在我國文化領域,從1978年啟動的國家文化體制改革進程,業已從文化事業領域推進到了文化產業領域,從微觀管理制度層面推進到宏觀管理制度層面。
2011年后,中國宏觀文化管理體制改革進程已進入到“行業主管主辦制度”與“出資人制度”并行的轉型過渡階段,形成了市場化進程對宏觀文化管理體制改革的“倒逼機制”。截至2012年年底,全國國有文化企業共計10852戶,從業人員113.8萬人,資產總額18210.3億元,實現營業總收入9022.2億元,利潤總額877.9億元,凈利潤773.8億元①,形成了巨大的規模效應,也使得文化產業的發展對于文化管理體制的依賴程度日益加深,政府管理文化產業的難度日益加大。文化體制改革在文化市場和文化產業領域逐步進入產權制度改革的“深水區”,與國家宏觀制度架構相聯系的文化企業產權管理制度問題日益凸現。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“完善文化管理體制”,“推動黨政部門與其所屬的文化企事業單位進一步理順關系。建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構,實行管人管事管資產管導向相統一?！崩眄橖h政部門與其所屬文化企事業單位關系的關鍵,在于加快推進文化企業管理體制由主管主辦制度向出資人制度過渡,建立以文化產權制度為核心的新型文化企業管理體系。
一、主管主辦制度與出資人制度是兩種性質不同的管理制度體系
新制度經濟學派認為,任何制度的產生和演進都與特定的社會環境相關,我國文化企業經營管理制度的出現及其變遷也正是源于改革開放以來中國社會基礎結構的整體變遷。主管主辦制度根植于建國初確立的文化事業體系。出資人制度的出現則源于我國文化市場體系的發展對于宏觀管理體制改革的要求。兩種制度體系存在于不同的社會環境,表現出不同的特征。
\\(一\\)主管主辦制度系由建國初確立的文化事業體制派生而來
主管主辦制度是指從中央到地方各級政府按文化類型設置部、廳、局等行政系統并配備資源分配渠道,對國有文化企事業單位直接行使管理權的一種行政管理體系。這一制度根植于建國初期確立的國家計劃體制,具有“計劃調控、管辦一體、行業循環”的基本特征,總體上依賴于計劃體制所提供的制度合法性和資源行政調配方式,具有前蘇聯文化體制模式色彩、計劃體制的初始屬性和科層制行政管理架構等三大基本特點。
1949年10月,政務院決定成立政務院文化教育委員會,省、市同時設立文教廳\\(局\\),建立了行政組織系統,直接管理和指揮全國的文化藝術團體、新華通訊社、中央廣播事業局、國際新聞局、新聞攝影局等文化類機構。此后,文化行政機構幾經調整,至20世紀50年代中期形成了公有制一統天下的文化行業系統結構和“行業管理、分級負責、黨政兼管”的文化管理體制。當時的制度設計者通過“黨政兼管、干部任命、單位直屬、管辦一體和條塊交叉”的制度安排,形成了行業主管主辦制度的基本內容,并成為從建國初期到21世紀初期持續60年維持我國文化行業運行和發展的基本管理框架。
20世紀80年代以前文化企業包含于文化事業之內,文化主管部門既主管同時又主辦文化企業;20世紀90年代中期以后,盡管文化企業逐步從文化事業體系中獨立出來,但仍然只是作為與文化事業單位相區別的一種文化單位,文化行業主管部門同時直接對文化企業行使主管主辦權,這種情形一直持續到21世紀初期。
\\(二\\)出資人制度源于日益成熟的現代企業制度的要求
20世紀80年代后期,市場經濟的發展和體制外民營經濟的快速成長,逐步在文化事業領域之外形成了文化市場。隨著文化市場的發展壯大,催生全國性文化產業熱潮,一大批具有經營性資源的文化單位在國家政策的支持下逐步拓展經營性功能,開始由“事業單位、經費包干”的公共事業體制向“事業單位、企業化管理”的產業性體制轉變。
20世紀90年代,廣播電視電影、新聞出版、報刊雜志等經營性文化單位逐步從國家文化事業體系中獨立出來,轉變為企業,組建文化產業集團,成為在行業部門和黨委宣傳部門管轄下具有相對獨立性的市場經營主體。
2005年以后,國家推進文化體制改革試點,廣播電視、新聞出版、演藝、報刊發行企業轉企改制的步伐明顯加快,產生了改革和創新文化企業管理方式的要求,不斷膨脹的文化市場要求按照契約原則重新確立政府部門與企業之間的關系,按照市場經濟規律管理文化企業,呼喚現代企業制度和出資人制度的改進與完善。
國有資產出資人制度則導源于現代企業制度,是現代企業制度向政府管理領域的延伸。這種管理體制以企業法人制度為基礎,以有限責任制度為核心,以公司企業為主要形式,是一種基于“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度之上的政府宏觀管理架構。其制度內容主要包括:
關于資產經營者的財務責任、財務與績效考核、外部財務監督管理、企業籌資和投資行為及方式、企業成本費用控制、企業產權變動、企業利潤分配行為、企業內部約束與激勵機制等方面。
我國學界經過20多年國企改革的探索和總結,在國企改革領域基本達成改革性“制度共識”,此即是國有資產出資人制度。出資人制度是現階段與市場經濟整體發展進程相一致的規范資產權益代表、經營管理流程、收益分享方式等關鍵問題的制度安排,在一定程度上是應對“國企病”的有效策略,是針對我國國有產權制度缺陷的一種制度設計,這在一定程度上也代表了文化企業管理體制改革的基本方向。
\\(三\\)主管主辦制度與出資人制度存在性質上的差異
從性質上區分,主管主辦制度是計劃經濟體制下基于政府與國有企業“父子關系”的制度安排,出資人制度則是市場經濟體制下基于政府與企業“法人關系”的制度設計,具有本質上的差異\\(見表1\\)?！颈?】
從總體上看,主管主辦制度脫胎于傳統的文化事業體系,是文化行業制度在政企關系和政事關系上的外在表征,“黨政不分、管辦不分、事企不分”是其主要特點。出資人制度則根植于現代企業制度,是政府與企業之間法人關系模式的結構化表達,“黨政分工,管辦分離,事企分開”和“法人關系化”是其主要特征,體現了現代市場經濟規律對文化企業運營模式和政府管理職能設置的基本要求。
二、由主管主辦制度向出資人制度過渡體現了文化產業發展進入戰略性窗口期的基本要求
\\(一\\)從主管主辦制度向出資人制度過渡體現了我國文化產業發展方式從計劃體制向市場體制全面轉軌的客觀要求
文化企業的管理架構為什么要從主管主辦制度過渡到出資人制度?無論是20年來我國國企改革的經驗還是2003年以來國有文化企業改革的經驗,都給予了比較明確的答案。但是,相比于國企改革的進程,我國文化企業管理模式的改革轉型更具有其特殊性要求,顯得更為緊迫。
首先,主管主辦制度在市場經濟體制下存在功能性缺陷,而出資人制度是一種針對這種缺陷的制度安排。與國企改革一樣,文化企業主管主辦制度同樣體現著政府與國有企業的委托—代理關系,且具有特殊性。由于文化企業被賦予意識形態功能和經濟功能的雙重目標,其考評指標具有不確定性,難以度量或者存在技術上的困難,使委托人\\(政府\\)的道德風險廣泛地存在。即使代理人\\(企業\\)做出了很大的業績,委托人可以輕易否決或作出較低評價而逃避履約責任,從而破壞委托代理關系中固有的權利與義務均衡原則,在產權所有者虛位的特殊環境下,可能使委托代理關系蛻變為個人利益關系。同時,大量的事例證明,無論是在西方還是在中國的國有企業中,企業利潤一般都要納入國家財政系統或者由企業留為發展基金,具體行使委托人職能的行業部門并非剩余索取權的真正擁有者,除了存在道德\\(榮譽\\)激勵機制外,大多缺乏監督代理人的內在激勵\\(利益\\)力量,因而在理論上,既不能排除委托人\\(職能部門\\)監督過程中的“偷懶”現象,也不能排除“創租”、“尋租”和“抽租”等機會主義動機。
出資人制度的設計,旨在通過解決委托代理鏈條中所有者虛位問題,建立健全基于產權的激勵機制。作為產權所有者的政府通過指定產權代理人,通過“授權經營”的方式,劃分產權所有者與資產經營者之間的權責界限。將產權所有者的權利局限于“資產收益、投資預算、資產處分和薪酬分配”等四個方面,將經營權相對完整地授予經營層。出資人制度能夠滿足劃分政府—企業、決策層—經營層之間的權責的現實需求,因此,是一種針對文化企業權責不分、激勵機制缺乏等問題的有效應對策略。
其次,文化企業主管主辦制度的“兩層架構”不利于文化市場產權結構的多元化發展,出資人制度有利于促進產權的交易、滿足混合所有制經濟的發展需求。文化企業主管主辦制度是一種“兩層架構”,即文化管理部門作為國家代表直接行使國有文化企業的管理權,兩者之間不存在中間層。由于上級主管部門具有公法人特征,即使是多元化的股份結構,其他股東很難與帶有“公法人”色彩的主管部門討價還價,上級主管部門對文化企業的優勢地位使其他戰略合作者望而卻步,不利于文化企業產權結構的多元化發展。
出資人制度能夠從體制和機制上割斷主管部門對文化企業的直接行政干預,將雙方的關系契約化、法定化和透明化。由于出資人制度產生的這種“機制隔離”恰能滿足我國文化產業領域遏制行政過度干預、培育市場主體的現實需求,因此,能夠對現代文化市場的形成產生正向的激勵效應。
\\(二\\)我國文化市場結構升級的現實壓力要求深化文化企業管理體制改革
首先,經過20多年的持續增長,我國文化產業已經從需求驅動階段進入到創新驅動階段,要求建立以出資人制度為基礎的現代文化市場管理體系。實際調查數據顯示,我國文化產品生產已基本結束整體性短缺狀態,在部分領域出現過剩,如圖書出版、主題公園、影視基地、動漫園區、網絡游戲、電影和電視劇生產等。統計顯示,2010年中國已經超過日本成為世界第一動漫生產大國\\(主要指時長\\),但產值僅有780.8億元人民幣\\(日本為2000億美元\\)②。造成這種產量過剩、效益不高的深層次原因,是政府與市場的邊界不清,政府深度介入市場使市場配置資源的功能弱化,為大量低端重復性生產留下了制度縫隙。如全國有2000余個各種文化產業園,一些園區對于入園企業給予3年財政補貼的優惠,導致一些動漫企業在不同園區之間進行“候鳥式遷徙”。我國文化產業發展階段的變化,形成對建立現代文化市場體系的倒逼機制,要求調整以生產管理為基礎、以行業管理為中心的傳統科層型管理模式,建立以市場化資源配置為基礎、以產權管理為中心的現代產業型管理模式。
其次,文化產業已經從單一業態向復合業態轉型,且已超越文化行業部門管理的職能范圍,成為一種高度市場化和社會化的事務,需要建立以市場為主體的資源配置機制。
21世紀以前,文化產業的基本業態大都是單一業態,如圖書報刊出版發行、影視拍攝制作、舞臺藝術演出等,這種單一產業鏈隨著當前文化市場結構由賣方市場向買方市場的轉型日益遭遇到發展通道的“瓶頸”。由新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和區域經濟一體化所釋放的結構生產力,由文化體制改革所釋放的制度生產力以及由文化與科技融合所釋放的要素生產力,極大地拓展了文化市場的總體容量,為文化產業提供了廣闊的發展空間,并推動文化產業與其他產業的關聯發展,形成文化產業的新型復合業態。在文化產業發展的大潮中,凡不能實現快速轉型并緊跟發展趨勢的文化企業,將難逃邊緣化并被淘汰出局的命運。因此,文化行業須牢牢把握這一歷史性機遇,完善以出資人制度為基礎的產業管理體制。
第三,正是由于主管主辦制度在市場經濟體制下功能性缺陷的存在,在出資人制度尚未建立的過渡期,導致了我國國有文化企業發展“拐點”的提前到來,形成對宏觀管理體制改革的“倒逼機制”。
2012年,全國國有文化企業虧損面為36.2%,比上年增長1個百分點。在地方文化企業中,文化信息傳輸服務、文化創意和設計服務、新聞出版發行服務、廣播電視電影服務、工藝美術品的生產5個大類的虧損面相對2011年繼續上升,分別上升了8.8、1.6、1.4、1.3、0.1個百分點\\(見表2\\)【表2】
\\(三\\)由主管主辦制度向出資人制度過渡符合
當前深化文化管理體制改革的方向我國當前文化體制作為“文化戰線”在建國后的延伸,萌發于戰爭年代。這種建立于戰爭年代的文化管理體制具有高度統一的社會動員型體制特征,它能夠快速動員各種資源、激發全體社會成員的力量來實現社會主義文化建設目標。但是,高度統一的文化體制體現為一種半封閉行業制度,存在制度僵化等問題。出資人制度的確立,能夠解決行業制度的封閉性問題,借助于市場配置資源的決定性作用,促進文化管理體系的相對開放,從而達到優化我國文化行業管理制度的改革目標。
三、在認識和尊重文化企業特殊性的基礎上推進國有文化企業管理體制的改革轉型
\\(一\\)認識國有文化企業管理從主管主辦制度向出資人制度過渡的特殊性
相比于一般生產性國有企業從主管主辦制度向出資人制度的轉型過程,國有文化企業管理體制的改革轉型更具特殊性和復雜性。主要體現在:
1.文化企業與一般生產性企業不同,意識形態安全功能是委托—代理鏈條中的關鍵一環
目前,經濟學界和文化學界的一個重要觀點認為,重要國有文化企業和文化企業中的國有資產不僅具有經濟學上的經濟價值,同時具有國家文化組織結構和國家意識形態管理架構中的工具性價值。
國有文化企業和文化企業中的國有資產承載了意識形態安全功能。在實際管理與運營過程中,我國政府對一般生產性企業中國有資產的管理僅限定“管資產”的保值增值,由此引申出對相關管理人員、資產事務的管理。而國家對國有文化企業的管理權明確規定為“管人管事管資產管導向”,其中,“管導向”集中體現了國家“意識形態安全”的內在要求。國有文化企業和文化企業中的國有資產被納入到國家政治結構與意識形態的管理體系中。
重要國有文化企業和國有文化資產是國家直接參與掌控和引導社會意識形態的重要渠道。在未來20-30年內,意識形態的競爭和國家文化軟實力的競爭仍然是我國文化建設和政治文明建設的主線。
重要國有文化企業和文化資產是國家在文化軟實力與意識形態競爭中發揮作用的力量聚合點。
2.文化企業的運營環境不同于一般生產性企業,必須面臨多部門共同監管的環境
隨著1990年代國家經濟和生產性行業部門改革的完成,一般國有生產性企業與政府之間建立起新型的政企關系,國有企業的出資人代表———“國資委”是生產性國有企業的“全權出資人代表”,具有“人格化”和“法人化”特點。但文化企業的出資人代表事實上分散在文化、廣電出版、財政等部門,不同管理事務對應不同的政府部門,本質上是一個政府“集合體”,不管是2010年文化企業管理制度改革之前還是改革之后,任何一個政府部門都難以作為文化企業的“全權出資人”代表,難以形成“人格化”的特點。
因此,相比于一般生產性國有企業從主管主辦制度向出資人制度的過渡,國有文化企業的改革更具復雜性。一般生產性國有企業的管理體制改革是在撤銷了其上級行政主管部門的環境下實施的過渡轉型,國有企業管理體制的改革與政府管理機構的改革相配套。但國有文化企業的改革窘境是“下動上不動”,即在維持現有主管部門格局不變的情況下,又增設“文資辦”作為文化企業國有資產的出資人代表,這必然涉及“文資辦”與其他文化主管部門及國資委之間的關系,使當前我國文化企業主管主辦制度向出資人制度轉型過渡面臨更為復雜的環境。改革者必須通過頂層設計將出資人的管理職能嵌入現有管理體制之中,這就要求深入研究和準確把握過渡的策略與路徑。
筆者通過對湖北省直屬文化企業的調查發現,文化企業大多是20世紀80年代由文化行政機構或文化行業創辦,與文化行業部門存在著天然的歷史與利益聯系\\(見表3\\)?！颈?】
主管主辦制度不適應經營性文化企業的管理框架的內在邏輯是:事業性行政管理系統與經營性文化企業激勵機制不配套。例如,在行業主管主辦環境下,國有文化企業主要負責人主要由行業部門商組織人事部門考察任命,副職由主管部門提名,并報組織人事部門任命。主要負責人對主管部門和組織部門負責,若干名副職也向委派他們的主管部門和組織部門負責,正職難以管理副職。企業內部政令不一、摩擦系數增大。企業經營業績由多個部門考核,標準不一、認定困難,產權所有人缺位,缺乏必要的激勵約束機制,誰都負責實際上誰都不負責的現象不同程度地存在。
3.文化企業管理與一般生產性企業管理不同,其績效考評指標體系更復雜且具有較大的彈性
無論是物質生產領域還是文化生產領域,委托代理關系得以建立,都要基于所有者對經營者的業績考核。業績評價是衡量經營者對企業貢獻的尺子,也是建立委托代理關系的基礎。近年來,國有文化企業改革過程中出現的“內部人控制”、激勵不足、效率低下和國有資產流失等現象的深層次原因,是長期未能建立相應可量化的績效評價機制,激勵機制不健全。
20多年來,伴隨著我國文化體制改革進程,國家開始重新建構委托人與代理人之間的關系,盡管國家作為所有者不斷向經營層讓渡管理與經營權,讓渡的權利越來越多,但是也沒有因此而明顯提升文化企業的經營績效,相反由國家向文化企業讓渡的權利越來越成為“廉價投票權”。
個中原因,是因為大多政府管理部門和文化企業都沒有能夠建立起科學的業績評價體系,不能形成評估、考核的管理基礎,因而也難以建立起監督激勵機制。
相比于物質生產部門,文化生產部門確實存在評價激勵的技術性困難。建國以來,我國對于文化生產部門一直奉行文化傳承工具、意識形態載體和經濟載體三重目標的定位,造成了文化部門管理結構中的功能性沖突,如文化生產部門作為經濟載體具有營利性目標,這一目標要求確保國有資產的保值增值;作為文化傳承與意識形態工具具有公益性目標,這一目標要求確保國有資產的使用要符合國家利益和社會公共利益。營利性目標要求利潤最大化,社會性和公益性目標要求社會效益最大化,在資源定量的前提下往往存在內在的張力與沖突。
從全國的實際情況來看,目前仍然沒有探索出一套各方都認同的評價指標體系,因此也就難以形成比較科學的評價激勵機制?；谶@一現實,文化生產部門的績效評價體系,宜采用出資人與文化管理部門的分權設計,即,“文資辦”作為出資人代表考核其營利性目標,確保國有文化資產保值增值;文化管理部門以社會公共利益為基準考核其公共性目標,并享有監督權和評價權。
4.與一般物質生產部門不同,行業體制導致了文化企業的行政性壟斷
在計劃經濟下確立的文化、廣電、出版、報刊、電影等行業都有政府主管部門,按“條塊”進行管理。這些行業大都不同于物質生產領域的自然壟斷行業或者資源壟斷行業,而是行政性壟斷行業。
在這些行業的產業鏈中,其上游和主要環節被法律法規嚴格控制進入。這種狀況使文化企業具有復雜的“樹狀產權結構”。我國學界將文化行業的資產管理模式歸納為:⑤\\(1\\)委托人與代理人關系的惟一不可替代性。
每一個層級的委托人與代理人不是通過競爭選擇,而是被行政隸屬關系強行鎖定;\\(2\\)激勵約束機制行政化。由于政府是委托代理主體,重視對政治和社會等因素的考量,這就導致委托人對代理人的激勵約束機制凸現行政化色彩;\\(3\\)對國有資產經營盈利的關注度較低。作為委托代理關系人的是各級政府,對政府的考核目標不僅包括經濟效益目標,同時包含了社會公共性目標,在一定程度上,政府對社會目標的關注可能更高,而對企業經營業績的關注程度遠不如一般股東。5.與一般物質生產企業相比,文化企業大多為人力密集型企業,市場競爭力不強我國文化企業成本高、效率低、競爭力不強,在全球文化企業排序中,中國的文化企業幾乎進不了世界50強,這與中國經濟大國的地位極不相符。造成這種現象主要源于以下三個原因。一是文化企業的技術邊緣化劣勢,大多數文化企業為人力密集型企業,難以跟上技術創新的步伐,也自然難以享受由技術創新所帶來的生產效率大幅提升的機會。二是由于行業體制的慣性和計劃體制管理模式,“單位辦社會”,文化單位\\(企業\\)內化了許多外部性社會成本。三是文化企業改革的步伐滯后,文化企業內部機制和外部體制并沒有緊隨市場經濟發展的步伐,體制變遷滯后于資源配置方式的變遷,管理結構未按市場經濟的基本要求進行調整。國有文化企業的高成本和低效率,必然帶來市場競爭力的缺乏。
\\(二\\)國有文化企業管理由主管主辦制度向出資人制度過渡的方向與路徑
首先,國有文化資產管理機構的“實體化、法人化和人格化”代表了文化企業管理制度創新的方向。要實現由十七屆六中全會確立、十八屆三中全會進一步明確的“管人管事管資產管導向”相結合的國有文化資產管理體制,必須進一步理順政府和文化企業的關系,核心是要從計劃體制下的“父子關系”演進為市場體制基礎上的“法人關系”。政府與企業之間的“法人關系”必須基于以下三個前提:國有文化企業建立法人治理結構,成為相對獨立的市場主體;國有文化資產所有者及其代理人是人格化法人主體,具有處置資產收益或承擔資產虧損的能力;具有明確界定所有者及其代理人與文化企業之間權力與義務的制度體系與管理流程。
基于這種思路,“管人管事管資產管導向”相結合的管理體制對應的是“國有資產出資人”或“國有資產所有者”的法人化主體。作為這種法人化主體的所有者或者出資人對于文化企業的權力,是建立在資產所有權之上的股東權及其由股東權派生而來的人事聘任權、重大事項處置權和戰略方向決策權。
第二,科學界定“文資辦”與其他文化主管部門的關系及權責界限,完善“文資辦”作為政府特設機構的模式。2009年10月,國務院同意由財政部代表國務院履行中央文化企業國有資產出資人的職責。
2010年7月,中央文化體制改革領導小組批準成立中央文化企業國有資產監督管理領導小組,并設立中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室作為具體執行機構,掛靠財政部\\(簡稱“中央文資辦”\\),具體履行中央文化企業的出資人職責。
這就對于“文資辦”的機構職能提出了“獨立化和法人化”的要求?！蔼毩⒒钡姆蓛群?如果“文資辦”作為企業的“股東”是“運動員”角色,則不應同時兼有政府部門的公共管理職能,不再是行使國家公共權力的“裁判員”,從而使所有者即“股東”實現獨立化?！胺ㄈ嘶钡姆蓛群?“文資辦”須具有獨立的法人主體身份,有能力獨立承擔法律義務、法律責任,同時享有法定權力,有能力運用市場化的機制與手段行使國有資產出資人代表的職責,這就要求國有資產出資人機構要區別于一般行政機關,作為相對獨立的政府“特設”機構而存在。
但必須指出的是,“中央文資辦”的設立,并不是某個行業部門改組或者合并而成,而是在眾多主管部門之外增設了一個專門的國有文化資產管理機構,這使“文資辦”與其他行業主管部門之間形成了新的職能交叉,因此,必須明確界定“文資辦”與其他行業主管部門之間的關系及權責界限?！拔馁Y辦”如果在作為企業“股東”的同時又兼具國家管理部門的職能,則易出現國家公共權力與股東權利相混淆的現象,從而使“國有資產出資人”或“國有資產所有者”最終無法獨立化和法人化。這就要求國有資產出資人機構無論從組織建設還是工作機制上,都必須使“文資辦”和其他文化管理部門的社會公共管理職能相區分,由此建立“文資辦”的管理邊界。
可將行業管理、市場監管、社會效益評價和發展規劃等社會公共管理職能歸于其他文化管理部門;將國有文化企業預決算管理職能歸于財政部門,由此建立以“文資辦”為基礎和核心的分工協作體制。
第三,設定“文資辦”與企業之間的權責界限,保證文化企業相對獨立和完整的經營權?？煽紤]借鑒《公司法》關于企業股東的相關規定,明確并堅持“文資辦”的股東角色定位,堅持資產管理理念,明確將“文資辦”的股東權歸納為“資產收益、參與重大決策和選擇管理者”三項基本權利。在這一前提下,設定“文資辦”的工作規則、組織架構、流程管理、行為方式和權責界限。在制度設計上,要從法規和政策層面明確將監管對象界定為文化企業的國有資產,區分監管對象“國有資產”與承載資產的主體———文化企業;區分出資人\\(股東\\)與管理者\\(經理層\\)的權力范圍,從制度上明確規定出資人對所有權的控制主要體現為對資產處置權、收益權的宏觀調控以及對企業管理者的選擇,企業經理層具有相對獨立和完整的經營決策權;區分資產管理中的“重要事項”與“重大事項”,將涉及企業經營權的事項歸入“重要事項”范圍,對應政府管理職能設置中的“備案管理”;將涉及資產所有權、資產處置權和收益權的事項歸入“重大事項”,對應政府管理職能設置中的“審批管理”,通過建立“管理邊界”從制度上保障政企分開、管理權與經營權分離。
特別值得注意的是,管理實踐中需要進一步從理論上區分“文資辦”的直接責任和間接責任,要區分國家出資企業與國家出資企業再投資企業的國有產權的不同性質,并區分其不同的管理要求。國家出資企業的出資人是作為國有資產授權代表的“文資辦”,國家出資企業再投資企業的出資人卻是國家出資企業。⑥法律關系上“文資辦”不是直接出資人\\(股東\\),不能直接行使出資人權利,只能以出資為限承擔有限責任,實施間接管理。
注釋
①③中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室編:《國有文化企業發展報告2013》,北京:經濟科學出版社,2013年,第11頁,第107頁。
②盧斌、鄭玉明、牛興偵主編:《中國動漫產業發展報告\\(2012\\)》,北京:社會科學文獻出版社,2012年,第5-6頁。
④政府“委托—代理鏈條”是“委托—代理理論”\\(Prin-cipal-agent Theory\\)在國有資產管理方面的實際操作體現。20世紀30年代,美國經濟學家伯利和米恩斯因為洞悉企業所有者兼經營者的慣常做法存在著極大的弊端,于是提出“委托—代理理論”,倡導所有權和經營權分離,企業所有者保留剩余索取權,而將經營權讓渡?！拔小砝碚摗爆F已成為現代公司治理的邏輯起點。
⑤參見郭曉芳:《淺議國有出資人的權利及應承擔的風險》,《財經界》2011年第18期。
⑥石春 然:《關 于 混 合 所 有 制 下 產 權 界 定 工 作 的 探討》,《國有資產管理》2011年第4期。
