本篇論文目錄導航：

【題目】地區機關后勤社會化改革的難點探析
【第一章】政府部門機關后勤社會化發展研究引言
【第二章】機關后勤社會化改革的相關理論
【第三章】江西省體育局機關后勤社會化改革分析
【第四章】國內機關后勤社會化改革的經驗借鑒
【第五章】江西省體育局機關后勤社會化改革的策略建議
【結論/參考文獻】社會化視角政府機關后勤改革研究結論與參考文獻

第 5 章 江西省體育局機關后勤社會化改革的策略建議

5.1 后勤社會化改革的基本思路

5.1.1 改革要與國家經濟政策、政治政策、法律政策相銜接

十八大報告提出建成小康社會和深化改革開放的目標，提出了"五位一體"新要求，并強調依法治國，從改善民生和創新管理方面加強社會建設。體制改革的系統性得以強化，經濟轉型、社會轉型與政府轉型同步推進。

政府轉型的主要目標就是建設服務型政府、法制政府。健全基本公共服務體系，為人民群眾提供更優越的公共產品，這對政府機關的后勤保障工作水平的要求也隨之提高。中國公共服務改革的整個過程和各個方面，在頂層設計、系統推進中都必須遵守我國的相關經濟政策、政治政策和法律制度。

同時，構建服務型政府本身也要求法制健全，所以我們的機關后勤社會化改革作為公共服務改革的一部分，也必須符合我國經濟政策、政治政策和法律政策。

5.1.2 改革要因單位制宜，考慮當地市場經濟發育程度

5.1.2.1 當地市場經濟發育程度對改革的影響

中國工業化的地區差異非常大，制造業加速集中于東部沿海地區，促進區域差距的擴大和影響。隨著經濟的發展，勞動力和資本的流動，導致不同地區的市場經濟發育程度不同，居民的普通消費水平和消費方式發展差距拉大。

地方政府的財政分權制度，明確規定，中國已經實行地方財政完全自主，導致地方政府行為在富有和貧困地區完全不同。富裕地方政府為了吸引各種行業所需的高素質勞動力，必須提高社會公共服務水平；為了吸引外資，必須優化投資環境，提供高質量的教育、醫療和政府服務水平。

由此也提高了政府工作人員素質和后勤保障力量。他們更容易學習各類優秀管理方式，更有能力加大投入，以改善后勤服務的硬件和軟件設施。而相對貧窮地區，政府可能僅僅是在改善投資環境上下功夫，對政府機關建設和后勤保障建設則心有余而力不足，這就進一步擴大了富裕和貧窮地區的差距。

江西屬于經濟欠發達省份，毫無疑問，市場經濟本身能提供的服務水平低于發達省份，省內居民對行政服務水平要求不高，范圍也小，政府的機關后勤社會化改革科選擇的改革方式也相對較少，所以現階段在江西省機關后勤服務社會化改革無能力大投入，也沒必要把服務水平迅速提高到國內先進水平，即使提高了也沒有那么多需要服務的消費群體。

5.1.2.2 不同單位的改革歷史、環境不同

江西省體育局自成立以來、改革和發展的歷程與其他單位不同，政府在體育事業方面的投入也和其它地區不同。在第四章中，我們討論公共服務市場化改革在國外發達國家的現狀，也談到了國內發達省份機關工作的效率，還談到了江西省內的醫療、教育、質監及稅務系統的機關后勤現狀。

通過舉例從中了解到，國外每個國家根據自己的具體歷史和不同環境采取了不同的改革方式，國內不同行業、部門也根據實際情況進行市場化改革，就江西省來說，不同的單位，由于發展歷史、行業差異和職能不同，機關后勤社會化改革的進程、水平和選擇的方式也千差萬別。

改革的效果如何，是否適應本系統機關的發展水平，是否能在領導群眾都滿意的基礎上提高服務質量、降低成本，才是改革的重點和難點，也是真正評價改革成功與否的標準。

5.1.3 改革要分階段、分項目，方式多元化

5.1.3.1 分階段、分項目改革的意義

從國外的公共服務社會化改革情況看，分階段、分項目改革是很多國家采用的有效改革方式，也是符合各國國情的改革方式。政府有的是需要在改革過程中摸索、推進；有的是原本就做了分階段、分項目的計劃，然后步步推進；有的是條件限制比如資金沒到位、準備不充分、意外事件等造成了改革不能一步完成，還存在當地群眾對改革的接受程度、政府的改革規劃、政府的實力、合法性高低以及政府的公信力強弱等方面的原因。

江西省體育局機關后勤的社會化改革也應該分項目、分階段改革。目的是減少改革阻力，體現改革成果，確定下一步改革目標，使改革層層推進，最終做到深化改革、深入改革的層面。

分層上做到"先改物、再改人",先從物業部分、經營類項目、可投資融資再建的項目上改，再深入到后勤人員的管理、分工的改革，如對人員的業務指導、崗前培訓等 ;分項目方面必須把機關事務和后勤事務分開，做到"政管分開".把后勤事務分為接待類、車管類、安保類、衛生類、物業類、能源供應類等等，分別招標運作引進競爭機制，注重在合同訂立時保持謹慎原則，考慮長遠規劃，同時加強全程綜合管理。

5.1.3.2 方式方法多元化

從國內外公共服務市場化改革的方式方法來看，合同外包模式（雇用私人部門），政府間協議，票據制度（為特定的消費群體補貼），特許經營模式，租賃模式，內部市場（政府間協調生產模擬市場），政府撤資（銷售，捐贈，結算），政府淡出（民事賠償，退出，解除規制）等。具體選擇時也要看各部門的具體條件和現實狀況。

江西省體育局機關后勤社會化改革在某些方面就很適用合同外包模式。如在澡堂、賓館等經營場所可以先采用政府撤資、淡出，招標，內部需要服務則用補助、憑單沖抵。一些老舊運動場館、房屋可以通過特許經營模式進行市場化。

下面通過公共服務類型和供應的安排方式表，我們更容易理解這些方式適應的場合。

5.1.4 政府的主導地位和監管

政府機關后勤社會化改革離不開政府管控，政府要做的事情很多，比如：完善市場機制（信息披露機制和公共產品定價機制）；采取適度的管制行為（除行政審批、行政處罰，還應創新監管手段，如績效評估、信息管制）；充分利用民間資金（形成多元化供給機制）等等。這些都可以為社會化改革提供公平、有序的競爭環境。

而政府監管主要應從兩方面進行：培育規范的市場機制；構建與市場化相適應的政府監管體系。

一、培育規范的市場機制。市場化有利于資源合理配置，也有利于效率提高。首先，要完善價格形成機制。后勤服務也要逐步實現合理定價，按照"生產成本+稅費+合理利潤"的公式，對機關后勤的物業、保潔、安保等制定價格，促進市場競爭，避免尋租腐敗。

要打破新的價格壟斷，在促進資源節約、環境保護和機關財政合理利用方面，強化產品和服務成本約束機制，做好成本審核制定，做到合理調整定價，避免企業壟斷價格。其次，要加快投資融資體制改革。既要改善投資環境，又要探索多渠道融資方式。江西省體育局管理著一些老舊房屋，既無資金去改造，又沒有多余人力物力去管理，出租收益也很少。

如果拆除它們，雖不能建家屬樓等設施，但作為體育場館擴建改造，政策是相當支持的，這既有利于發展體育事業，又可解決目前的困難。所以實行市場準入，引進外部融資是可取的方式，關鍵在于合作方式方法的選擇，在制定合同方面要十分謹慎，考慮長遠發展，不能一蹴而就。

二、構建與市場化相適應的政府監管體制。首先，明確監管范圍。在市場準入與退出、產品價格、服務質量、安全運行、市場競爭秩序等方面加大監管力度。其次，改革現代后勤服務監管機構。根據精簡、統一、效能的原則，重組后勤機關，做到政管分開、政企分開。確保監管的中立性、公正性、獨立性。

再次，轉變政府監管方式。由行政管理手段向經濟、法律、法規手段轉變。建立多層次監督機制，包括立法、行政、司法、社會監督等多層次監督網絡。主要做法是：建立績效評價體系，評價結果作為確定預算，獎懲和收入分配的重要依據；加強審計監督與輿論監督；公開披露信息等。

5.2 后勤社會化改革的策略和保障措施

5.2.1 江西省體育局機關后勤社會化改革的策略

目前全國體育系統的工作人員情況基本相似，退伍軍人和退役運動員占大多數，退伍軍人主要是內部職工子女，軍官較少，士兵較多；退役運動員多是取得了成績的曾經為體育事業奉獻青春的健將們，只有有成績的隊員才能入省隊，退役后才給于安置。還有不少早期有頂職政策時頂父母職務入職的人員。

這類人員普遍初始學歷偏低，工作后雖有進修但實際工作能力不是很強。而且工齡都普遍偏長，退伍軍人一般十幾歲開始算工齡，運動員由于要很早開始訓練，一般 10 歲左右開始算工齡，像體操運動員 26 歲就可能已經有 20 年工齡了。

還有一些受了傷退下來的運動員，本身身體也不太好，工作的同時每年還有幾個月要脫崗就醫的，單位在安排工作崗位時還要酌情考慮。

針對江西省體育局機關后勤的現狀，本人的總體建議是對現有的機關后勤人員進行再次重組和調整，采取減員分流，分批減員的做法，最終達到甩開財政包袱的目的。實事上，除了后勤部門，其他訓練部門也很多，人員配置也很相似，后勤改革的做法如果成功，可以推廣開來，也可以在后勤社會化改革的同時，借鑒一些經驗，一同達到減員增效的目的。

下面就根據前一節所講改革的基本思路和原則，因地制宜，分批次、分步驟進行重點操作：

首先，根據后勤機關現有設備和人員條件，部分科室放寬管理限制，主要管理者仍為后勤在編人員，以后還可采用合同制方式聘用人員，由科室自主招聘，并實行承包制。如膳食科（食堂），保衛科，運動員公寓科，保潔科（衛生），科長一旦承包了本科室，單位就只發放基本工資，績效類工資由科室自行創收后發放，同時財務往來仍需納入中心財務科結算。

每年年底績效部分依據往年標準扣除，結余部分按比例提取績效收入分配。這樣就避免了臨時工工資偏低而招聘不到如廚師一類的技術性人員。未能創收的科室主管要進行調換，由本科室職工和其他科室科長競聘上崗。

有個細節性工作值得考慮，在放寬管理限制的同時，每個科室可預留一至二人。有例為證，自 2006 年江西省體育系統實行聘用人員公開招考后，后勤部門先后進入了八名擁有正規大學文憑的工作人員，經過幾年的工作已基本成為所在科室的骨干力量。后勤中心目前 11 個科室的工作人員，包括幾名年輕的轉業干部，其中部分成為科室的骨干力量，已經具備至少在一個科室安排一個能從事具體工作人員的條件。

這樣起碼能把部分科室年齡偏大或水平偏低的人員清理出來另行安置。每個科室預留主管的名單由分管領導研究決定，主管有選擇辦事人員的權利。一些工作任務輕、人員少的科室可以合并到黨辦或工會等其他科室，收費性科室可并入財務科。接近退休年齡的人員可以辦理提前退休，或安排至部分大的科室，如食堂、保衛科等，待其退休后單位自動減掉編制。

水平偏低、年齡也不大且工作成績表現平平的人員，可考慮由單位統一按病退標準處理。

其次，五年內逐步安置人員入后勤物業公司，視情裁減部分科室。經過幾年的承包制管理，部分科室可以并入物業公司，除在編人員仍有財政保障可在物業公司和后勤部門流動外，其余招聘人員全部實行企業化管理。

而后勤物業公司也可以自主對外承接業務，逐步實現創收，并按比例上交租用公用設備、資產的租金，原財務科也直接劃入物業公司，統一管理物業公司財務，其他大部分科室也逐步并入物業公司。

而減少的科室服務內容，則由內部主管承包或社會企業通過競爭參與進來。中心黨組成員每年通過集體會議討論分批縮減人員和科室、分流和引進企業的外包等業務，形成靈活的可隨時根據當地市場發育情況更改外包內容的后勤形態，并保留部分必須由政府執行的事務及其他涉密項目，同時在管理方面也能做到責任到人。通過減員增效形式形成競爭，每個科室人員由分管領導選擇，固定 1-2 名在編職工，每年人員縮減編制減少及時上報以作備案，作為分管領導業績。

同時預留部分編制空缺以備今后產生的更改以便調配，每年通過績效考核對成績好的職工在績效獎勵方面可以有所提高，以調動其工作積極性。

其三，五年內成立后勤處，將沒有并入后勤集團的部分職能科室和領導安置其中。后勤中心處級干部偏多，目前有 5 到 6 名，可以通過這幾年的改革和調整，調入其他局直屬機關擔任領導或非領導職務，即使他們退休了也不再新增人員，把領導干部的總數減下來。

機關后勤處成為一個合同管理單位，即主要職能是代表機關與后勤集團簽訂合同，監督合同的執行。隨著改革減員的推進，五年后后勤處人員編制數量可核定為五人左右（包括處級干部）。目前江西省體育局機關后勤本身就有 7 個編制，不需要另增加編制。但人員目前相對較固定，沒有流動，在改革后容易產生腐敗，必須在流動的前提下加強審計和監管。機關后勤處作為省體育局的一個處室，對物業服務公司是業務指導和監督的關系。

這里就監督和業務指導強調一點，無論是機關對后勤處的監督，還是后勤處對物業公司的監督，都遵循各自的標準和要求。而業務指導關系則不同于直接管理，而是要在放開的同時提出合理意見和建議。

5.2.2 改革可能碰到的問題和保障措施

5.2.2.1 人員安置問題

減員分流人員的安置問題，主要針對有編制的工作人員。方法一：江西省體育局機關后勤中心本身還成立了一個物業公司，目前只有公司沒有員工，可以直接把這個物業公司作為后勤集團的一部分。

讓部分分流人員得以安置進去，部分帶編人員可以培養為領導骨干安置其中，物業公司不僅針對體育系統內部提供物業服務，還可以承接外部市場的相關業務，同時可以招聘市場上的專業人才進行企業化運作。在同等條件下，本物業公司有優先獲得后勤合同的權利。

帶編人員可以獲得部分安置款或拿現有工資的 60%左右，其余收入從合同收益和業務收入中獲得，同時保證退休后收入與在崗在編人員相同。非編人員按企業招聘人員管理。方法二：在減員分流人員中，有一部分人員由于年齡偏大、知識結構水平偏低等原因沒有適合的去向，對這部分人員可以按年齡劃定年限提前退休，比如女性工人 45 周歲以上，男 52 周歲以上先按病退標準發放工資，到正式退休年齡再按正常標準拿退休金；也可以按照距離退休年齡 10 年、15 年分檔次發放不同標準的工資，刺激人員再就業，鼓勵創業；對家庭條件困難的人員在提前退休后可以優先返聘至物業公司從事工作。方法三：中心在減員分流之前做出方案，先對各部門領導摸底填表，把對應的科室和選定的人員先定下來，再給每個干部職工發放去留意向表，填寫自己有意向要去的部門和想法。

承諾給予愿意先按病退方式的離職人員一次性補償，并按不低于每月在崗在編人員收入的 60%補償，到最低退休年齡后按退休人員處理。這樣，必然有部分未到退休年齡而有一定能力的人員會選擇外出自謀職業，就很好地把雙向選擇的作用發揮出來。當然，如果是上級組織或領導確定的留用人員主動要求離職，就要另作調整或繼續留用。

方法四：對極個別年齡未到退休線，但由于平時工作表現不好，沒有部門愿意接收的人員，領導只能對其進行勸退，或酌情給予3-6 個月試用期以觀其效，表現突出整改到位才能留用。

在減員安置方面，體育系統在爭取政策支持上相對于其他部門是有一定優勢的。退役運動員中能給于編制的，基本是有一定成績，為體育事業做出貢獻的人員，他們大都身體帶傷，文化知識水平也普遍不高，在現代化的工作環境中適應能力相對較差，在單位上班本來也有很多屬于退養狀態，每年甚至還要到大城市就醫幾個月，就算政府沒有讓他們提早退休的政策，他們也符合病退標準。

關鍵是如果做他們的思想工作，通過分流就業安置等手段保證他們辦理病退手續后的收入標準不下降甚至有提高。本系統在改革試運行階段可以先在政策允許范圍內先讓一些符合政策標準的人員病退，同步申請相關部門給于政策支持，或爭取改革試點單位名額，把改革的步調層層推進，為下一階段的改革掃清障礙。

5.2.2.2 人才流動問題

改革后人才的流動問題。要讓在崗在編人才流動起來，關鍵是保障問題。

政府后勤部門目前大部分屬于事業編制，自 2014 年 7 月始，將在全國范圍內對事業編制人員進行養老保險制度的改革，相信在短期內事業編制人員將會全員加入社會養老保險，這也將為事業編制人員雙向選擇和流動提供更好的保障。

目前很多在職人員由于沒有社會養老保險，一旦離職就沒有了老年保障，特別是工作有一定年限的人員，即使有能力在其他企業謀職，由于有后顧之憂，不愿放棄多年的工齡，就大大限制了個人的發展，他們認為干多干少一個樣，以致在單位工作缺乏熱情和積極性，更缺乏創新性。這類人員只要本次養老制度改革能給予他們一定的保障，他們很可能會選擇主動離職，政府只有靠真正意義上的績效改革，才能栓心留人。

經過減員分流，后勤部門的在崗人員勢必減少，但在編人員在數量上其實并沒有減少。目前是退休一個空出一個編制，單位一般會上報并通過全省公開招聘考試錄取新人。在減員分流后，編制在且需分流的人員所需撥款經費基本都降低到分流前的 70%左右，剩余 30%可以作為獎金發放給留用人員，通過增加收入和晉升職務的方式來留住人才。當然有獎就有罰，工作做得不好，分管領導在考核中也要承擔連帶責任，獎金按比例減少，同時也與在崗人員來年的續聘掛鉤。

在人才留用方面，競爭上崗制度應該建立健全，同時績效考核方式也必須改革。目前提拔任用人才基本要符合幾個條件：工齡要夠長，資格要夠老，還可能有部分人際關系因素。這導致年輕人在單位中工作做得多卻沒有機會得到提拔，大大限制了他們的發展空間。根據這幾年的實際情況來看，領導有意要把提拔條件放寬，讓更多的人有機會參與到公平競爭中來，但遭遇到了資格老的員工的抵制。解決這方面問題應該改為誰做事誰負責誰任職的形式，績效改革從領導的收入開始來改革，領導干部不能吃閑飯而拿高收入。

把領導干部的收入分為兩部分，基本的部分與普通職工持平，績效獎勵部分干得好才拿得到，干不好就歸零，普通職工同樣可以干得好拿得多。年初制定好全年科室工作計劃，每件工作的完成都有一個負責人、執行人簽字，講究時效（填寫完成時間和簽批時間），不能等出了事臨時抱佛腳，這樣年底績效考評才有依據。同時每二年實行一次公開競爭上崗，創造能者上、庸者下的良好局面。讓領導警醒，不是只說不做就可以一直穩居領導崗位的，無為也要受到責罰。

另外，目前江西市場上的物業管理類企業，還沒有形成專門針對政府機關后勤這塊具備高水平、專業化的公司，但保安、綠化、衛生、餐飲、水電維修、消防等類別還是有很多的大型物業集團和公司。相當一部分物業還能提供大型會議、專業接待等服務，所以物業公司通過自主招聘一些專業人才，實行企業化管理，可以比較容易地借鑒和學習先進的管理經驗。我們的后勤物業公司今后也要走上企業化管理的道路，參與到市場競爭中去。

5.2.2.3 其他機關的配合與支持

要爭取其他政府機關和相關部門的配合與支持。由于減員分流的最終目的是減少人員編制，提高工作效率，減少政府開支，而改革目前又只是在各部門內部實行，江西省體育局不大可能要求別的部門予以配合。當然，如果由省政府統一選擇將一些有資質的優質企業制作成名錄，分別列明企業能提供的服務項目，再采用政府采購形式與合適的企業簽訂合約，保障性就更好，還可省去機關選擇和考察企業的投入。

再者，江西省如能出臺一個統一的機關后勤改革政策，由省政府統一牽頭，把各省直機關的后勤人員來個重組、整合，形成一個大的機關后勤集團并企業化，全員參與市場競爭中來，效果可能會更好。

假設我們提出的部門沒有給予配合，江西省體育局其實可以自行改革并給予后勤機關一定的支持，使改革在不牽連其他機關的情況下進行。另外還有一種方法，即由省體育局首先給需要配合的政府機關提出改革試點要求，制定改革方案并上報相關部門，對相關部門提出建議和要求，如果有不合適的地方還可以得到相關部門的指正意見和政策支持，通過江西省體育局機關后勤的改革來推動全省的改革進程，一舉多得。很顯然，方法二既配合了時下國家全面推進事業單位改革和績效改革的進程，又有利于解決江西目前的改革困境問題，是可行且有效的方法。那么需要哪些部門的配合和支持呢？我們簡要分析如下：

首先省編辦給改革一個緩沖期，不能用一刀切的方式改掉干部職工，而應遵循分階段的形式。先要求各機關制定減員數量和時限，打消他們要編制、拖時間、討價還價的念頭，因為總的編制數還是要減少的，只是減的多少和快慢問題。省編辦可以根據服務機關的人員總數和政府機關類型來核定最終裁減數量，并首次按三年減一批，后每二年減一批，逐步形成一年減一批的步驟，讓機關自行調整到應有人數。

在新考錄人員時加強編制控制，采取退休三人進一人的方式幫助單位減少編制，計入分批減編成績。事實上對干部職工老齡化嚴重的單位還可以放寬到退休五人進一人的比例執行。因為年齡偏大的職工由于知識結構老舊，實際能勝任的工作并不多，年輕人通過現代化的辦公手段已能勝任幾位老職工的工作。

同時，省財政也應該保障經費。至少在改革初期，在編人員還需要財政供養。即使后期人員減少，但工作職能始終存在，企業外包出去仍然需要一定費用。財政費用支出的減少，主要在外包服務后能縮減的經費中考慮。隨著社會經濟的發展，人力物力的成本也會有所增加。

在目前情況下，財政部門一般是按人員編制發放經費，其他類別資金另行申報安排。那么在這個基礎上也可以分步驟，如縮減人員 50%的人頭費，保留 50%,第一次減少在三年后，按編制部門給定數額核定；第二次是二年后；最后一次一年后。這樣六年過后就產生一個循環，到時再根據具體情況制定新的改革方案。