本篇論文目錄導航：
【題目】個舊市進城務工者就業保障問題探析
【緒論】少數民族進城務工人員就業困境分析緒論
【1.1 1.2】少數民族就業特點
【1.3 1.4】少數民族進城務工者就業保障的基本內容
【第二章】個舊市少數民族進城務工者就業現狀
【3.1 3.2】就業權益保障難以實現
【3.3 3.4】政府對就業服務調控不到位
【第四章】進城務工者就業中問題形成的原因分析
【5.1】健全完善就業法規制度
【5.2 5.3】充分發揮政府宏觀調控職能作用
【結語/參考文獻】解決個舊市少數民族就業的路徑研究結語與參考文獻
第四章 問題形成的原因分析
第一節 制度層面
一、法律保護的欠缺
（一）針對少數民族進城務工者就業保障的全國性法律法規尚未完備
1.當前少數民族進城務工者就業保障的立法層次比較低。目前我國已出臺的針對少數民族進城務工者的法律法規僅限于地方政府的規章，比如 2002 年上海市推出的《外來從業人員綜合保險暫行辦法》、2003 年成都市下發的《成都市非城鎮從業人員綜合社會保險暫行辦法》，2005 年重慶市出臺的《重慶市進城務工農民權益保護和服務管理辦法》，2006 年河南省頒布的《河南省進城務工就業人員權益保護條例》等等,由于缺乏全國性的宏觀法律指導，各地對少數民族進城務工者就業保障的法規政策仍處于一種無序混亂狀態。
2.有關少數民族進城務工者就業保障的規定內容還不甚具體。我國現行的相關法規都過于概括籠統，而由于各種原因，至今我國仍沒有一部針對少數民族進城務工者就業保障的全國性專門法規或規章。在《就業促進法》出臺以前，《勞動法》僅在第 14 條中規定，殘疾人、少數民族人員、退出現役的軍人的就業，法律、法規有特別規定的，從其規定。而《民族區域自治法》對少數民族就業權的保障只包括：民族自治地方的企事業單位在招收人員的時候，要優先招收少數民族人員；上級國家機關隸屬的在民族自治地方的企事業單位在招收人員時，要優先招收當地少數民族人員等。特別值得一提的是，雖說相關法律都對少數民族進城務工者就業保障作了相關規定，但因為其只是在個別法條中指導性地規定為"應當不受歧視"、"要優秀考慮"等曖昧模糊的表述，尚未形成一套完整的制度，在實際執行中往往被鉆了空子。
（二）現有的少數民族進城務工者就業保障制度執行力度不夠
楊福忠、蘭建勇、竇竹君認為，對法律法規的執行不力是導致少數民族進城務工者就業權益得不到充分保障的主要原因。
而本文也持同樣觀點。以最簡單的例子來說，我國《勞動法》中規定用人單位必須依法與勞動者簽訂勞動合同，而勞動者所有的就業保障均是建立在此基礎之上。但正如前文所述，少數民族進城務工者與用人單位簽訂勞動合同的比例較低，即使簽訂了勞動合同也多是以短期合同為主。這一前提的缺失使得少數民族進城務工者在就業中享受不到任何保障性政策。同時，由于政府及其職能部門將監管重點放在了國有企業或規模以上企業上，而忽視或放松了對少數民族進城務工者主要聚集的小型民營企業簽訂勞動合同的法律檢查監督，這也使少數民族進城務工者僅有的法定權益得不到保障。
（三）為少數民族進城務工者提供的法律援助明顯不足
由于城鄉二元制的影響，一個不能否認的事實是當前少數民族進城務工者和城鎮居民在享有包括法律援助在內的各類法律服務資源方面都存在不平等。由于沒有一個專門針對少數民族進城務工者的法律援助機構，一些職能部門（如司法局）在組織開展法律援助活動時都只是暫時性、短期性、突擊性的。雖然這些援助短時間內緩解了矛盾，但由于并未從制度層面形成長效化援助機制使得這種援助都帶有局限性。少數民族進城務工者由于自身法律意識淡薄、經濟能力有限，往往無力承擔仲裁或訴訟費用；再加之缺乏專業性的法律援助，大部分少數民族進城務工者往往是選擇以非理性的行為來解決勞動過程中出現的各種問題，而很少拿起法律武器來維護自己的正當權益。
二、就業服務缺乏制度保障
由于各種主客觀原因疊加作用的影響，目前少數民族進城務工者在勞動力市場競爭中仍處于不利位置，而作為調節"看不見的手"的政府在發揮其職能進行宏觀調控時往往也有所欠缺。在少數民族進城務工者就業服務方面，政府調控往往停留在淺層面上，并未針對問題本質出重拳進行整治，使得諸多政策流于形式。
（一）政府就業信息服務制度化進程緩慢
正如前文所述，政府及其職能部門在為少數民族進城務工者提供就業信息服務時，渠道不外乎職業介紹所、勞務派遣機構、勞動力市場幾種。盡管政府和公共就業服務機構在就業信息服務上做出了不斷嘗試與創新，但除去少數民族進城務工者在務工過程中對政府就業信息渠道的不了解、不信任外，其"不接地氣"的服務模式也是硬傷之一，就業信息服務工作難以推進。
雖然早在 2009 年 2 月 6 日國家人力資源和社會保障部就已發布了《農民工就業問題的有關情況和對策措施》，并在文件中明確提出："各地要加強信息搜集和發布工作，在輸出地和輸入地之間搭建勞務對接平臺",但由于缺乏具體政策指導且各地之間有一定差異，該項工作在推進過程中難度較大。一是信息收集過于被動。政府能否掌握全面、可靠、準確、及時的就業信息是提供就業信息服務的前提。但是在實際工作中，政府往往忽略了搜集就業信息這一環節工作，而是選擇在辦公室被動等待用工單位上門或上網進行招聘登記，很少主動與用工單位進行面對面就業信息搜集。而這樣得來的就業信息必然缺乏系統性和統籌性。二是信息發布不充分。搜集到的就業信息要通過一定的方式傳遞給進城務工者才能真正為其提供幫助，實現就業。而在本次調查中，在詢問到少數民族進城務工者在老家或在務工地政府是否發布過招工信息時，有 17%的受訪對象表示"是",有 42%的受訪對象表示"否",還有 41%的受訪對象表示"不知道".可以看出，由于就業信息發布的覆蓋面狹窄、受眾較少，其信息發布的效率與作用大打折扣，沒有取得預期目的。
（二）政府對少數民族進城務工者培訓未形成制度合力
政府作為政策的頒布者與執行者，在少數民族進城務工者就業培訓框架體系構件上更應充分發揮好引領作用。為此，國務院從 2004 年起決定用 8 年時間完成對我國 2 億多農村勞動力的職業教育，使進城務工者整體素質得到一個很大的提高。2003 年，農業部、勞動和社會保障部、教育部等聯合制定了《2002--2010 年全國農民工培訓規劃》；2004 年，各部門又共同組織實施了農村勞動力轉移培訓的"陽光工程";2006 年，國務院頒布了《關于解決農民工若干問題的意見》；2007 年，農業部、財政部、勞動和社會保障部等頒布了《關于做好 2007年農村勞動力轉移培訓陽光工程實施工作的通知》；2008 年，教育部辦公廳頒布了《關于中等職業學校面向返鄉農民工開展教育培訓工作的緊急通知》；2009 年，教育部頒布了《關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通知》。這一系列文件的頒布表明了政府對提高進城務工者這一群體素質的決心。但在實際操作中，文件的執行卻遠遠沒有達到預期效果。首先是經費投入不足。就拿當時轟轟烈烈的"陽光工程"來說，按照文件要求，中央、省、市、縣四級財政應按照1:0.5:0.3:0.2 的比例撥付培訓經費。而在配套項目資金中，中央、省級財政的資金往往到位迅速，而市、縣級的培訓資金卻因各地地方財政情況而有所差異。
有些財政困難的市縣經費難以及時到位，這樣就只能導致委托培訓的教育機構因資金短缺而壓縮培訓時間或減少培訓課程。其次，政府在行使其職能進行管理時有明顯缺失。一是培訓資源整合不力。由于少數民族進城務工者培訓涉及多部門，而這些職能部門在整合資源時往往只顧及本部門的短期局部利益，導致了各部門各自為政、多頭管理、條塊分割。二是缺乏綜合服務統一口徑。由于缺乏強有力的宏觀引導及統一口徑，在對少數民族進城務工者培訓服務方面，各職能部門各司其職，所收集統計的數據五花八門。再次是沒有建立專業培訓機構。就目前而言，因屬地原則或戶口限定等各種原因，政府所開辦的各類培訓機構并未對進城務工者開放；而針對少數民族進城務工者的培訓機構開辦條件卻久未成熟。
三、城鄉二元結構和戶籍制度的影響未完全消除
作為計劃經濟體制下形成的特殊產物，城鄉二元戶籍制度在那一特殊歷史時期曾為國家管理人口、調控經濟發展和穩定社會關系起到了不可磨滅的作用。隨著時代的變遷，自十二屆三中全會以來三十多年的改革開放使得城鄉隔離的戶籍制度有所松動，國家開始大力實施農村剩余勞動力轉移使得進城務工者在城市里得到了安置，被束縛在土地上的少數民族農民紛紛到城市尋求務工機會。伴隨著產業結構的調整，城市化進程的加速，城市對農村剩余勞動力的吸納力也逐漸增強。但是城鄉二元結構積淀的后作用使得少數民族進城務工者盡管擺脫了戶籍身份流動限制也仍然要受到來自各方面的影響。
首先，現行戶籍制度仍然限制了公民在國內自由遷徒居住的權利，人為地影響了勞動力在市場中的自由分配。由于農村剩余勞動力被限制自由流動，勞動力市場里中的勞動力交易成本將大大增加，勞動力資源無法獲得重新和最佳的配置，市場機制被人為地導致失靈。
其次，戶籍制度造成的不同身份階層差別仍然存在。伴隨著二元制戶籍結構而出現的一些制度偏差，如就業、醫療、教育、社會保險等等也相應的變為二元結構，而且直到目前仍無法扭轉改變。對于少數民族進城務工者而言，他們在城市中僅有勞動力的資格而沒有城市居民的身份，使得他們在城市中無法與其他勞動者一樣平等地享有各項就業保障。
再次，在實際中，少數民族進城務工者與城市居民從事一樣的工作，且在相同條件下仍不能享受住房公基金、失業救助金等社會福利。
第二節 市場層面
一、經濟轉型期勞務市場的大范圍縮水
經濟轉型是國家對包括發展模式、發展要素、發展路徑等資源配置和經濟發展方式進行的宏觀性轉變，而作為全球最大新興經濟體，我國也早在"九五計劃"開始即提出了經濟轉型問題。
改革開放三十多年來，大量的進城務工者進入城市變為產業工人，并以其廉價而豐富的勞動力資源支撐起了我國社會主義初級階段經濟高速增長。特別是在改革開放初期的東部沿海地區，隨著大量民間資本的崛起及外資的匯集，出現了大量出口加工型企業。由于技術及生產能力所限，這些企業多以貼牌和訂單生產為主，較少有自主品牌和研發能力，因此其使用的雇工主要為供給彈性小的進城務工者等非技能型勞動者。市場需求的旺盛及對富裕生活的向往，在該時期少數民族進城務工者中掀起了進城務工的高潮。
然而，進入經濟轉型時期后，因我國國情特殊，在從計劃經濟邁向市場經濟的過程中，市場機制在發揮職能對資源進行配置時往往出現失靈，勞務市場中（非技能型勞動者）供大于求和（技能型勞動者）供不應求兩種對立情況經常并存，同時市場缺失、市場抑制、市場化主體非理性行為等問題也開始相繼出現，而政府干預的滯后使得這些問題在短期內無法得到調節緩解。因此，就現階段而言，我國轉型期因受基本國情影響而出現了幾大特性：一是產業兼容性強，既有新興產業，又有傳統產業，兩者此消彼長；而市場對不同類型勞動力的需求傾向與產業比重變化方向基本相同。二是生產要素價格波動較大，勞動力要素市場中高端技術型勞動力供不應求，低端勞動力則逐漸失去競爭力。三是從大環境而言，雖然2008年全球次貸危機已過去很久，但其對我國經濟的影響力仍未完全消退。雖然政府出臺了很多積極政策拉動內需促進投資，但在全國經濟發展方式從勞動力密集的粗放型向技術密集的集約型轉變的大勢下，用工單位更傾向于以減少雇工數量等方式在人力資源上壓縮成本增強競爭力，這也導致了整個次級勞動力市場的衰退。四是隨著新環境保護法、新安全生產法等法律規章的頒布與調整完善，如個舊市這類礦山型城市進入了經濟發展的瓶頸期，大量采礦、選礦、冶煉企業生產因無法達到新頒布的法律規定要求而紛紛進入停產、關閉、轉業，其上下產業鏈也隨之斷裂。之前依靠勞動力密集而發展起的資源型城市隨著經濟的衰退及轉型，對勞動力的依賴也隨之劇減，相應的，能提供的就業崗位也越來越少。
二、進城務工者勞務市場未真正建立健全
自改革開放以來，中國城鄉勞動力市場狀況發生了巨大的變化。在轉向市場經濟的過程中，隨著政府逐步將勞動力流動交由市場進行配置，市場機制在提高勞動力在部門、企業和地區間的配置效率的同時也進一步為勞動者提供了追求個人利益最大化的條件，進城務工者"用腳投票"逐漸普及。然而，不得不指出，現階段的進城務工者勞務市場還是一個不完整的市場，而這種不完整性主要表現在以下幾個方面：
首先，少數民族進城務工者人力資源開發滯后。正如前文所述，盡管政府先后出臺了相關文件對進城務工者教育培訓作了指導規范，但在政策實際執行過程中其現狀并不容樂觀。由于缺乏專業培訓教育機構及專項經費的緊張，少數民族進城務工者增強自身綜合能力的平臺未真正搭建，對少數民族進城務工者人力資源開發的滯后致使其在市場競爭中往往處于不利位置。
其次，少數民族進城務工者勞務市場信息閉塞。少數民族進城務工者勞務市場就業信息的殘缺性表現在他們獲取就業信息的渠道仍主要依靠于自身社交網絡而非正規的就業信息公開平臺。由于外來少數民族進城務工者的社交范圍狹窄，僅僅依靠其親緣性交際圈使得其就業信息準確性、時效性、可靠性都大打折扣，往往只能盲目就業。而且，由政府組織開辦的各類人才市場中發布的招聘信息大多面向的是中高級技術人才，針對少數民族進城務工者特殊屬性的就業信息卻鳳毛麟角。
再次，少數民族進城務工者勞務交易沒有形成固定市場。目前，少數民族進城務工者的勞動力市場是一個典型的次屬勞動力市場,由于此類市場中對勞動者專業技術、綜合素質要求不高，且勞動力在市場中流動性較強，其市場交易場所往往也不固定，基本上是隨意性聚集的"馬路市場".因為缺乏管理，在此類市場上進行勞務交易往往不被市場規則所保護。而由于在這種"有工則聚，無工而散"的市場中交易成本的低廉與高效，用工企業更傾向于在此類市場進行交易而規避監管；相對的，此類市場也無法為少數民族進城務工者提供健全合法的勞動合同，使其權益無法得到真正保障。
三、用人自主權的過度使用
談到就業機會平等就不得不提與其矛盾存在的用人自主權。用人單位的用人自主權是指用人單位在招聘員工和用人選擇上，有權依據自己的喜好、工作性質要求、自己的需求以及應聘人員的工作能力等因素，自由選擇員工.然而由于勞動關系雙方之間地位存在著先天的不平等，用人自主權在一定程度上對勞動者平等就業造成了侵害。
反觀歷史，在計劃經濟體制時期，工作崗位由國家強制性統一分配，用工單位不存在或不明顯存在就業歧視行為。盡管這一時期勞動者的平等就業得到了基本實現，用人自主權也未發生作用，但也正因如此，勞動力競爭的缺失嚴重滯后了經濟的發展。
而進入社會主義市場經濟以來，用人自主權成為了刺激勞動力市場形成良性競爭環境，助推經濟增長的有力手段。但隨著時間的推移，用人自主權卻慢慢偏移了軌道。在勞動力供過于求和"資本強勢"這一社會轉型期特殊背景下，一部分用人單位以用工自主權為借口大行歧視行為。特別是對于像少數民族進城務工者這種弱勢群體，用工單位往往打著用人自主權的擦邊球堂而皇之地大行歧視行為。雖然我國已經及時引入了西方的就業市場限制機制，但真正符合我國國情的社會主義市場經濟就業機制的配套制度卻遲遲未建立起來，用工自主權仍在不停無序膨脹。
其實就用人自主權在設計之初已對其進行了諸多限制。就限制合理性而言，相關政策就解釋到，除非該行業、職位卻有其合理性要求，否則不能對該行業、職位進行任何形式的限制，而是應向全體社會成員公開。
但在實務操作中如何把握好限制的尺度，以及怎樣平衡好平等就業與用工自主權之間的關系仍是一大難題。
而正如亞里士多德所說，"要使事物合乎正義（公正），必須有毫無偏私的權衡；法律恰恰正是這樣一個中道的權衡。"要處理好平等就業與用工自主權的關系必須依賴于一種法制的權威和強制力。然而基于我國國情來看，將法律真正貫穿于就業保障全過程之中仍有較大難度。如何將用人自主權關入制度的籠子并引導其服務好經濟社會發展仍有待進一步探索。
第三節 個人層面
一、綜合素質尚有欠缺
在不考慮外部因素影響的情況下，能否實現就業、職業選擇取向、工資收入水平等往往取決于勞動者的個人綜合素質。對少數民族進城務工者來說，教育程度、職業技術水平和語言能力是其綜合素質的主要表現，而少數民族進城務工者就業弱勢地位的產生也跟這三個因素有著密切的關系。
（一）教育程度整體偏低
雖然近年來國家教育政策一直向農村傾斜，特別是2001年以來為減輕農民負擔，實行了"地方政府負責，分級管理，以縣為主"的農村義務教育教育財政管理新體制,但在實際中農村教育經費依然短缺嚴重。部分家庭由于貧困等各種原因終止了子女基礎教育，使他們過早地成了打工者中的一員，這也嚴重制約了農村勞動力素質整體水平的提高。在本次調查中，少數民族進城務工者中僅有小學教育程度的占7%,這部分人連最基本的義務教育也沒能完成；初中及中專教育程度的占69%;高中及職高教育程度的占13%;大專教育程度的占3%;本科教育程度的占3%;其他教育程度的占5%.可以明顯看出，與城市居民相比，少數民族進城務工者的教育程度普遍偏低，這不僅導致了他們在就業中處于不利狀態，更決定了他們在就業時往往只能選擇對專業技術型沒有要求的簡單的體力工作。
（二）專業技術缺乏
少數民族進城務工者從第一產業進入第二、三產業，由于對現代化企業中的生產技術知之甚少，又缺乏工作經驗，很難進入大型工業企業工作。而另一方面，隨著科技的進步、生產技術日新月異的發展，很多企業的營運已逐步趨向于系統化的機械性管理，以前粗放式的勞動密集型企業已很難生存，因此，企業在招聘時更為注重的是對勞動者專業技術的要求，而少數民族進城務工者本身職業技能跟市場需求不配套，很難脫離次級勞動力市場找到更好的工作。
（三）語言障礙問題
少數民族進城務工者漢語（普通話）語言能力普遍很差，語言障礙問題不但限制了他們與漢族及其他民族的交往，而且嚴重影響了他們的就業機會、就業培訓和職位上升等。在本次隨機訪談中，能夠用流利漢語與筆者溝通的僅占所有受訪者的五分之一；能夠使用漢語進行日常交流的也僅占受訪者的五分之三；甚至在受訪者中還存在不能使用漢語的少數民族進城務工者。語言問題導致了少數民族進城務工者交際圈狹小，信息閉塞，最終使其在就業中處于弱勢地位。
二、少數民族進城務工者法律意識淡薄
由于既沒有接受過系統的普法教育，主觀上又沒有學法用法的積極性，在少數民族進城務工者群體中，如何運用好法律依法維權仍是制約其就業保障的重要因素之一。
（一）法制觀念仍然淡薄
在本次隨機訪談中，當詢問到法律法規普及度時，83%的受訪少數民族進城務工者表示不知道。而且這并不是個案，據葛正鵬（2009）在關于進城務工者對《勞動合同法》的認知度的調查結果顯示，對"是否了解《勞動合同法》"這一問題，43.8%的進城務工者表示"不知道",有 36.0%的進城務工者表示"說不清",有 16.1%的進城務工者表示"知道，但不了解具體是什么",僅有 4.1%的進城務工者表示"知道是什么".
由于對法律規定的不了解、不熟悉，使得少數民族進城務工者對自身存在或可能存在于就業過程中的風險一無所知，更不用說運用法律武器維護自身合法權益。同時，正如前文所述，由于大部分少數民族進城務工者缺乏勞動合同保護，在其就業過程中自己合法權益是否受到侵害、侵害后應如何解決等問題都將無法做出準確辨識，更不用說后續法律訴訟中如何舉證等具體操作了。
（二）法律素質有待提高
日常生活中，少數民族進城務工者在自身合法權益受到侵害時主要表現為幾種不理智行為：一是忍氣吞聲。一方面，少數民族進城務工者由于擔心訴訟成本高、害怕遭到報復或認為自己個人斗不過用人單位等心理而選擇沉默忍受的現象很普遍；另一方面，由于少數民族進城務工者具有很強的傳統意識，其"和氣生財"的習性及"厭訴"心里，使他們在權利受到侵害后不懂得如何運用法律武器來維護自己的合法正當權益，也不愿出頭挑事。二是過激行為。因為不知道合法的訴訟途徑，在遇到勞動糾紛時少數民族進城務工者往往選擇一些過激方式，如身體維權、"自殺討薪"、群體沖突、打砸哄搶等來引起社會的廣泛關注，從而需求問題的解決。雖然這些都是少數民族進城務工者在維權時的無奈選擇，但也從另一個側面反映出由于法律素質不高，他們在維護自身權益時因采取了錯誤的方式，卻沒意識到自己過激維權的這一過程往往本身就是違法的。
三、宗教信仰及民俗習慣的影響
我國歷史悠久，各民族在生產生活中都形成了自己獨特的民族文化和生活習俗。同時，我國少數民族大多有宗教信仰，有的民族全族性地信仰某種宗教，如：
藏、蒙古等7個民族信仰藏傳佛教；傣、布朗、德昂等民族信仰上座部佛教；回、維吾爾、哈薩克等10個民族信仰伊斯蘭教；一部分彝、苗等族信仰基督教；一小部分俄羅斯和鄂溫克族信仰東正教；而在獨龍、怒、佤、景頗等一些少數民族中，還保持著原始的自然崇拜和多種信仰。形式多樣的宗教信仰不僅豐富了少數民族同胞的精神世界，又為信教群眾提供了"向善"的行為準則與道德標準。但我們也應看到，在少數民族進城務工者進城務工時，宗教信仰及民族風俗卻在一定程度上對其造成了影響。
主觀上看，由于擔心進入城市后無法進行正常的宗教和民俗活動，很多少數民族進城務工者更愿意選擇留在故土而非外出務工。伯福德（R.L.Burford）認為，心理的認同感與歸屬感較之實際距離對勞動力的流動更具影響。換句話說，少數民族進城務工在選擇流入地時所考慮的因素中有很大一部分是自身能否有宗教活動場所開展正常的宗教活動和工作場所能否提供符合該信仰的飲食住行等，以此來減少離鄉的心理距離，增加進入城市后的歸屬感。而較之一些雖然能提供更多就業崗位卻沒無法提供正常宗教活動的地區，少數民族進城務工者更愿意選擇條件較差但本族或信教群眾較為集中的地區就業。如在本次調查中，外來回族進城務工者主要聚集在清真寺較多的沙甸區，而其他鄉鎮卻鮮有該群體；而部分信仰天主教的苗族進城務工者也往往選擇有天主教堂的市區進行務工活動。
而從客觀上看，目前而言，用工單位在一定程度上仍然對少數民族的宗教民俗存在歧視。根據馬軍（2014）對回族等幾個具有宗教信仰的少數民族進城務工者調查數據分析表明，與漢族相比，一些有宗教信仰或有獨特的少數民族文化的民族在就業過程中更容易受到歧視。
雖然我國憲法第36條第1款明確規定："中華人民共和國公民享有宗教信仰自由",勞動關系中的組織與個人也不得以任何形式對宗教信仰進行歧視，但在實際中，一些用工單位考慮到少數民族進城務工者的宗教活動和獨特飲食習慣可能影響企業生產效率，所以在雇工時就人為地避免招聘少數民族進城務工者。
