權,這也要求國家須完善其自身的資本管理水平。但很顯然,法國傳統的國有企業管理方式,即使在加人合同化管理的改良后,仍顯得有些不合時宜,尚需要從國有企業外部和內部管理體制兩個層面進行深化改革。
3.深化改革的準備:調研建議與改革草案。1997年,國家審計法院的一項報告正式提出了國家應成立一個專門部門負責履行國家股東職能的建議,引起了政府的關注。2002年年末,經濟、財政與工業部長委托巴比埃\\(Barbier de la Serre\\)領導團隊對于“關于國家股東與國有企業治理”進行調研,旨在調査國家履行股東職責的實際情況并對國有企業管理提出完善建議。該報告\\(簡稱《巴比埃報告》\\)對于國有企業的定位、政府在國有企業中的作用以及國有企業的治理模式進行了深刻反思,指出法國國有企業管理體制必須適應新時代的要求,即適應從壟斷到競爭的新格局。
首先,對于國有企業的定位,《巴比埃報告》指出,國有企業的本質仍然是企業,其追求盈利與國有企業的性質不相違背,而公共服務可通過國家與企業簽訂嚴格遵守責任的合同委托給企業提供,而不論其資本構成結構。在此基礎上,《巴比埃報告》提出兩項最主要的建議:一是清晰界定國家不同角色的職能,并建立一個專門行使股東職能的機構“國家參股局”,使其能夠加強國家與企業之間的戰略對話;二是確立國有企業董事會的核心地位,并針對完善董事會的運作機制提出了一系列建議。 2003年2月,經濟部將《巴比埃報告》呈交政府,同年7月,政府以此為基礎作出了《關于國有企業治理》的報告提交議會,為法國國有企業新一輪改革提供了指導原則和制度框架。
\\(三\\)以“國家股東管理”為主的階段
2004年,法國正式啟動了創建國家股東代表機構的改革,專門行使國家作為資本所有者的各項職能。國家參股局的設立標志著法國對于國有企業的管理實現了從管“企業”到管“資本”的轉變。
根據2004年9月9日發布的一項法令設立的國家參股局\\(Agence des participations de L' ￡tat,APE\\)專門負責管理所有的國家投資。國家參股局在國家獨資或參股的大部分企業或組織中行使國家作為股東的權力。一般而言,若國家在企業決議機構中擁有20%以上表決權,通常便屬于國家參股局的管轄范圍。國家參股局隸屬經濟、財政部與工業復興部,只設國家一級,管理范圍輻射全國,其下'設—個總秘書處和三個下屬機構。各下屬機構按相應的行業板塊劃分為以下幾個司:主管交通、基礎設施和媒體的DA司、主管能源領域的DB司和主管服務行業、郵政、國防等領域的DC司,分別負責相關領域的國家投資與管理。國家參股局人員編制數目基本在60人左右,成員主要來自法國經濟、財政與工,業復興部,也有一部分來自于政府各行業主管部門的代表。此外,國家參股局也可以從外部招聘一些企業界專業管理人士。他們多是擁有專業技術和豐富經驗的管理者,可以提高國家對于參股企業管理的專業化水平。
國家參股局的職能中有與一般私人股東相同的部分。首先,實現國家財產的保值增值,是其首要職能。作為一個專業投資者,國家參股局要在國家經濟戰略政策的框架內實現國有資產價值的最大化,為國家股份創造長期價值。其次,國家參股局還負責參與確定企業長期發展戰略;監督企業的并購、重組和私有化等資本運營項目;參與企業與國家簽訂的目標合同的起草并監督合同履行;定期評估企業管理者的管理工作以及企業財務管理工作;國家參股局向企業派出國家代表參與企業日常經營管理,并可就企業議事機構中國家代表之外成員的任命和免職提出建議。但國家參股局又是一個非典型的股東,其職責比私人股東更為廣泛,如在經濟部長的授權下推動國家出資政策的制定,向經濟部長提出國家股東對于其管轄下的企業發展戰略方面的立場,每年向議會呈交年度報告等。這些職能使得國家參股局成為了國家與企業之間的聯絡人和對話者。
二、以國家股東管理為主的國有企業管理體制
為處理好國家股東代表機構與國家參股企業之間的關系,法國還制定了《國家參股局章程:國家參股局與國家參股企業關系的管理規則》\\(以下簡稱《管理規則》\\),從完善國家外部管理和企業內部治理兩個層面改革國有企業管理體制。
\\(一\\)國家股東管理的運作
相較于政府其他行政部門,國家參股局擁有更大程度的自主權,但其履行職務的行為也受到來自各方的監督。
1.國家參股局進行股權管理的具體方式。為實現上述職能,國家參股局具體通過選派國家代表參加企業機關、建立企業的定期報告以及與參股局進行定期聯絡等機制來實現對國有資本的運營管理。
首先,《管理規則》規定參股局向受其管轄的每個大型國有企業委派國家代表,通過企業的股東會和董事會等公司治理體系行使經營決策權。這些國家代表具有雙重身份,既參與企業股東大會執行國家參股局委托的權利,也參加企業董事會,擔任董事\\(或董事長\\),切實參與企業管理。這些國家代表除了少部分從國家參股局固定編制人員中委派外,大部分從企業界招聘。值得指出的是,如前所述,國有企業董事會中除了有來自國家參股局的國家代表,還有來自于其所屬行業主管部委等部門的國家代表。
這一人員構成雖可有效避免政府代表來源單一的弊端,但也易出現各部門國家代表立場不一致的情形。
參股局建立之后,其所委派代表中的一人成為國家代表負責人,負責加強各國家代表之間立場的協調性。如在每次董事會開會前召集先期會議,先行協調各政府部門的立場。其次,為了保證參股局對于企業的周期性監督,《管理規則》還規定了企業向國家參股局的月度報告、定期聯絡以及對重大事項的提前商討機制,以保障國家股東對企業經營狀況持續性的知情權。國家參股局將結合企業的性質、資產組成以及相關法律等具體情況,各有側重地監督這些規則的實施情況,并以此為依據在《國家股東年度報告》中對企業進行評估。除此之外,企業資本運營涉及其子公司時,需要定期舉行國家參股局和企業之間的通報交流會,有關資本運營的通報應遵守股東和企業之間的角色分工。最后,國家參股局可以敦促審計團隊對國有企業及其子公司迸行審計監督。
2.國家參股局行使職權的監督機制。國家參股局有義務保證履行國家股東管理職務的透明度,其履行職務的行為也受到來自多方面的監管或監督。首先是經濟、財政部與工業復興部作為參股局的共同上級主管部委對其行使行政監管權。其次是來自議會的監督。國家參股局局長每年要向議會的財政委員會述職;參股局每年起草的《國家股東年度報告》需作為預算法案附件的形式由政府提交給議會。
最后是來自國家審計法院的監督。法國國家審計法院除了負責對企業財務進行審計外,也負責發布與其職權所涉事項有關的專項主題報告,如在2008年曾作出了一項有關《國家股東:國家參股局的貢獻與局限》的專項調査報告,對國家參股局自2004年成立以來行使國家股東代表職務的方方面面進行評估。國家參股局的上級主管部門財政部其后也就相關內容進行了回應,這些信息均公之于眾。
\\(二\\)國家股東管理權與其他監管權的重新配置
國家股東管理權從原來各監管機構的職權中抽離出來,也導致了相關行政監管部門權限的調整,甚至引起了各界對于國有企業原有的某些監管方式存在必要性的質疑。事實上,此前在設立國家參股局的討論中,《巴比埃報告》便建議國家參股局委派的國家代表應取代企業中原有的國家代表,國家與企業之間簽訂合同也不再必要,企業決策可完全交由多數股東預先審核和事后監督。但政府并未采納這一建議,而是采用了國家股東管理為主、與其他監管方式相互配合的多元監管體制。
1.行業主管部門對國有企業監管權限的變化。企業行業主管部門對于企業的傳統監管方式受到最多的質疑。有觀點認為,在國家參股局設立后,大型國有企業中行業主管部門委派的政府特派員已顯得不再必要。因為,一是可能引起利益沖突。這類國家代表可能希望企業按照行業主管部門希望實現的目標進行經營,卻并不符合企業的利益;二是因國家代表人駐企業的緊密聯系,也可能影響同行業企業之間的公平競爭秩序。但也有學者認為,政府特派員仍有保留的意義,它可使企業更好地了解政府在本行業可能進行的立法修訂,并向行業主管部門反饋企業對于這些規劃或立法草案的意見,或促成相關法律的修改。目前政府并沒有通過立法取消這一模式,也未顯示出對國家參股企業的管理采用與對完全私營企業一致做法的跡象。但在實踐中,這部分國家代表呈現出減少的趨勢,如國家鐵路公司、法國電力公司和巴黎大眾運輸公司等實體中已經不存在行業主管部門的代表。有學者認為,這部分政府代表如今至少應該轉移監管重點,僅充當國家與企業之間的聯絡者:一方面通過及時得到的信息評估企業風險;另一方面也及時向企業管理者提出預防和嚴格管理的建議,這有助于保護社會公益。
2.對于國有企業經濟、財政監管權限的調整。在國家參股局成立之后,因其職能中含有對企業風險和績效進行評估的內容,與原來負責公共領域財務監督部門的職能出現了部分重合。2005年發布的一項法令規定,屬于國家參股局管轄范圍的企業,可以通過政府法令免除財務監督部門\\(C0ntr6leg6n6ral6conomique et financier,CGEF\\)對于企業進行的經濟和財務監管。但迄今為止尚未頒布一部這樣的政府法令。相較參股局成立前,CGEF擁有的代理批準的一些權力逐漸被廢棄了,但仍保有向經濟、財政部通報企業情況和前景的任務。事實上,一個積極和合格的監管者代表是加強企業管理層與經濟、財政部聯系的中間人,也可以成為企業管理層盡職的咨詢者。是否保有這類國家代表最終將取決于這些企業的管理發展方向以及這些國家代表在國家與企業之間真正發揮的作用。
3.合同化管理的存續與調整。值得指出的是,盡管過渡到以國家股東管理為主的階段,除了一般意義的企業外部監管機制外,國家與企業之間簽訂目標合同的做法還在繼續。國家參股局成立之后,其與國家行政監管部門共同參與企業與國家的計劃合同的起草。只是,由于企業報告機制的完善,如今的計劃合同不再涉及企業的具體經營,而是更像雙方對于企業戰略發展規劃的確認書,如近些年與法國天然氣公司及法國郵政簽訂的合同就體現了這一變化。事實上,國家股東管理與政府對于國有企業的上述監管方式并非完全平行、毫不相干,國家參股局的很多管理工作需要與行政監管機構或其代表相互配合開展。比如,根據2004年創設國家參股局的法律規定,參股局執行職權時保持與負責界定和執行國家其他責任的部委溝通和合作。又如,國家參股局在分析其所管轄企業的經濟與財政情況以及評估企業管理者工作時,均可尋求相關行政管理部門的協助和配合;國家參股局也與相關部委共同審查公司的資本運營計劃。
\\(三\\)國家參股企業內部治理機制的完善
在建立國家參股局的同時,法國也將完善國有企業內部治理機制作為國有企業管理體制改革的一項重要內容：
1.董事會運作機制。法國國有企業的法人治理結構多采用董事會領導下的總經理負責制。根據其《商法典》第L.225 -35條的規定,董事會的核心職責是“確定公司的經營方向并監督實施”?！豆芾硪庁怚J》重申了這一規定,更進一步指出“參股局在行使股東職責時應尤其關注保障董事會應有的權限及其在公司決策中的核心作用”。盡管參股局委派國家代表參與董事會,甚至在國家獨資或控股企業擔任董事長,但這一規定仍體現了國家希望通過董事會集體決策來進行具體的經營管理、避免干涉過多的思路。此外,因為參股局向企業委派國家代表的人數受到限制\\(最多不能超過5名\\),這些國家代表在董事會中的席位自然也有限,其他大部分董事的任命由股東會決定。
如根據2013年7月的統計數據,在國家持股比例占36.7%的法國燃氣公司\\(GDF&SUEZ\\)的18名董事會成員中,國家參股局派駐的董事只有4名,其余大部分是根據股東會決議任命的董事。在確立董事會核心地位的同時,《管理規則》也為完善董事會運作機制提出了要求,如規定國家參股企業的董事會內部須設立審計委員會、招標委員會,同時也可根據需要設立戰略委員會和薪酬委員會以及其他任何有助于企業良好運行的特殊委員會,且這些委員會應該包含足夠數量的獨立董事。這些規則旨在使董事會決策能夠得到更為專業化和更為客觀的建議?！豆芾硪巹t》最后還規定有必要系統地制定董事會的“內部規章”來規范董事會的運作,如確定其職權范圍、明確其成員的保密義務以及其他具體運作規則。
2.股東會運作機制。如前所述,國家參股局委派代表參與企業股東會。在國家獨資企業中,國家代表定期召開股東會;在國家參股企業中,國家代表參與企業股東大會,行使股東權益。國家代表股東可以就企業董事會中除國家代表之外成員的任命和免職提出建議,如任命董事長、決定董事長人選提名。
在國家控股或參股企業中,其他私人股東利益的保護以及他們在董事會中的表決權也是完善國有企業內部治理機制需要關注的問題,尤其是在國家控股或占有相對多數股份時,可能出現國家代表董事主導董事會做出損害小股東利益的情形。對此,《管理規則》特別強調了股東平等原則,即“本規則的實施將受到嚴格的監管,當股東平等對待原則需要適用時,須以遵守該原則為前提”,體現了國家對于私人股東利益的尊重。
此外,國家股東權的行使受到法國司法判例確立的股東權利濫用原則的限制。在此方面,國家股東與私人股東并無差別。根據法國司法判例,大股東行使權利時應尊重小股東的合法權利,如果一項決議僅為大股東利益作出、損害小股東利益且違反社會一般利益,則構成濫用多數。在審判實務中,主要的處罰措施是法院判決通過積極濫用多數作出的決議無效,且對于因此給小股東造成的損失,大股東應承擔損害賠償責任。在大型混合制國有企業中,社會利益與企業利益相似。因此,如果股東會通過的決議僅為大股東國家利益作出而違反企業整體利益,便可認定其構成“濫用多數”。如2001年法國電信小股東Adam就曾因對公司股東會通過的向政府繳納通用移動通信系統許可費過高,在與國家股東未達成一致時,試圖利用這一依據起訴國家股東。此外,法國判例也曾確認公司管理者應該對于所有股東履行忠實義務,否則會通過“濫用公司資產”為依據來判決管理者承擔責任。這對于采取公司制組織形式的國有企業同樣適用。這些判例確立的保護小股東原則也構成了對包括國家代表在內的國有企業管理人權利的抗衡。除一般法上的事后救濟機制外,如今有一些國有企業\\(如法國郵政\\)也在嘗試通過事前預防機制來解決這類問題,如國家與小股東就企業的管理方式以及小股東在董事會的席位簽訂股東協議等。雖然這一做法并未普及,但也可促使國家思考如何與小股東合作共同管理國有企業。
而在國家是少數股東的情形中,國家股東也試圖在重要企業中保持一定的控制權和在一般企業中尊重一般法規則來平衡其與私人多數股東的關系。法國早前在一些國家參股比例較少但有關國家戰略的企業中引入了“特別股”機制?！疤貏e股”是一種國家股東對特定事項享有否決權的股份。借助“特別股”,國家作為少數股東也可以對其他股東形成制約,避免企業被惡意收購或向其他國家不愿看到的方向發展。在有特別股的企業之外,若國家作為少數股東試圖通過損害其他股東利益來影響公司決策,多數股東也可通過公司法上的“濫用少數”機制來限制國家股東的權利。
概而言之,一般法上的股東權利濫用機制,無論是國家作為擁有主導權的控股股東,還是作為少數股東卻試圖尋求對于公司的影響,均可構成對國家作為私法上的股東權利的限制。
三、以國家股東管理為主的國有企業管理體制的運作實效
經過上述一系列改革,法國構建起了以國家股東管理為主、其他管理相輔的新型國資經營管理體制。在國家股東管理為主的國有企業管理體制下,國家主要依據《公司法典》對于參股企業實施管理,這一新型管理理念也使國家能夠更為積極地介入國資運作。參股局成立10年來各方面的實證數據表明,新體制運作成效顯著,國家與參股企業之間已逐漸形成一種更為良性的管理關系。根據企業與國家參股局關系的滿意度調査顯示,2007年的滿意度調査結果為78%,比參股局建立之初的2004年上升了6個百分點。通過國家股東管理不僅提高了企業的經濟效益,而且也讓國家在公司決策中發揮作用的同時兼顧了社會公共利益。更為重要的是,國家股東也開始從更為宏觀的層面在優化國有資本布局和國家經濟戰略性調整方面發揮更加積極的作用。
1.國有資產增值效果顯著。截至2012年10月,法國國家參股局掌管著國家參股的71家企業集團的國有資本運作,涉及能源、交通、金融、軍工、媒體、造幣廠等11個主要行業,其中100%國家控股的公司為17家。根據國家參股局年度報告的數據顯示,主要國家參股企業在2005年至2006年間業績增加了 13.5% ;國家實現的分紅由2003年的9億歐元上升到2007年的39億歐元;2013年由國家參股局管理的國有上市企業總市值已達686億歐元,同比增長14%,2012年的分紅達46億歐元。國有資產增值效果顯著直接得益于國家參股局成立后國資管理專業化水平的提髙以及企業董事會運作機制的完善。經過2004年以來的改革,國家參股局更為積極地參與國企高管的選任,使其程序更加專業化。
最近,法國各界正在討論在國家參股局內部設立“任命委員會”,以進一步完善國家代表選任制度。同時,企業內部董事會及其下設委員會的運作也更為規范和高效。
2.實現企業重大戰略決策與社會公共利益的協調。國家的特殊股東身份決定了其不可能以盈利為唯一宗旨,也需要兼顧社會公眾利益,而且后者更為重要。國家股東機制的運作,也使國家股東積極參與到企業戰略制定等重大決策工作中,在關鍵時刻兼顧社會公共利益的保護。如對于暫時陷入經濟困境的企業,國家股東可通過增資或注資幫助企業渡過難關,同時通過在公司決策機構中發揮作用也可避免企業裁員或者限制裁員數量,遏制由此帶來的負面影響,如2004年政府為挽救瀕臨破產的阿爾斯通公司,向其注資7.2億歐元取得后者21.03%的股份;在政府持有15%股份的雷諾公司陷入困境時,2012年生產復興部出臺一項扶持蕭條汽車工業的計劃,已對維持法國汽車產量發揮了作用。此外,國有資本產生的利潤可支持國家財政預算,被國家用來投資以創造更多的就業機會或者投入到關系國計民生的公共服務領域。
3.促進國有資本優化布局和國家經濟戰略性調整。更為重要的是,國家股東管理更方便于優化國有資本布局,實現國家經濟的戰略性調整。事實上,自國家參股局2004年成立以來,政府賦予它的首要職能也在發生轉變。如果說國家參股局設立之初的首要任務是實現國有資產的保值增值,而近年來,政府認為在實現國家財產利益和國家參股企業社會目標的同時,國家股東更需要成為一個“經濟戰略家”,將國有資本投資作為實現國家經濟與行業戰略的一項工具。
近年來,法國特別注重優化國有資本的投資方向,將一部分資本投人到更具戰略意義的領域。如2008年,為了應對國際金融危機,政府出資200億歐元發起“戰略投資基金”,其具有兩大使命:一是為具有戰略意義的本國企業提供金融支持,避免其因資金鏈斷裂落人外資手中,以保障本國的經濟安全;二是支持中小企業的發展。這與英國、西班牙等國家建立救援基金直接撥付重要的困難企業不同,法國采取國家參股的形式救助具有戰略意義的困難企業,而非從財政預算中撥款,這一方式也允許國家在企業起死回生后,再將股份出售,由此形成良性循環。 2012年,國家股東在不喪失對企業主導權的前提下,相繼出讓賽風集團\\(Safran\\)、歐洲航空防務航天公司\\(EADS\\)和巴黎機場\\(ADPI\\)等實體的部分股份,并從所得收益中拿出190億歐元入股國家投資銀行\\(BPI\\)。國家投資銀行的核心業務也是為中小企業的創新和發展提供融資服務,以期待其與大型企業一起為法國的外貿平衡作出貢獻。2013年,國家參股局明確提出新的國有資本投資管理理念,即政府認為此前國有資本投資領域較為分散,今后,國有資本投資更應該為實現國家經濟、工業和社會戰略服務。為此,國家尤其需要重新取得對于具有戰略性意義企業的主導控制權。法國政府正在籌劃在參股局內部設立戰略委員會以更好地發揮經濟戰略家的角色。
四、對我國的啟示
經過半個多世紀的不斷探索和逐步改進,法國形成了以國家股東管理為主、行政管理和合同化管理相配合的多元化國有企業管理體制。此外,加之議會及國家經濟、財政部和國家審計法院的立法、財政和審計監督,形成了多元化和全方位的監管體系。經過改革,國家的國有資本所有者職能、行政監管職能和公共服務提供者的職能得到有效區分。國家參股局作為專門的國家股東代表機構,在宏觀層面,使國有資本投資和經營更具戰略性考量,并在戰略政策框架內實現國有資產價值的最大化。在微觀層面,參與企業戰略制定和重大決策、保障國有企業經營管理的透明度。而各行政監管部門在執行行政監管職能時,對于國有企業與私人企業一視同仁,并不存在專門的國有資產監管部門。對國有企業而言,特殊之處僅在于行政監管和審計部門向企業派駐代表,以加強對企業運營情況的了解和雙方的溝通。同時,通過處理好國家股東與其他股東的關系,確保董事會的核心作用,也使國有企業的內部治理得以完善。
在國有資本布局方面,法國逐漸從商業競爭領域退出,使國有資本在自然壟斷行業得到更多發展,如交通、基礎設施等重要的公共服務領域,能源、國防、航空等有關國防和國家安全的戰略性領域。同時,國家也并不囿于公共服務提供者職能的限制,將公共服務職能通過須嚴格遵守責任的委托合同委托給企業承擔,而不論其資本構成結構如何。此外,國家股東也從戰略的髙度,通過投資金融領域來扶持中小企業的創新與發展,以實現國家宏觀經濟的良性運行。通過這些管理手段的運用,國家在尊重市場經濟規律的同時,也實現了對經濟發展的宏觀調控與引導。在此方面,國家參股局被賦予了實現“國有資本投資管理現代化”的新使命。
我國與法國的經濟發展模式有著高度的相似性,且將迎來國企深化改革和轉型的關鍵時期?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善國有資產管理體制,以‘管資本’為主加強國有資產監管”與“改革國有資本授權經營體制,組建若干國有資本運營公司”的構想。盡管我國改革國有資本運營體制的具體思路與法國并不完全一致,我國國情的特殊性也決定了我們不可能單純照搬任何一個國家的管理模式,但法國國有企業管理體制改革的經驗仍可為我們提供一些啟示,尤其是在實現國家股東職能與行政管理職能、公共服務提供者職能的分離,國有企業內部治理機制的完善以及國有資本布局的整體戰略規劃等方面。
1.應該明確區分國家的股東管理職能與行政監管職能。一直以來,我國都是國資委同時行使著國有資本運營監管者和出資人的職責,這一體制早已飽受詬病。如果說國資委雙重角色的分離已是大勢所趨,那么還需要解決如何分離的問題。建立國有資本投資運營公司后,國資委是應僅保留行政監管權,將屬于國家股東的權利轉交給國有資本運營公司,還是保留國家出資人的職能,由其作為國家出資人總代表直接管理國有資本運營公司,再成立專門的國有資產監管機構或將國有資產行政監管權分派給一般性的國家公共管理機構筆者認為,不論如何設計,這兩項職能都應由相互獨立的部門或組織來行使,具體的實現方式仍需結合我國國情繼續探索。
2.完善國有企業內部治理結構,健全現代企業制度,保障國有資產經營管理的透明度。尤其要保障國有企業董事會的核心作用,加強集體決策,避免董事長一權獨大。同時,推廣在董事會內部設立審計、任命、薪酬管理、戰略發展等專門委員會的做法,為董事會決策提供更為專業的建議與意見,以及董事會應制定董事會內部規章和各委員會內部規章的做法,規范董事會的運作、提高董事會效率。此外,在未來大力發展混合所有制企業的過程中,在引人社會資本的同時,也要通過構建國家股東權利濫用的制衡機制,處理好國家股東與私人股東之間的關系。
3.利用發展混合所有制企業的機遇,優化國有資本布局,改變原來國家投資過于分散的狀況,將國有資本更多地投向關系國家安全、具有重要戰略意義的領域,使國有資本投資能更好地為實現國家經濟、行業和社會戰略服務。在這一方面,是否需要有統一的機構來負責國有資本整體布局的戰略性規劃與調整,這一使命應由國資監管部門還是國家出資人代表部門來擔當,是一個值得思考的問題。此外,一些公共服務也可由國家與企業簽訂合同委托給國家參股企業甚至私營公司來提供。
