本篇論文目錄導航：
【題目】政府部門環境危機公關能力探究
【第一章】環境危機下政府公關模式分析緒論
【第二章】環境危機公關相關理論
【第三章】政府環境危機公關問題分析
【第四章】國外政府環境危機公關經驗借鑒
【第五章】廣州市政府“霧霾”危機公關案例分析
【第六章】政府環境危機公關的策略研究
【參考文獻】政府應對霧霾危機的公關實踐研究參考文獻
二、環境危機公關相關理論
（一）環境危機公共關系概念界定
1、公共危機
危機即可指發生在個人身上的意外事故，也可指具有社會性質的公共危機事件，如福島核泄漏危機、恐怖主義危機等。公共危機是危機的一種表現形式，它具有危機的一切要素。公共 Public 一詞本身就具有社會性，無論是公共場所、公共意見還是公共責任。按字面意思理解，公共危機意為涉及成員共同利益的，與公眾相關的社會性危機事件。與公共危機相近的概念有很多，諸如突發事件、非常態事件、災難。描述的都是同一種狀態，區別僅在于時間的緊急程度或事件的涉及范圍。近年來，隨著世界范圍內危機發生周期的縮短、影響范圍的擴大、造成危害程度的加深，學術界開始對公共危機進行深入研究，以期能夠為社會性危機事件的解決貢獻自己的力量。
瑞典學者 Eric Stern 早在 1999 年就對“公共危機”的概念進行界定。他認為由自然災害、大規模戰爭、生化恐怖襲擊及瘟疫等突發性的公共事件而使社會秩序失范，國家安全遭到威脅，人民生命財產得不到保障的非常態事件，都可以稱之為公共危機。 [52]危機管理大師勞倫斯？巴頓 Laurence Barton 以企業組織為前提將公共危機定義為，具有潛在危險性且發生概率不確定的的事件，一旦發生將會對組織架構、組織形象、產品服務及組織員工產生嚴重后果。[53]美國學者羅伯特·希斯就將公共危機定義為：國家的政治安全、社會穩定、公共秩序以及人民生命財產遭到嚴重威脅，需要組織決策者盡快做出相應決策以減少損失的緊急事件。[54]
2003 年的 SARS 危機、玉樹大地震以及新疆的恐怖危機等公共危機事件，使中國出現較大的社會動蕩，造成巨大的生命財產損失。公共危機研究引起中國學者的重視。
我國學者張成福站在公共管理角度理解，認為公共危機是一種與正常社會狀態偏離的事件，政府部門必須及時采取特殊手段應對由它所帶來的社會恐慌、經濟受創、民心不穩、環境遭到破壞的一種狀態。[55]危機狀態下政府的態度、措施已成為考驗一國政府執政能力的標準。在我國 2006 年頒布實施《國家突發公共事件總體應急預案》中公共危機指的是“突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件”[56].
綜合上述對公共危機的理解，本文認為：凡涉及公共安全，威脅社會正常秩序的自然災難、人為災禍，需要政府部門在有限的時間內，運用各種社會資源來平息的緊急事件統稱為公共危機。
根據以上定義，我們可以得知公共危機的特征。除了與危機所共有破壞性、緊迫性、不確定性的特征外，他還有以下幾個特有的特征：
①公共性。公共危機不包括單個人經濟生活危機，它牽涉的是覆蓋社會領域的公眾事件，威脅的是社會大眾的安全和相關利益。②蔓延性。公共危機的爆發如果不及時加以控制，危機就會傳播到鄰近的地區或國家，造成不可估量的損失。如 MERS 病毒危機，韓國政府沒有及時控制疫情，使患病人員進入中國境內，造成我國民眾的恐慌。③解決難度大。由于公共危機往往比較復雜、牽涉領域眾多，涉及民眾數量大，對危機控制的難度也隨之加大，如果處理失當，很可能會造成伴隨性危機。
基于不同的視角，公共危機可以分為不同種類，如按危機持續時間長短、影響范圍大小等，將公共危機劃分為國際性公共危機、國家公共危機、地方公共危機以及組織公共危機；根據公共危機產生原因的差異可分為自然災害型、文化沖突型、國際關系型等等。本文主要分析的是公共危機中的環境危機，因此對從危機管理角度將其劃分為災害性危機、政治危機、經濟危機、突發性安全衛生危機。[57]
2、公共環境危機
當今社會比起經濟危機周期性的爆發，環境危機顯然更頻繁更具普遍性。我國經濟的高速發展是以消耗能源、破壞自然環境為代價的。人類生存必須依賴的空氣資源、水資源等遭到破壞都屬于公共環境危機。但當前學術界對于公共環境危機的定義甚少。筆者在知網中以“環境危機”為關鍵字，搜索到可參考的文獻不足 10 篇。公共環境危機的研究包含在危機和公共危機內容中，沒有引起足夠重視。國外學者關于環境危機的研究多偏向于環境傳播領域，如 Niklas Luhmann的環境議題理論。20 世紀 90 年代施里瓦斯塔瓦致力于研究工業污染所引起的環境危機，因此他認為環境危機是組織由于技術問題對自然環境和人類社會產生嚴重破壞。組織因正視環境危機，改革組織機構，轉為危機。[58]美國學者 MirandaSchreurs 和 Robert Percival 在《環境危機管理》中寫道，環境危機是威脅人類健康或自然環境并對其造成嚴重影響的人為事故或自然災難。[59]我國學者何燕寧對環境危機進行界定：環境危機指的是影響國際社會秩序、國家政治安全及社會穩定、地區經濟發展以及公眾正常生活的突發性環境事故。它也包括由人為因素引起的環境污染事件。[60]薛明明結合危機的定義從管理者的角度認為環境危機是威脅人類社會生活，使國家和民眾遭遇巨大的經濟損失，決策者為了挽救危機必須承受時間壓力及時做出正確的決策的突發性事件。[61]遲達僅從環境污染角度入手，將其定義為：因人類無知或單方面追逐經濟利益。違反國家環境保護的相關法規而造成生態失衡、財產損失、生物生存受到威脅影響社會發展的事件。
中國 5·12 汶川大地震、墨西哥灣原油泄漏、蘇聯切爾諾貝利核泄漏事件不僅僅涉及到環境領域，其最終蔓延到人類生活的各個角落。本文探討的環境危機不僅包括有人類行為所導致的環境污染、環境破壞還包括地震、臺風等自然災害所引起的公共危機。因此，公共環境危機是指由于自然因素或人類不當的行為方式所導致的生態環境、社會環境、人文環境遭到破壞，進而影響人類與其他生物生存繁衍的突發性公共事件。
3、政府環境危機公關
政府公共關系是指政府為了更好地履行行政職能，依靠特定的經濟政治環境，運用專業化的知識理論和傳播手段與目標公眾建立支持信任、和諧共生關系所進行的一系列活動的統稱。它包括政府以大眾傳媒和人際交往媒介所開展的常態公關與非常態下的危機公關。政府的日常公關活動包括樹立政府形象的公益廣告、與外賓合作交流、引導社會輿論等。非常態的政府公關也就是危機公關。
危機管理包括危機監測、預防、處理、效果評估等方面，政府危機公關不能僅著眼于危機處理過程，在危機事前預測分析和事后恢復階段也應該與民眾及時溝通，公開危機信息，贏得民眾諒解。關于政府危機公關的定義，學術界眾說紛紜。殷卉從狹義角度認為政府危機公關僅是指政府在危機處理階段，為控制、平息危機事件所進行的公關活動。[62]李欣則從廣義的角度分析認為政府危機公關是指政府組織或其相關部門對威脅國家社會利益、公共安全、人民生命財產的潛在性或已爆發的公共危機事件所采取的系統性、持續性、戰略性的公關措施，來消除危機帶來的不良影響，維護社會正常秩序，消除負面信息，維護政府良好形象。[63]陳曉娟基于事實與價值二分法界定政府危機公關是指政府在遭遇具有威脅性的危機事件時而采取的一系列公共活動。[64]從廣義上來說政府及其下設部門、司法部門、立法機構都是政府危機公關的動作發起者，本文主要研究的是地方政府組織應對公共危機所進行的公關行為。政府危機公關的客體面向廣大民眾及企業組織。因此政府危機公關的核心就是媒體。公共危機前期，政府部門通過官方網站、大眾傳媒及組織相關活動教育公眾提高危機意識，做好預警工作；危機中期政府借助傳媒及時公開危機事件信息，取得公眾諒解與支持，方便危機處理工作的順利進行；危機恢復期，政府評估事件效果，強化正面形象，構建和諧政民關系。
公共環境危機屬于公共性突發性事件，政府因其權利、資源的掌控者身份往往是環境危機控制、解決的主要責任方。全球氣候變暖、臺風、地震、泥石流等自然災害、太湖藍藻、濕地驟減等問題的解決需要公眾共同努力加以對抗，但政府具有豐富資源儲備及強大的號召力，政府成功的公關活動，不僅可以渡過危機，更能使民眾形成保護環境的國民意識。政府環境危機公關是指政府部門利用專業公關知識和手段對本地區的環境污染、環境破壞時間事件進行及時有效應對，從而解決因環境危機而引起的社會恐慌和經濟損失，同時達到贏得公眾支持，塑造政府形象的目的。
政府環境危機公關具有以下幾個的特征：首先，主體的權威性。政府機構是行政權力的擁有者，政府的行為具有強制性，可以保證危機處理辦法的快速實施，搶占先機；其次，受眾的廣泛性。環境危機事件很少局限于某一地區，水資源的污染將影響河流兩岸的所有居民和動植物；大氣環境污染將影響整個國家及周圍鄰國。因此，政府環境危機公關的目標群體具有廣泛性。最后，目的社會性。政府環境危機公關活動是以消除環境危機帶來的破壞，穩定社會秩序，減少人民財產損失為目的的。[65]汶川大地震期間，政府部門通過傳媒號召社會各界共同努力渡過難關，及時公開地震信息，遏制謠言的蔓延，維護社會穩定。
（二）危機管理理論
危機管理（Crisis management）最早應用于軍事方面，主要是運用戰爭知識減少意外事故的發生。之后企業組織為了應對產品、服務方面的突發性事件，將其納入企業的正常運營過程中。危機管理是指組織或個人對可能發生的危機進行預測、對已經發生的危機事件進行決策、控制、處理的過程，通過集中各種資源來幫助組織渡過危機，甚至達到轉危為機的效果。[66]當企業危機蔓延至社會公共危機領域時，各國政府開始重視危機管理工作、建立危機應急體系。從上面的概念中可以知道，危機管理的對象是潛在公共危機事件以及已爆發的突發性事故；危機管理的過程包括事前監測預警、事中控制決策、事后恢復評估等幾個階段。由于危機具有突發性、蔓延性、權變性、不確定性等特點，每個組織都應建立完善的危機管理制度和危機應急處理機構，以降低危機對組織或社會公眾帶來的破壞力。美國學者羅伯特·希斯的“4R”危機管理理論認為組織應從以下四個方面進行危機管理：縮減（Reduction）組織決策要治理與減少危機發生頻率做好防范工作；預備（Readiness）組織應在下次危機來臨之前，制定危機管理工作制度，對相關人員進行危機教育，備好應急資源；反應（Response）在危機爆發時，組織應盡快做出危機應對反應，上下一心共同防止危機蔓延，控制危機所造成的破壞；恢復（Recovery）危機平息之后，組織決策者要帶領組織開始重建和恢復工作，總結經驗教訓，完善組織危機應對體系。[67]
危機管理一般有如下幾個特征：
1、不確定性
公共危機不確定性，一般是指組織很難發現危機發生的征兆，對正在發生的危機因其伴生性很難判斷危機的性質，而且由于危機屬于非程序性事件，決策者沒有經驗可循，必須在高度的時間壓力和心理壓力下作出決策。而決策能否產生效果、產生何種效果也是不確定的。在這種情況下，危機管理工作就是以主觀概率為依據的。
2、綜合性
公共危機的發生往往不局限于單一領域，政府相關職能部門整合其他職能部門、其他領域或者其他地區的資源，才能有效化解危機。松花江水質污染事件、以及全國范圍的“霧霾”天氣，都是多領域、跨專業的公共危機，具有綜合性的特點。[68]
3、預防性
公共危機往往伴隨著巨大的社會風險，組織運用先進的科學理念和技術是可以對部分危機進行準確監測的。在危機管理過程中，我們首先要做的就是危機預防。組織如果可以防患于未然就會大大減少了其破壞力，維護組織形象。政府部門利用遙感技術、地震監測系統、衛星云圖等可以提高地震預測的準確性，及時疏散震區群眾，減少無辜群眾的犧牲。
危機管理的過程：
（1）危機前期準備階段
公共危機前期工作主要是危機預防和監測，其目標是盡可能阻止危機的全面爆發在，將其控制在萌芽狀態。在危機事前管理中，組織需要對人員進行相關的危機意識培訓和危機應對能力演練；成立常規性的危機處理機構協調資源，危機小組成員收集監測數據信息，分析危機事件發生的概率，利用網絡傳媒及時發布預警信息。周全前期的準備工作可以減少危機造成的損失，提高危機管理的有效性。
（2）危機處理階段
公共危機一旦爆發，組織就必須在分析危機的性質、成因、影響范圍等因素的基礎上啟動危機應急體系，成立危機應急小組，制定各種危機應急預案同時向社會發布危機信息，集中社會資源并安撫公眾的恐慌情緒。危機處理過程中，組織危機的總負責人應迅速掌握事態發展，防止危機擴散。及時正確的危機策略對控制危機事態的發展至關重要。
（3）危機評估恢復階段
危機平息后，決策者應盡快開展危機總結評估工作，認真反省此次危機處理過程中的失誤與不足，為下次危機管理提供可參考的數據和經驗。大型的公共危機會對當地的經濟、政治、社會生活發生產生重創，組織需要投入到危機恢復重建工作中，恢復組織正常生產生活秩序，修復組織形象。
隨著經濟全球化的到來，我國的政府、企業和個人面臨的危機挑戰將會越來越多，諸如：金融危機、貿易壁壘、公共環境危機……這些危機給當今政府和企業的決策者帶來了極大的壓力。中國政府在危機應對及管理方面，已經積累了不少經驗，但是政府面對席卷全國的“霧霾”問題，所采取的危機管理手段讓我們認識到，政府不缺少具有雄韜偉略的人才，也不缺少詳細周全的管理制度，但是卻缺少深入民眾的危機意識、切實可行的危機管理系統和對危機管理機制的嚴格執行。
（三）危機公關“5S”理論
危機公關理論是政府公共關系理論的一個分支。危機公關作為有效解決危機的重要手段，受到各國政府、公司企業的重視。危機公關具體是指發生突發性事件時，組織為了減輕危機的影響，維護組織的利益和形象，從而開展的一系列公關活動。公關活動是組織的自救活動，成功的公關活動不但能夠挽救組織的負面形象，還將給組織帶來巨大的經濟利潤和社會效益。
20 世紀 90 年代和 21 世紀初，西方國家開始頻繁的發生突發性公共危機事件，倫敦的水質污染事件、俄羅斯的切爾諾貝利核危機、美國森林大火、颶風及9·11 恐怖襲擊事件，在這些緊急事件中政府部門如何運用危機公關的理論知識與公眾溝通交流、相互支持合作成功平息危機成為當代整個國際社會關注的主題，也是中西方學者們一直重視的一個研究課題。早期國內危機公關實踐多集中于大中型企業，學者通過具體案例進行分析并與國外前沿的危機公關研究接軌來探索我國營利組織在危機應急處理過程中的戰略戰術。英國里杰斯特 M.Regester. Michael 提出了危機公關的“3T 原則”,而我國危機公關第一人游昌喬在《危機公關--中國危機公關典型案例回放及點評》一書中率先提出關鍵點危機公關 5S 原則，成為當代中國政府部門處理危機事件的主導理念和指導性原則。
“5S”原則即承擔責任原則（SHOULDER THE MATTER）、真誠溝通原則（SINCERITY）、速度第一原則（SPEED）、系統運行原則（SYSTEM）和權威證實原則（STANDARD）五個方面。[69]
（1）承擔責任原則。公共危機發生后，政府組織及相關部門負責人必須第一時間站出來主動承擔危機事件責任，組織突發事件應急人員應對危機。公共危機發生往往牽涉利益相關者較多，政府不要妄圖推卸責任，應該明確自身責任方與調解者身份，承諾對受害者進行經濟賠償和精神補償，平復公眾的激動情緒，給予公眾信心。
（2）真誠溝通原則。政府部門想要順利的實施危機應對工作、解決社會上謠言四起狀態，就應該利用報紙、廣播、電視以及網絡傳媒發布危機事件信息，說明危機事件的真相，以誠懇平等的態度來換取公眾的支持合作。政府部門應保障公眾在危機狀態下的知情權，真誠地與公眾溝通交流，解答民眾心中的疑慮。主動公開災害信息的政府將會贏得社會大眾的理解，有助于危機處理工作的成功開展。
（3）速度第一原則。公共危機有“緊急性”和“蔓延性”等特點。如今網絡傳媒的快速發展，使得任何關于公共危機的消息一經發布就會成為網上熱議的焦點。在這個過程中，原本的消息會發生裂變效應，只是最后虛假消息網絡謠言充斥其中引起網絡圍觀，及其群眾的不安情緒，形成新的社會危機。速度第一原則要求政府迅速了解危機發展情況，及時制定危機應對策略，搶占先機。政府當局應果斷出擊、及時回應社會上的不實危機信息，報道真實準確的情況，防止危機事態的不斷蔓延和公眾恐慌情緒的不斷升級。
（4）系統運行原則。當今世界各國都已經建立各具特色的突發性事件應急管理體系，以此來應對未來將要發生的公共危機。在危機管理前期，政府部門要制定完善的危機運行制度，成立危機應急負責機構，危機一旦發生，只需啟動危機預警系統，保證其正常運作即可。優秀的危機負責人會帶領組織清醒的認識危機的破壞作用，召集相關部門進行協調溝通，作出決策命令。組織有序的運作會減輕內部人員及社會大眾的心理壓力，提高危機處理的效率，展現政府的危機公關能力，有利于塑造良好的政府形象。[70]
（5）權威證實原則。在企業危機過程中，公眾會對企業持不信任態度。企業一味的澄清自己，反而會招致公眾的反感。權威證實原則就是告訴企業負責人在此種情況下，應該擺事實、講證據。專家學者、社會名人、政府官員以及權威機構站在第三方的立場上告訴公眾真相、拿出相關數據，公眾更易放松警惕，重新信賴企業。[71]
當前席卷全國大部分地區的“霧霾”危機，是對政府危機公關的嚴重考驗。政府必須參照危機公關 5S 原則，主動承擔過錯責任，迅速組織人員應對危機，及時發布危機事件信息，與企業、社會組織、公眾一起溝通合作，成功化解此次公共環境危機。
以下用圖例表示危機公關 5S 原則：
（四）信息不對稱理
論信息不對稱又稱不完全信息，它來源于微觀信息經濟學領域，但同時也廣泛存在于人類社會生活的各個領域。信息不對稱是現實生活中的常態問題，市場參與者之間會因個人能力差異、經濟水平、社會階層以及信息搜集的成本等種種因素都會導致雙方掌握信息的不平等。信息不對稱理論最早是由喬治·阿克爾洛夫在《次品市場：質量、不確定性和市場機制》一文中明確提出的。[72]早期市場經濟學家認為市場經濟活動的參與雙方擁有完全信息，供給雙方出于“理性”追求利益最大化?！笆袌鍪ъ`”的出現讓人們認識到信息不對稱的存在。信息不對稱理論的最重要的應用是在企業領域，在市場上交易主體關系中，企業家處于優勢地位，他們往往掌握著相對完全的企業經營和市場走向信息，而投資者代理人由于無法準確觀測企業的生產經營行為，在市場活動中處于劣勢，利益經常遭受損失。為了減少這種行為的發生，更好的規范市場經濟行為，經濟學家提出了委托-代理機制以及根據內容分為隱藏信息和隱藏行動模型根據信息非對稱的時間順序分為逆向選擇與道德風險模型；[73]在政治領域，政府與行政相對人之間就存在著典型的不完全信息問題，政府機構因其具有壟斷性和強制性行政權的支配者地位，能夠利用行政資源輕易獲得相關信息，再加上行政官員更傾向于對政治信息保密來獲得政治權利追逐政治利益，導致政府與公眾之間信息鴻溝的產生。而公眾由于沒有公權力為支撐，信息獲取成本相對較高，在于政府的交易中必然處于弱勢，加之政府的“經濟人”假說等，這必將導致公眾對政府官員濫用公共權力、謀取私利的懷疑。
自我國改革開放以來，各省、市、區政府陸續制定了政府危機公關執行條例，我國政府在危機公關方面設立的政府官方網站、政務微博、時事論壇等方式來公布政府相關政策法規及危機監測、處理、恢復信息，這對于公共環境危機事件的管理和建設服務型陽光政府起到了積極的促進作用。然而無論與發達國家相比還是我國的客觀要求相比，我國政府危機公關還處在起步階段，政府官員的危機公關意識還比較薄弱，政府危機預警機制、信息發布機制還存在很多問題和不足，直接導致了政府和公眾之間的信息不對稱，也成為政府危機公關失敗的重要原因。
當今全世界范圍內政府危機處理不當案例，普遍存在著政府封閉信息的問題，中國政府在應對公共危機事件中也曾出現過此種差錯，如 2003 年的“非典”事件。由于政府在危機公關過程中壟斷了公共信息，沒有及時準確的提供、反饋給公眾，造成了公眾對政府普遍的不信任和質疑，從而使危機事件加重，使政民矛盾升級，甚至演變為群體性事件，嚴重影響社會穩定。
【題目】政府部門環境危機公關能力探究
【第一章】環境危機下政府公關模式分析緒論
【第二章】環境危機公關相關理論
【第三章】政府環境危機公關問題分析
【第四章】國外政府環境危機公關經驗借鑒
【第五章】廣州市政府“霧霾”危機公關案例分析
【第六章】政府環境危機公關的策略研究
【參考文獻】政府應對霧霾危機的公關實踐研究參考文獻
二、環境危機公關相關理論
（一）環境危機公共關系概念界定
1、公共危機
危機即可指發生在個人身上的意外事故，也可指具有社會性質的公共危機事件，如福島核泄漏危機、恐怖主義危機等。公共危機是危機的一種表現形式，它具有危機的一切要素。公共 Public 一詞本身就具有社會性，無論是公共場所、公共意見還是公共責任。按字面意思理解，公共危機意為涉及成員共同利益的，與公眾相關的社會性危機事件。與公共危機相近的概念有很多，諸如突發事件、非常態事件、災難。描述的都是同一種狀態，區別僅在于時間的緊急程度或事件的涉及范圍。近年來，隨著世界范圍內危機發生周期的縮短、影響范圍的擴大、造成危害程度的加深，學術界開始對公共危機進行深入研究，以期能夠為社會性危機事件的解決貢獻自己的力量。
瑞典學者 Eric Stern 早在 1999 年就對“公共危機”的概念進行界定。他認為由自然災害、大規模戰爭、生化恐怖襲擊及瘟疫等突發性的公共事件而使社會秩序失范，國家安全遭到威脅，人民生命財產得不到保障的非常態事件，都可以稱之為公共危機。 [52]危機管理大師勞倫斯？巴頓 Laurence Barton 以企業組織為前提將公共危機定義為，具有潛在危險性且發生概率不確定的的事件，一旦發生將會對組織架構、組織形象、產品服務及組織員工產生嚴重后果。[53]美國學者羅伯特·希斯就將公共危機定義為：國家的政治安全、社會穩定、公共秩序以及人民生命財產遭到嚴重威脅，需要組織決策者盡快做出相應決策以減少損失的緊急事件。[54]
2003 年的 SARS 危機、玉樹大地震以及新疆的恐怖危機等公共危機事件，使中國出現較大的社會動蕩，造成巨大的生命財產損失。公共危機研究引起中國學者的重視。
我國學者張成福站在公共管理角度理解，認為公共危機是一種與正常社會狀態偏離的事件，政府部門必須及時采取特殊手段應對由它所帶來的社會恐慌、經濟受創、民心不穩、環境遭到破壞的一種狀態。[55]危機狀態下政府的態度、措施已成為考驗一國政府執政能力的標準。在我國 2006 年頒布實施《國家突發公共事件總體應急預案》中公共危機指的是“突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件”[56].
綜合上述對公共危機的理解，本文認為：凡涉及公共安全，威脅社會正常秩序的自然災難、人為災禍，需要政府部門在有限的時間內，運用各種社會資源來平息的緊急事件統稱為公共危機。
根據以上定義，我們可以得知公共危機的特征。除了與危機所共有破壞性、緊迫性、不確定性的特征外，他還有以下幾個特有的特征：
①公共性。公共危機不包括單個人經濟生活危機，它牽涉的是覆蓋社會領域的公眾事件，威脅的是社會大眾的安全和相關利益。②蔓延性。公共危機的爆發如果不及時加以控制，危機就會傳播到鄰近的地區或國家，造成不可估量的損失。如 MERS 病毒危機，韓國政府沒有及時控制疫情，使患病人員進入中國境內，造成我國民眾的恐慌。③解決難度大。由于公共危機往往比較復雜、牽涉領域眾多，涉及民眾數量大，對危機控制的難度也隨之加大，如果處理失當，很可能會造成伴隨性危機。
基于不同的視角，公共危機可以分為不同種類，如按危機持續時間長短、影響范圍大小等，將公共危機劃分為國際性公共危機、國家公共危機、地方公共危機以及組織公共危機；根據公共危機產生原因的差異可分為自然災害型、文化沖突型、國際關系型等等。本文主要分析的是公共危機中的環境危機，因此對從危機管理角度將其劃分為災害性危機、政治危機、經濟危機、突發性安全衛生危機。[57]
2、公共環境危機
當今社會比起經濟危機周期性的爆發，環境危機顯然更頻繁更具普遍性。我國經濟的高速發展是以消耗能源、破壞自然環境為代價的。人類生存必須依賴的空氣資源、水資源等遭到破壞都屬于公共環境危機。但當前學術界對于公共環境危機的定義甚少。筆者在知網中以“環境危機”為關鍵字，搜索到可參考的文獻不足 10 篇。公共環境危機的研究包含在危機和公共危機內容中，沒有引起足夠重視。國外學者關于環境危機的研究多偏向于環境傳播領域，如 Niklas Luhmann的環境議題理論。20 世紀 90 年代施里瓦斯塔瓦致力于研究工業污染所引起的環境危機，因此他認為環境危機是組織由于技術問題對自然環境和人類社會產生嚴重破壞。組織因正視環境危機，改革組織機構，轉為危機。[58]美國學者 MirandaSchreurs 和 Robert Percival 在《環境危機管理》中寫道，環境危機是威脅人類健康或自然環境并對其造成嚴重影響的人為事故或自然災難。[59]我國學者何燕寧對環境危機進行界定：環境危機指的是影響國際社會秩序、國家政治安全及社會穩定、地區經濟發展以及公眾正常生活的突發性環境事故。它也包括由人為因素引起的環境污染事件。[60]薛明明結合危機的定義從管理者的角度認為環境危機是威脅人類社會生活，使國家和民眾遭遇巨大的經濟損失，決策者為了挽救危機必須承受時間壓力及時做出正確的決策的突發性事件。[61]遲達僅從環境污染角度入手，將其定義為：因人類無知或單方面追逐經濟利益。違反國家環境保護的相關法規而造成生態失衡、財產損失、生物生存受到威脅影響社會發展的事件。
中國 5·12 汶川大地震、墨西哥灣原油泄漏、蘇聯切爾諾貝利核泄漏事件不僅僅涉及到環境領域，其最終蔓延到人類生活的各個角落。本文探討的環境危機不僅包括有人類行為所導致的環境污染、環境破壞還包括地震、臺風等自然災害所引起的公共危機。因此，公共環境危機是指由于自然因素或人類不當的行為方式所導致的生態環境、社會環境、人文環境遭到破壞，進而影響人類與其他生物生存繁衍的突發性公共事件。
3、政府環境危機公關
政府公共關系是指政府為了更好地履行行政職能，依靠特定的經濟政治環境，運用專業化的知識理論和傳播手段與目標公眾建立支持信任、和諧共生關系所進行的一系列活動的統稱。它包括政府以大眾傳媒和人際交往媒介所開展的常態公關與非常態下的危機公關。政府的日常公關活動包括樹立政府形象的公益廣告、與外賓合作交流、引導社會輿論等。非常態的政府公關也就是危機公關。
危機管理包括危機監測、預防、處理、效果評估等方面，政府危機公關不能僅著眼于危機處理過程，在危機事前預測分析和事后恢復階段也應該與民眾及時溝通，公開危機信息，贏得民眾諒解。關于政府危機公關的定義，學術界眾說紛紜。殷卉從狹義角度認為政府危機公關僅是指政府在危機處理階段，為控制、平息危機事件所進行的公關活動。[62]李欣則從廣義的角度分析認為政府危機公關是指政府組織或其相關部門對威脅國家社會利益、公共安全、人民生命財產的潛在性或已爆發的公共危機事件所采取的系統性、持續性、戰略性的公關措施，來消除危機帶來的不良影響，維護社會正常秩序，消除負面信息，維護政府良好形象。[63]陳曉娟基于事實與價值二分法界定政府危機公關是指政府在遭遇具有威脅性的危機事件時而采取的一系列公共活動。[64]從廣義上來說政府及其下設部門、司法部門、立法機構都是政府危機公關的動作發起者，本文主要研究的是地方政府組織應對公共危機所進行的公關行為。政府危機公關的客體面向廣大民眾及企業組織。因此政府危機公關的核心就是媒體。公共危機前期，政府部門通過官方網站、大眾傳媒及組織相關活動教育公眾提高危機意識，做好預警工作；危機中期政府借助傳媒及時公開危機事件信息，取得公眾諒解與支持，方便危機處理工作的順利進行；危機恢復期，政府評估事件效果，強化正面形象，構建和諧政民關系。
公共環境危機屬于公共性突發性事件，政府因其權利、資源的掌控者身份往往是環境危機控制、解決的主要責任方。全球氣候變暖、臺風、地震、泥石流等自然災害、太湖藍藻、濕地驟減等問題的解決需要公眾共同努力加以對抗，但政府具有豐富資源儲備及強大的號召力，政府成功的公關活動，不僅可以渡過危機，更能使民眾形成保護環境的國民意識。政府環境危機公關是指政府部門利用專業公關知識和手段對本地區的環境污染、環境破壞時間事件進行及時有效應對，從而解決因環境危機而引起的社會恐慌和經濟損失，同時達到贏得公眾支持，塑造政府形象的目的。
政府環境危機公關具有以下幾個的特征：首先，主體的權威性。政府機構是行政權力的擁有者，政府的行為具有強制性，可以保證危機處理辦法的快速實施，搶占先機；其次，受眾的廣泛性。環境危機事件很少局限于某一地區，水資源的污染將影響河流兩岸的所有居民和動植物；大氣環境污染將影響整個國家及周圍鄰國。因此，政府環境危機公關的目標群體具有廣泛性。最后，目的社會性。政府環境危機公關活動是以消除環境危機帶來的破壞，穩定社會秩序，減少人民財產損失為目的的。[65]汶川大地震期間，政府部門通過傳媒號召社會各界共同努力渡過難關，及時公開地震信息，遏制謠言的蔓延，維護社會穩定。
（二）危機管理理論
危機管理（Crisis management）最早應用于軍事方面，主要是運用戰爭知識減少意外事故的發生。之后企業組織為了應對產品、服務方面的突發性事件，將其納入企業的正常運營過程中。危機管理是指組織或個人對可能發生的危機進行預測、對已經發生的危機事件進行決策、控制、處理的過程，通過集中各種資源來幫助組織渡過危機，甚至達到轉危為機的效果。[66]當企業危機蔓延至社會公共危機領域時，各國政府開始重視危機管理工作、建立危機應急體系。從上面的概念中可以知道，危機管理的對象是潛在公共危機事件以及已爆發的突發性事故；危機管理的過程包括事前監測預警、事中控制決策、事后恢復評估等幾個階段。由于危機具有突發性、蔓延性、權變性、不確定性等特點，每個組織都應建立完善的危機管理制度和危機應急處理機構，以降低危機對組織或社會公眾帶來的破壞力。美國學者羅伯特·希斯的“4R”危機管理理論認為組織應從以下四個方面進行危機管理：縮減（Reduction）組織決策要治理與減少危機發生頻率做好防范工作；預備（Readiness）組織應在下次危機來臨之前，制定危機管理工作制度，對相關人員進行危機教育，備好應急資源；反應（Response）在危機爆發時，組織應盡快做出危機應對反應，上下一心共同防止危機蔓延，控制危機所造成的破壞；恢復（Recovery）危機平息之后，組織決策者要帶領組織開始重建和恢復工作，總結經驗教訓，完善組織危機應對體系。[67]
危機管理一般有如下幾個特征：
1、不確定性
公共危機不確定性，一般是指組織很難發現危機發生的征兆，對正在發生的危機因其伴生性很難判斷危機的性質，而且由于危機屬于非程序性事件，決策者沒有經驗可循，必須在高度的時間壓力和心理壓力下作出決策。而決策能否產生效果、產生何種效果也是不確定的。在這種情況下，危機管理工作就是以主觀概率為依據的。
2、綜合性
公共危機的發生往往不局限于單一領域，政府相關職能部門整合其他職能部門、其他領域或者其他地區的資源，才能有效化解危機。松花江水質污染事件、以及全國范圍的“霧霾”天氣，都是多領域、跨專業的公共危機，具有綜合性的特點。[68]
3、預防性
公共危機往往伴隨著巨大的社會風險，組織運用先進的科學理念和技術是可以對部分危機進行準確監測的。在危機管理過程中，我們首先要做的就是危機預防。組織如果可以防患于未然就會大大減少了其破壞力，維護組織形象。政府部門利用遙感技術、地震監測系統、衛星云圖等可以提高地震預測的準確性，及時疏散震區群眾，減少無辜群眾的犧牲。
危機管理的過程：
（1）危機前期準備階段
公共危機前期工作主要是危機預防和監測，其目標是盡可能阻止危機的全面爆發在，將其控制在萌芽狀態。在危機事前管理中，組織需要對人員進行相關的危機意識培訓和危機應對能力演練；成立常規性的危機處理機構協調資源，危機小組成員收集監測數據信息，分析危機事件發生的概率，利用網絡傳媒及時發布預警信息。周全前期的準備工作可以減少危機造成的損失，提高危機管理的有效性。
（2）危機處理階段
公共危機一旦爆發，組織就必須在分析危機的性質、成因、影響范圍等因素的基礎上啟動危機應急體系，成立危機應急小組，制定各種危機應急預案同時向社會發布危機信息，集中社會資源并安撫公眾的恐慌情緒。危機處理過程中，組織危機的總負責人應迅速掌握事態發展，防止危機擴散。及時正確的危機策略對控制危機事態的發展至關重要。
（3）危機評估恢復階段
危機平息后，決策者應盡快開展危機總結評估工作，認真反省此次危機處理過程中的失誤與不足，為下次危機管理提供可參考的數據和經驗。大型的公共危機會對當地的經濟、政治、社會生活發生產生重創，組織需要投入到危機恢復重建工作中，恢復組織正常生產生活秩序，修復組織形象。
隨著經濟全球化的到來，我國的政府、企業和個人面臨的危機挑戰將會越來越多，諸如：金融危機、貿易壁壘、公共環境危機……這些危機給當今政府和企業的決策者帶來了極大的壓力。中國政府在危機應對及管理方面，已經積累了不少經驗，但是政府面對席卷全國的“霧霾”問題，所采取的危機管理手段讓我們認識到，政府不缺少具有雄韜偉略的人才，也不缺少詳細周全的管理制度，但是卻缺少深入民眾的危機意識、切實可行的危機管理系統和對危機管理機制的嚴格執行。
（三）危機公關“5S”理論
危機公關理論是政府公共關系理論的一個分支。危機公關作為有效解決危機的重要手段，受到各國政府、公司企業的重視。危機公關具體是指發生突發性事件時，組織為了減輕危機的影響，維護組織的利益和形象，從而開展的一系列公關活動。公關活動是組織的自救活動，成功的公關活動不但能夠挽救組織的負面形象，還將給組織帶來巨大的經濟利潤和社會效益。
20 世紀 90 年代和 21 世紀初，西方國家開始頻繁的發生突發性公共危機事件，倫敦的水質污染事件、俄羅斯的切爾諾貝利核危機、美國森林大火、颶風及9·11 恐怖襲擊事件，在這些緊急事件中政府部門如何運用危機公關的理論知識與公眾溝通交流、相互支持合作成功平息危機成為當代整個國際社會關注的主題，也是中西方學者們一直重視的一個研究課題。早期國內危機公關實踐多集中于大中型企業，學者通過具體案例進行分析并與國外前沿的危機公關研究接軌來探索我國營利組織在危機應急處理過程中的戰略戰術。英國里杰斯特 M.Regester. Michael 提出了危機公關的“3T 原則”,而我國危機公關第一人游昌喬在《危機公關--中國危機公關典型案例回放及點評》一書中率先提出關鍵點危機公關 5S 原則，成為當代中國政府部門處理危機事件的主導理念和指導性原則。
“5S”原則即承擔責任原則（SHOULDER THE MATTER）、真誠溝通原則（SINCERITY）、速度第一原則（SPEED）、系統運行原則（SYSTEM）和權威證實原則（STANDARD）五個方面。[69]
（1）承擔責任原則。公共危機發生后，政府組織及相關部門負責人必須第一時間站出來主動承擔危機事件責任，組織突發事件應急人員應對危機。公共危機發生往往牽涉利益相關者較多，政府不要妄圖推卸責任，應該明確自身責任方與調解者身份，承諾對受害者進行經濟賠償和精神補償，平復公眾的激動情緒，給予公眾信心。
（2）真誠溝通原則。政府部門想要順利的實施危機應對工作、解決社會上謠言四起狀態，就應該利用報紙、廣播、電視以及網絡傳媒發布危機事件信息，說明危機事件的真相，以誠懇平等的態度來換取公眾的支持合作。政府部門應保障公眾在危機狀態下的知情權，真誠地與公眾溝通交流，解答民眾心中的疑慮。主動公開災害信息的政府將會贏得社會大眾的理解，有助于危機處理工作的成功開展。
（3）速度第一原則。公共危機有“緊急性”和“蔓延性”等特點。如今網絡傳媒的快速發展，使得任何關于公共危機的消息一經發布就會成為網上熱議的焦點。在這個過程中，原本的消息會發生裂變效應，只是最后虛假消息網絡謠言充斥其中引起網絡圍觀，及其群眾的不安情緒，形成新的社會危機。速度第一原則要求政府迅速了解危機發展情況，及時制定危機應對策略，搶占先機。政府當局應果斷出擊、及時回應社會上的不實危機信息，報道真實準確的情況，防止危機事態的不斷蔓延和公眾恐慌情緒的不斷升級。
（4）系統運行原則。當今世界各國都已經建立各具特色的突發性事件應急管理體系，以此來應對未來將要發生的公共危機。在危機管理前期，政府部門要制定完善的危機運行制度，成立危機應急負責機構，危機一旦發生，只需啟動危機預警系統，保證其正常運作即可。優秀的危機負責人會帶領組織清醒的認識危機的破壞作用，召集相關部門進行協調溝通，作出決策命令。組織有序的運作會減輕內部人員及社會大眾的心理壓力，提高危機處理的效率，展現政府的危機公關能力，有利于塑造良好的政府形象。[70]
（5）權威證實原則。在企業危機過程中，公眾會對企業持不信任態度。企業一味的澄清自己，反而會招致公眾的反感。權威證實原則就是告訴企業負責人在此種情況下，應該擺事實、講證據。專家學者、社會名人、政府官員以及權威機構站在第三方的立場上告訴公眾真相、拿出相關數據，公眾更易放松警惕，重新信賴企業。[71]
當前席卷全國大部分地區的“霧霾”危機，是對政府危機公關的嚴重考驗。政府必須參照危機公關 5S 原則，主動承擔過錯責任，迅速組織人員應對危機，及時發布危機事件信息，與企業、社會組織、公眾一起溝通合作，成功化解此次公共環境危機。
以下用圖例表示危機公關 5S 原則：
（四）信息不對稱理
論信息不對稱又稱不完全信息，它來源于微觀信息經濟學領域，但同時也廣泛存在于人類社會生活的各個領域。信息不對稱是現實生活中的常態問題，市場參與者之間會因個人能力差異、經濟水平、社會階層以及信息搜集的成本等種種因素都會導致雙方掌握信息的不平等。信息不對稱理論最早是由喬治·阿克爾洛夫在《次品市場：質量、不確定性和市場機制》一文中明確提出的。[72]早期市場經濟學家認為市場經濟活動的參與雙方擁有完全信息，供給雙方出于“理性”追求利益最大化?！笆袌鍪ъ`”的出現讓人們認識到信息不對稱的存在。信息不對稱理論的最重要的應用是在企業領域，在市場上交易主體關系中，企業家處于優勢地位，他們往往掌握著相對完全的企業經營和市場走向信息，而投資者代理人由于無法準確觀測企業的生產經營行為，在市場活動中處于劣勢，利益經常遭受損失。為了減少這種行為的發生，更好的規范市場經濟行為，經濟學家提出了委托-代理機制以及根據內容分為隱藏信息和隱藏行動模型根據信息非對稱的時間順序分為逆向選擇與道德風險模型；[73]在政治領域，政府與行政相對人之間就存在著典型的不完全信息問題，政府機構因其具有壟斷性和強制性行政權的支配者地位，能夠利用行政資源輕易獲得相關信息，再加上行政官員更傾向于對政治信息保密來獲得政治權利追逐政治利益，導致政府與公眾之間信息鴻溝的產生。而公眾由于沒有公權力為支撐，信息獲取成本相對較高，在于政府的交易中必然處于弱勢，加之政府的“經濟人”假說等，這必將導致公眾對政府官員濫用公共權力、謀取私利的懷疑。
自我國改革開放以來，各省、市、區政府陸續制定了政府危機公關執行條例，我國政府在危機公關方面設立的政府官方網站、政務微博、時事論壇等方式來公布政府相關政策法規及危機監測、處理、恢復信息，這對于公共環境危機事件的管理和建設服務型陽光政府起到了積極的促進作用。然而無論與發達國家相比還是我國的客觀要求相比，我國政府危機公關還處在起步階段，政府官員的危機公關意識還比較薄弱，政府危機預警機制、信息發布機制還存在很多問題和不足，直接導致了政府和公眾之間的信息不對稱，也成為政府危機公關失敗的重要原因。
當今全世界范圍內政府危機處理不當案例，普遍存在著政府封閉信息的問題，中國政府在應對公共危機事件中也曾出現過此種差錯，如 2003 年的“非典”事件。由于政府在危機公關過程中壟斷了公共信息，沒有及時準確的提供、反饋給公眾，造成了公眾對政府普遍的不信任和質疑，從而使危機事件加重，使政民矛盾升級，甚至演變為群體性事件，嚴重影響社會穩定。
