本篇論文目錄導航：
【題目】政府部門環境危機公關能力探究
【第一章】環境危機下政府公關模式分析緒論
【第二章】環境危機公關相關理論
【第三章】政府環境危機公關問題分析
【第四章】國外政府環境危機公關經驗借鑒
【第五章】廣州市政府“霧霾”危機公關案例分析
【第六章】政府環境危機公關的策略研究
【參考文獻】政府應對霧霾危機的公關實踐研究參考文獻
三、政府環境危機公關問題分析
（一）政府環境危機公關現狀
德國社會學家烏爾里希。貝克 1986 年出版了《風險社會》一書，并首次提出了風險社會理論，認為當今是一個充滿風險的后工業化社會。[74]同樣，中國現階段正在經歷著經濟體制和社會的轉型，社會價值觀念多元化、矛盾沖突交織、加劇、貧富不均衡、生態污染破壞等等，風險社會正在成為中國這個從工業社會過渡到后工業社會的常態。按照危機的存在領域分類，環境危機屬于各種天災人禍型危機的一種，人類與環境是密不可分的，因為人類總是生活在一定的環境中，兩者之間相互作用，生態環境同其它一切事物一樣，有其自身的發展規律，一旦這種規律被破壞，危機就會肆意蔓延。由于環境危機具有擴散性、易變性、專業性、影響深遠性、量變到質變性等特點，所以環境危機成為擺在各級政府面前的最大難題。進入 21 世紀后，我國也進入了環境危機的高發期。2006 年 3 月 14 日，溫家寶總理在中外記者招待會上，面對外國記者的提問，痛心地說：如果“十五”期間，我們其它指標已經實現的話，唯有環境問題我們沒有完成預期指標。[75]這說明我國政府高層也意識到了日益嚴峻的環境問題。環境危機除了常見的環境污染還有各種環境破壞行為，如森林銳減、水土流失、草原退化、沙漠擴大、水源枯竭等等，以及地震、臺風、火山爆發、泥石流等自然災害行為。無論是天災型還是人禍型，這些環境危機已經嚴重影響了城市安全和正常的生產、生活秩序，甚至是人民群眾的生命財產安全，使他們產生不安、緊張、擔憂的心理，影響社會的穩定、和諧。
特別是突發性環境污染事件，近些年在各級地方政府推行“GDP”競賽、追求“先污染、后治理”的背景下頻頻發生、觸目驚心。進入 21 世紀后，各種環境污染事件層出不窮，環境污染事件的發展規模、損害后果、污染類型等都有日趨擴大的趨勢。2002 年，云南南盤江水污染事件，造成上百噸魚類死亡，下游柴石灘水庫 3 億多立方米水體受污染，社會影響十分惡劣。2004 年，四川沱江特大水污染事件，四川化工股份有限公司第二化肥廠將大量高濃度氨氮廢水排入沱江支流毗河，導致沱江江水變黃變臭，氨氮超標竟達 50 倍之多。2005 年，松花江重大水污染事件，中石油吉林石化公司雙苯廠苯胺車間發生爆炸事故，造成 5 人死亡、1 人失蹤，近 70 人受傷。爆炸發生后，約 100 噸苯、苯胺和硝基苯等有機污染物流入松花江，導致江水嚴重污染，5 年間，國家為松花江流域水污染防治累計投入治污資金 78.4 億元。2007 年太湖、巢湖、滇池爆發藍藻危機；2011 年，渤海蓬萊油田溢油事故，大部分海域水質由原一類淪為四類，所波及地區的生態環境遭嚴重破壞，河北、遼寧兩地大批漁民和養殖戶損失慘重。2012,西龍江河鎘污染事件，因廣西金河礦業股份有限公司、河池市金城江區鴻泉立德粉材料廠違法排放工業污水，廣西龍江河突發嚴重鎘污染，水中的鎘含量約 20噸，污染團順江而下，污染河段長達約三百公里，并于 1 月 26 日進入下游的柳州，引發舉國關注的“柳州保衛戰”.除了以上重大環境污染事件外，主要污染物排放超標，許多城市空氣污染和霧霾嚴重、酸雨污染加重、土壤污染面積擴大，海洋污染加劇等等表明環境形勢極其嚴峻。各種生態破壞行為如水土流失、沙漠化和草原退化加劇、生物多樣性減少等更加劇了生態系統的脆弱性，2008 年的四川汶川地震、2010 年的青海玉樹地震、2013 年的四川雅安地震、2014 年云南大理、怒江等地接連發生泥石流等地質災害，給當地造成嚴重的人員、財產損失等等都構成了環境危機的重要組成部分。從本質上說，環境危機頻發是現代文明與生態系統的矛盾沖突所致。[76]環境危機的風險將伴隨著人流、物流、信息流的快速流動而不斷增加，能否及時防范、運用傳播手段和公關技巧妥善處理危機事件，成為考驗政府危機管理能力和水平的一大標尺。
（二）政府環境危機公關存在主要問題
自 2003 年“非典”事件之后，我國政府和學術界開始關注危機管理。面對日益嚴重的環境危機，政府雖然已經開始注意采取公關手段來解決危機，但是其應對模式仍然是集中式、單向度的管理方式，強調的是危機處理，而非危機公關；強調事后追責，而非事前預防。因此，從公關角度來講，政府環境危機應對還存在以下主要問題：
1、環境危機的監測與預警乏力
所謂危機預警，主要是指人們表現出很強的危機意識，以及在對已知危機認識的基礎上構建的一個危機預警系統，使組織在危機來臨之前盡可能早地預測和發現隱藏的危機隱患。這一切都需要在收集數據與危險信號的基礎上，對危機的苗頭、危機的征兆、危機的發展趨勢進行嚴密的檢測，有效掌握并描繪出危機信號與危機之間的關聯。
環境監測預警是一個廣涉水資源、大氣、土壤、海洋、生物等多對象，涵蓋企業、農村、城市等多區域，由生物、物理、化學、社會等多要素加以反映的復雜體系，加之于環境危機的類型多樣化和產生根源的復雜化，政府對環境危機的檢測和預警苦難重重，主要表現在：（1）從硬件方面來說，我國研制了一系列可用于環境污染應急監測的物理、化學和微生物細胞傳感器，但大多還處在原型樣機階段，尚不能滿足對污染事件進行預警的實際需求。[77]（2）現有的環境預警。指標多為宏觀性指標，缺乏相應的技術手段以建立合理的環境預警指標體系，實現對不同環境介質中的污染物類別、污染水平和生態、健康效應的快速篩選。（3）目前的環境監測頻次低，只能反映某一時段的排污或者環境破壞狀況，不能反映污染源或者破壞源實時的動態變化狀況，（4）環境危機的監測與預警需要信息系統的支持，然而我國政府的環境公共信息平臺尚未建立，危機狀態下的信息收集、分析和披露制度缺乏統一規劃，政府職能部門之間信息系統各自為政、重復建設、分散的資源亟需整合。
因此，可以看出，危機預警是危機公關的關鍵之一，危機通常由處理不當的風險轉換而來，如果缺乏完善的危機預警和監測體系、隨時監測風險向危機演變的動態變化、及時搜集和分析相關危機信息，并適時采取行動，則危機則會在“不知不覺”中爆發，到那時政府機關的任何舉措都顯得措手不及。
2、政府信息發布失真與滯后
信息論的創始人香農認為：“信息是用來消除危機、不確定性的東西?！痹谡M織層面，及時、準確地發布危機信息有助于把握危機事件的發展態勢，及時作出科學決策，從而引導社會大眾正確應對危機事件、避免恐慌、有序應對危機處置。不同于大眾傳媒時期，民眾處于被動傳播的地位，在信息化時代以及社會化媒體的時代，傳播權利泛化，傳播者與被傳播者之間的界限模糊，民眾獲取信息的渠道和主動性加強，但是在環境危機中，政府的信息發布和溝通和能力卻滯后于危機應對和民眾的信息需求。
主要表現在以下幾個方面：（1）環境危機發生后，一些地方政府陽奉陰違、拒絕法制、自行其是，未經嚴密調查或者不調查就作出決策或者因為信息傳遞渠道不通暢和信息量過大導致篩選困難，疏于篩選就向社會大眾發布信息，這些所謂的“權威信息”缺乏準確性、客觀性和全面性，失真度極高，不僅無助于民眾迅速了解政府的施政方略，還容易在民眾之中引起懷疑、猜忌，政府的公信力大大降低。以 2014 年蘭州水污染事件為例，從媒體調查來看，蘭州威立雅公司 10日 17 時對自來水的檢測數據是苯含量高達 118 微克/升，但是從官方通報來看，這一數據降到 78 微克/升，[78]因此數據的真實性令人質疑。此外，政府對于事故發生的原因，屢次改動，從最初的管道泄漏到后來的污染滲透，政府閃爍其詞，三緘其口，言辭模糊，令民眾產生困惑和誤解，引發搶購狂潮。（2）環境危機發生后，政府受“維穩思維”的束縛，害怕政府發布信息后會引起全社會的騷亂，不利于全局的控制或者政府可能與不良商業勢力結合，出現政府人員隱瞞 、夸大 、串改、夸大、臆測、謊報、緩報等信息發布滯后的現象。以 2005 年松花江水污染為例，在松花江遭遇污染不久，哈爾濱政府便得消息，從吉化雙苯廠發生爆炸事故到污染團順流而下抵達哈爾濱市，在這將近一周的時間內，哈爾濱市政府在“該不該停水，要不要通報”等問題上猶豫不決，秘而不宣。進而引發了全市的搶購風潮，加劇了社會的恐慌。
3、 政府輿論引導能力不強
如今環境危機信息傳播場中存在著三個并不重合的輿論場，即政府輿論場、媒體輿論場和公眾輿論場。[79]但是政府對于媒體輿論場和公眾輿論場的角色定位錯誤，在危機來臨時彼此無法實現有效互動。主要表現在：（1）通常情況下，政府危機公關的模式是“內外有別，內緊外松”,也就是說政府內部通報的情況多于外部公眾和媒體，然而，這種做法導致的后果是政府內外發布的信息內容不對稱，究其原因是政府對于媒體和公眾的不信任（2）在新媒介信息交流平臺，公眾對政府的議程與媒體的輿論引導，會形成自己的解讀，容易產生“協商性解讀”,情緒激動時還會發生“對抗式解讀”,不少民眾認為官媒與政府串通一氣，發布的信息不具有權威性，因而對政府產生信任危機，影響政府的輿論引導效果。以 2007 年太湖藍藻水污染為例，太湖藍藻大規模暴發造成近百萬無錫市民生活用水困難，再次敲響了太湖生態環境惡化的警鐘，然而對于危機的原因，市政府宣稱是持續高熱造成的，主要是氣候方面的原因，國家環?？偩终J為既是天災也是人禍。但是民間人士普遍認為是政府為了經濟業績大量興建排污嚴重的化工廠，卻對太湖污染治理不力造成了今天的惡性事件，而政府的弄虛作假，使得太湖污染問題日益嚴重。民眾對政府這種不負責的言論表示不滿，對政府行為作另一番解讀，加劇了官民對立和矛盾沖突（3）在很多環境危機事件中，危機管理的實施者往往把媒體當做敵人，在環境危機爆發后，個別地方政府、執法機關對危機事件遮遮掩掩，甚至濫用行政權力封殺媒體，組織在危機信息發的時候也采取和媒體對峙的態度，或者經常使用“無可奉告”之類的外交辭令。實際上媒體不僅作為環境危機事件的報道者，更是作為政府應對危機舉措的宣傳者，不管危機管理者是否表態，媒體都會報道環境危機事件。政府部門與媒體的惡性溝通，不延誤了救援、無視民情，造成了社會上留言四起，錯過了最佳的危機處理時間。
4、政府新聞發言人制度不完善
政府新聞發言人不僅僅是個自然人，就其實質而言，更應該被理解成為一個制度人，它不是代表某個個人的利益，而是代表著整個政府或政府機關的形象。[80]
在政府環境危機公關中，新聞發言人代表政府向社會公眾和媒體組織通告環境危機現狀的真實信息及政府的應對策略和進展，明確表達政府在環境危機處理中的態度和意愿，并就媒體的現場提問進行答疑解惑。在自媒體環境下，隨著傳播手段的多樣化，新聞發言人的部分功能可能會被替代，但是新聞發言人作為政府機關的權威代表，其作用依舊不能被忽視。我國于 1983 年建立新聞發言人制度，在隨后二十年的發展中，其主要的功能是對外宣傳，展示國家良好形象，國家的重視程度不夠，發展緩慢。直到 2003 年非典疫情的爆發，在內外雙重壓力之下，2004 年，新聞發言人制度才在國家層次、各部委及地方政府逐步建立起來。然而，我國新聞發言人制度的發展難以滿足政府環境危機公關的需求，主要表現：
（1）新聞發言人制度發展的不平衡。從中央與地方相比來看，中央國家機關較早地建立起了新聞發言人制度，且發展比較完善，能夠及時、有效地進行環境危機公關，但是地方政府新聞發言人制度的設立較為滯后，被動。從地方與地方相比而言，東部、中部等經濟發達、信息較為透明的省份建立新聞發言人制度的比較多，西部地區如青海、寧夏、西藏等省市自治區則相對較少。（2）新聞發言人職業化程度不夠、素質不高。在環境危機公關中，新聞發言人的職業素養會影響新聞發布會的效果和公眾對環境危機事件的諒解程度。就我國而言，新聞發言人多為行政高官臨時兼任且沒有經過系統的培訓，事實上作為行政官員一般都政務繁忙，既要參加各種會議和作出各種決策，又要兼顧媒體和及時掌握輿論導向，分身乏術，新聞發布會的效果可想而知。更嚴重的是不少新聞發言人，職業素養不高，沒有從人民根本利益出發，給政府形象帶來負面影響。以“7.23動車事故”中新聞發言人的“不管你信不信，反正我信了”言辭就可以看出。（3）新聞發言人發布內容的片面性。受政府官僚特性的影響，不少新聞發布會多“報喜不報憂”,或者發布對政府有力的訊息，如政府的惠民政策、工程。像環境危機這樣民眾關注度較高的負面新聞，新聞發言人一般會避而不談，遲遲不公布事情的發展真相和前因后果，引起了民眾的不滿和猜疑。
（三）政府環境危機公關困境原因探析
面對日益嚴重的環境危機，不管是自然原因還是人為原因引發的，環境污染、環境破壞都會給人類同呼吸、共命運的生態家園造成破壞。政府作為良好人居環境質量這一純公共產品的供給者，在環境危機公關方面卻面臨著上述困境，綜合分析造成這些困境的原因，除了環境危機自身的系統性、復雜性、復合性、漣漪性外，還有如下的原因：
1、環境信息公開法律法規缺失
政府作為國家權力機關的執行機關，掌握著全社會的大部分資源。環境信息公開是保障公民環境知情權的前提，環境危機公關也是在環境信息真實、流動無礙的情況下順利進行的。然而，首先，我國缺乏成文的環境信息公開法律法規。2008 年施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》中僅有一章涉及到環境信息公開，在該條例的第二章第十條中規定：縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第九條的規定，在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息：環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況等等。唯一對環境信息公開有較系統論述的的是法律位階較低的《環境信息公開辦法（試行）》，不僅規定了環境信息公開的方式、內容、范圍而且還規定了監督和責任，但是該辦法在執行中大打折扣，環境信息公開依然不容樂觀。其次，環境信息公開的主體不明確，主體的范圍較為狹窄。從《中華人民共和國政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》的具體規定來看，信息公開的主體還主要是各級政府及其職能部門，然而我國還存在大量經過授權行使行政權力的企事業單位組織，它們也應該成為信息公開的主體，然而《環境信息公開試行辦法》并未對此加以規定，《條例》中只是在附則中加以說明。此外，還有我國還存在著很多國有企業和國家控股的企業，如中石油、中石化、中海油等等，它們掌握著國家的能源命脈、經營的范圍涉及環境安全的諸多領域，從重慶開縣的井噴事故到松花江水污染事件，給當地居民的生存環境造成的破壞就可以看出，這些企業掌握的環境信息豐富，信息公開對民眾意義重大，然而卻沒有法律規定將它們納入信息公開主體的范圍。
2、信息發布機制不健全
環境危機的突發性、破壞性使政府環境部門通過各種傳播渠道及時、快速地發布相關信息成為必要。 然而我國的環境危機信息發布機制存在很多不健全的地方。首先，我國缺乏統一的信息公開機關。我國政府的組織架構是縱向層級制和橫向職能制的條塊結合，從縱向來看，屬于條條的稅務、海關等垂直管理部門與屬于塊塊的地方政府環境信息平臺無法實現有效對接，民眾對于這些部門的環境信息公開難以知曉具體的責任主體。從橫向上來看，環境信息廣泛存在于以環境行政部門為主體的各級地方政府及其職能部門中，擁有環境信息的單位分散、各自為政、較難協調，造成橫向信息的流通不暢，這樣的話，分散和零碎的信息難以實現整合、分析、利用，在環境危機爆發時也難以向公眾和媒體傳遞有效和有用的信息。其次，政府信息高度集中，信息發布層層審批。受新中國成立時期高度集中的政治經濟體制的影響，我國政府的權力運行模式是自上而下，高度集中，對全社會加以嚴格控制。諸如環境危機之類的信息處理，更是如此，政府官員認為環境危機信息的發布會引起社會的恐慌，因而對信息加以控制和封鎖，造成謠言四起。此外，政府多習慣于層層審批的辦事方式，環境信息發布也不例外，對于突發性環境危機事件，政府在發布信息之前，需要層層上報到上級機關才能決定信息公開的范圍和時限，時間周期的拉長會嚴重影響信息發布的及時性。
3、新媒體環境的多元化和復雜化
21 世紀是一個信息爆炸的時代，以互聯網為載體的新媒體，如微博、BBS、微信等等正在取代傳統媒體，如報紙、電視、廣播等等占主導地位。2013 年 1 月15 日，根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布的《第 31 次中國互聯網絡發展狀況統計報告》（以下簡稱《報告》）顯示，截至 2012 年 12 月底，我國網民規模達 5.64 億，全年共計新增網民 5090 萬人?；ヂ摼W普及率為 42.1%,較 2011 年底提升 3.8 個百分點。[81]互聯網時代，人民的生活方式和交流方式都發生了翻天覆地的變化，政府環境危機公關毫無例外地要受到新媒體環境的影響。
首先，新媒體傳播具有以下特點：（1）實時性。與傳統媒體相比，新媒體以互聯網為載體，利用互聯網技術的媒介終端，隨時隨地發布實時信息，不需要復雜的采編、剪輯、排版等工作，只需要一臺電腦或者一部手機就能快捷實現信息的傳輸。（2）互動性。與傳統媒體相比，新媒體改變了受眾的被動傳播地位；與傳統媒體單向、靜態式的傳播方式相比，新媒體的傳播方式是動態的，是雙向互動式的。新媒體傳播的互動方式主要有論壇、微博等，不僅提供評論專區，還為民眾與信息傳播者的交流溝通提供了平臺。官方微博的開設就是新媒體互動性傳播的重要體現，與網民進行互動，解答疑惑、達到辟謠、引導公眾輿論的效果。
（3）多元性。這個多元化指的是傳播主體的多元化，新媒體時代，信息的傳播者不再局限于大眾傳媒和特定機構組織，普通大眾也能參與熱點話題的討論，找到發布信息的空間。主體既有可能是法庭上的原告和被告，也有可能是明星、政府官員和普羅大眾。（4）選擇性。全民傳播時代，在信息接收上，民眾可以根據自己的選擇通過鏈接的形式接收諸如圖片、視頻、文字等多種形式的信息，在信息傳播上，民眾可以根據自己的喜好發表和傳播自己的觀點、宣泄情緒。
其次，新媒體傳播的特點加大了政府環境危機公關的難度。新媒體傳播所具有的實時性、互動性、多元性、選擇性等特點，使政府和民眾更加接近信息本源。但是新媒體的開放性和共享性也給政府環境危機公關帶來了一定的挑戰。（1）新媒體傳播的開放性即低門檻性，信息的發布無需經過層層審核和過濾把關。如此，一些別有用心的發布者就會趁環境危機爆發時傳播不實信息和網絡謠言，謀取不法利益，既蒙蔽視聽，又影響官方真實訊息的傳播，影響政府環境危機公關的實效性。（2）傳統媒體環境下，政府應對環境危機的反映時間較長或者政府采用“堵、塞”的手段應對媒體針對此類環境危機的報道，新媒體時代，信息傳播的快速性縮短了政府傳統上的反應時間，使政府環境危機更加被動。
4、政府官員的自利與官本位傾向
目前，我國環境危機形勢嚴峻，環境污染事件、突發性環境危機事件、群體性環境事件都呈現出上升趨勢。環境危機的破壞性和漣漪性給政府環境危機公關提出了更高的要求，然而政府環境危機公關卻出現上述種種困境，就其最根本的原因在于政府官員的自利與官本位傾向。首先，亞當斯密的古典經濟學認為人是“經濟人”,以追求自身利益最大化為出發點。同樣，公共選擇理論繼承了古典經濟學關于經濟人的假定，認為政府官員也是“經濟人”,也具有自利動機，會在公共利益或者國家利益的名義下，濫用公權力，進行權力尋租。就環境危機公關而言，環境危機事件發生后，政府應該第一時間趕赴前線，成立應急救援部、組織開展現場隱患的排查和人員的救治；第一時間通報危機蔓延的現狀、危機處置的進展等確切消息，然而現實情況卻是，不少官員缺乏危機公關的意識，一味采取“封、堵”的方式面對悠悠眾口，不懂“堵不如疏”的公關之道。更有甚者，不少官員唯恐自身和部門利益受損，避免通報諸如環境危機這樣會影響政府權威的信息。其次，在環境危機公關中，一些官員的政績觀錯位，把社會穩定作為不丟烏紗帽、晉升的資本，認為政府及早發布危機信息會引起社會動亂，這樣的做法不僅是“官本位”的表現，更是未從人民的根本利益出發去思考問題，去引導輿論，防止發生更大的次生災害。此外，政府與民眾的互信度較低，政府的行為多缺乏透明度，行政運作的過程中暗箱操作比比皆是，再加上政府危機管理的能力有限，導致民眾對政府的信任度直線下降，因此，政府與民眾相互不信任的政治生態讓政府環境危機公關成為政府的“獨角戲”,不利于環境危機的處置。
【題目】政府部門環境危機公關能力探究
【第一章】環境危機下政府公關模式分析緒論
【第二章】環境危機公關相關理論
【第三章】政府環境危機公關問題分析
【第四章】國外政府環境危機公關經驗借鑒
【第五章】廣州市政府“霧霾”危機公關案例分析
【第六章】政府環境危機公關的策略研究
【參考文獻】政府應對霧霾危機的公關實踐研究參考文獻
三、政府環境危機公關問題分析
（一）政府環境危機公關現狀
德國社會學家烏爾里希。貝克 1986 年出版了《風險社會》一書，并首次提出了風險社會理論，認為當今是一個充滿風險的后工業化社會。[74]同樣，中國現階段正在經歷著經濟體制和社會的轉型，社會價值觀念多元化、矛盾沖突交織、加劇、貧富不均衡、生態污染破壞等等，風險社會正在成為中國這個從工業社會過渡到后工業社會的常態。按照危機的存在領域分類，環境危機屬于各種天災人禍型危機的一種，人類與環境是密不可分的，因為人類總是生活在一定的環境中，兩者之間相互作用，生態環境同其它一切事物一樣，有其自身的發展規律，一旦這種規律被破壞，危機就會肆意蔓延。由于環境危機具有擴散性、易變性、專業性、影響深遠性、量變到質變性等特點，所以環境危機成為擺在各級政府面前的最大難題。進入 21 世紀后，我國也進入了環境危機的高發期。2006 年 3 月 14 日，溫家寶總理在中外記者招待會上，面對外國記者的提問，痛心地說：如果“十五”期間，我們其它指標已經實現的話，唯有環境問題我們沒有完成預期指標。[75]這說明我國政府高層也意識到了日益嚴峻的環境問題。環境危機除了常見的環境污染還有各種環境破壞行為，如森林銳減、水土流失、草原退化、沙漠擴大、水源枯竭等等，以及地震、臺風、火山爆發、泥石流等自然災害行為。無論是天災型還是人禍型，這些環境危機已經嚴重影響了城市安全和正常的生產、生活秩序，甚至是人民群眾的生命財產安全，使他們產生不安、緊張、擔憂的心理，影響社會的穩定、和諧。
特別是突發性環境污染事件，近些年在各級地方政府推行“GDP”競賽、追求“先污染、后治理”的背景下頻頻發生、觸目驚心。進入 21 世紀后，各種環境污染事件層出不窮，環境污染事件的發展規模、損害后果、污染類型等都有日趨擴大的趨勢。2002 年，云南南盤江水污染事件，造成上百噸魚類死亡，下游柴石灘水庫 3 億多立方米水體受污染，社會影響十分惡劣。2004 年，四川沱江特大水污染事件，四川化工股份有限公司第二化肥廠將大量高濃度氨氮廢水排入沱江支流毗河，導致沱江江水變黃變臭，氨氮超標竟達 50 倍之多。2005 年，松花江重大水污染事件，中石油吉林石化公司雙苯廠苯胺車間發生爆炸事故，造成 5 人死亡、1 人失蹤，近 70 人受傷。爆炸發生后，約 100 噸苯、苯胺和硝基苯等有機污染物流入松花江，導致江水嚴重污染，5 年間，國家為松花江流域水污染防治累計投入治污資金 78.4 億元。2007 年太湖、巢湖、滇池爆發藍藻危機；2011 年，渤海蓬萊油田溢油事故，大部分海域水質由原一類淪為四類，所波及地區的生態環境遭嚴重破壞，河北、遼寧兩地大批漁民和養殖戶損失慘重。2012,西龍江河鎘污染事件，因廣西金河礦業股份有限公司、河池市金城江區鴻泉立德粉材料廠違法排放工業污水，廣西龍江河突發嚴重鎘污染，水中的鎘含量約 20噸，污染團順江而下，污染河段長達約三百公里，并于 1 月 26 日進入下游的柳州，引發舉國關注的“柳州保衛戰”.除了以上重大環境污染事件外，主要污染物排放超標，許多城市空氣污染和霧霾嚴重、酸雨污染加重、土壤污染面積擴大，海洋污染加劇等等表明環境形勢極其嚴峻。各種生態破壞行為如水土流失、沙漠化和草原退化加劇、生物多樣性減少等更加劇了生態系統的脆弱性，2008 年的四川汶川地震、2010 年的青海玉樹地震、2013 年的四川雅安地震、2014 年云南大理、怒江等地接連發生泥石流等地質災害，給當地造成嚴重的人員、財產損失等等都構成了環境危機的重要組成部分。從本質上說，環境危機頻發是現代文明與生態系統的矛盾沖突所致。[76]環境危機的風險將伴隨著人流、物流、信息流的快速流動而不斷增加，能否及時防范、運用傳播手段和公關技巧妥善處理危機事件，成為考驗政府危機管理能力和水平的一大標尺。
（二）政府環境危機公關存在主要問題
自 2003 年“非典”事件之后，我國政府和學術界開始關注危機管理。面對日益嚴重的環境危機，政府雖然已經開始注意采取公關手段來解決危機，但是其應對模式仍然是集中式、單向度的管理方式，強調的是危機處理，而非危機公關；強調事后追責，而非事前預防。因此，從公關角度來講，政府環境危機應對還存在以下主要問題：
1、環境危機的監測與預警乏力
所謂危機預警，主要是指人們表現出很強的危機意識，以及在對已知危機認識的基礎上構建的一個危機預警系統，使組織在危機來臨之前盡可能早地預測和發現隱藏的危機隱患。這一切都需要在收集數據與危險信號的基礎上，對危機的苗頭、危機的征兆、危機的發展趨勢進行嚴密的檢測，有效掌握并描繪出危機信號與危機之間的關聯。
環境監測預警是一個廣涉水資源、大氣、土壤、海洋、生物等多對象，涵蓋企業、農村、城市等多區域，由生物、物理、化學、社會等多要素加以反映的復雜體系，加之于環境危機的類型多樣化和產生根源的復雜化，政府對環境危機的檢測和預警苦難重重，主要表現在：（1）從硬件方面來說，我國研制了一系列可用于環境污染應急監測的物理、化學和微生物細胞傳感器，但大多還處在原型樣機階段，尚不能滿足對污染事件進行預警的實際需求。[77]（2）現有的環境預警。指標多為宏觀性指標，缺乏相應的技術手段以建立合理的環境預警指標體系，實現對不同環境介質中的污染物類別、污染水平和生態、健康效應的快速篩選。（3）目前的環境監測頻次低，只能反映某一時段的排污或者環境破壞狀況，不能反映污染源或者破壞源實時的動態變化狀況，（4）環境危機的監測與預警需要信息系統的支持，然而我國政府的環境公共信息平臺尚未建立，危機狀態下的信息收集、分析和披露制度缺乏統一規劃，政府職能部門之間信息系統各自為政、重復建設、分散的資源亟需整合。
因此，可以看出，危機預警是危機公關的關鍵之一，危機通常由處理不當的風險轉換而來，如果缺乏完善的危機預警和監測體系、隨時監測風險向危機演變的動態變化、及時搜集和分析相關危機信息，并適時采取行動，則危機則會在“不知不覺”中爆發，到那時政府機關的任何舉措都顯得措手不及。
2、政府信息發布失真與滯后
信息論的創始人香農認為：“信息是用來消除危機、不確定性的東西?！痹谡M織層面，及時、準確地發布危機信息有助于把握危機事件的發展態勢，及時作出科學決策，從而引導社會大眾正確應對危機事件、避免恐慌、有序應對危機處置。不同于大眾傳媒時期，民眾處于被動傳播的地位，在信息化時代以及社會化媒體的時代，傳播權利泛化，傳播者與被傳播者之間的界限模糊，民眾獲取信息的渠道和主動性加強，但是在環境危機中，政府的信息發布和溝通和能力卻滯后于危機應對和民眾的信息需求。
主要表現在以下幾個方面：（1）環境危機發生后，一些地方政府陽奉陰違、拒絕法制、自行其是，未經嚴密調查或者不調查就作出決策或者因為信息傳遞渠道不通暢和信息量過大導致篩選困難，疏于篩選就向社會大眾發布信息，這些所謂的“權威信息”缺乏準確性、客觀性和全面性，失真度極高，不僅無助于民眾迅速了解政府的施政方略，還容易在民眾之中引起懷疑、猜忌，政府的公信力大大降低。以 2014 年蘭州水污染事件為例，從媒體調查來看，蘭州威立雅公司 10日 17 時對自來水的檢測數據是苯含量高達 118 微克/升，但是從官方通報來看，這一數據降到 78 微克/升，[78]因此數據的真實性令人質疑。此外，政府對于事故發生的原因，屢次改動，從最初的管道泄漏到后來的污染滲透，政府閃爍其詞，三緘其口，言辭模糊，令民眾產生困惑和誤解，引發搶購狂潮。（2）環境危機發生后，政府受“維穩思維”的束縛，害怕政府發布信息后會引起全社會的騷亂，不利于全局的控制或者政府可能與不良商業勢力結合，出現政府人員隱瞞 、夸大 、串改、夸大、臆測、謊報、緩報等信息發布滯后的現象。以 2005 年松花江水污染為例，在松花江遭遇污染不久，哈爾濱政府便得消息，從吉化雙苯廠發生爆炸事故到污染團順流而下抵達哈爾濱市，在這將近一周的時間內，哈爾濱市政府在“該不該停水，要不要通報”等問題上猶豫不決，秘而不宣。進而引發了全市的搶購風潮，加劇了社會的恐慌。
3、 政府輿論引導能力不強
如今環境危機信息傳播場中存在著三個并不重合的輿論場，即政府輿論場、媒體輿論場和公眾輿論場。[79]但是政府對于媒體輿論場和公眾輿論場的角色定位錯誤，在危機來臨時彼此無法實現有效互動。主要表現在：（1）通常情況下，政府危機公關的模式是“內外有別，內緊外松”,也就是說政府內部通報的情況多于外部公眾和媒體，然而，這種做法導致的后果是政府內外發布的信息內容不對稱，究其原因是政府對于媒體和公眾的不信任（2）在新媒介信息交流平臺，公眾對政府的議程與媒體的輿論引導，會形成自己的解讀，容易產生“協商性解讀”,情緒激動時還會發生“對抗式解讀”,不少民眾認為官媒與政府串通一氣，發布的信息不具有權威性，因而對政府產生信任危機，影響政府的輿論引導效果。以 2007 年太湖藍藻水污染為例，太湖藍藻大規模暴發造成近百萬無錫市民生活用水困難，再次敲響了太湖生態環境惡化的警鐘，然而對于危機的原因，市政府宣稱是持續高熱造成的，主要是氣候方面的原因，國家環?？偩终J為既是天災也是人禍。但是民間人士普遍認為是政府為了經濟業績大量興建排污嚴重的化工廠，卻對太湖污染治理不力造成了今天的惡性事件，而政府的弄虛作假，使得太湖污染問題日益嚴重。民眾對政府這種不負責的言論表示不滿，對政府行為作另一番解讀，加劇了官民對立和矛盾沖突（3）在很多環境危機事件中，危機管理的實施者往往把媒體當做敵人，在環境危機爆發后，個別地方政府、執法機關對危機事件遮遮掩掩，甚至濫用行政權力封殺媒體，組織在危機信息發的時候也采取和媒體對峙的態度，或者經常使用“無可奉告”之類的外交辭令。實際上媒體不僅作為環境危機事件的報道者，更是作為政府應對危機舉措的宣傳者，不管危機管理者是否表態，媒體都會報道環境危機事件。政府部門與媒體的惡性溝通，不延誤了救援、無視民情，造成了社會上留言四起，錯過了最佳的危機處理時間。
4、政府新聞發言人制度不完善
政府新聞發言人不僅僅是個自然人，就其實質而言，更應該被理解成為一個制度人，它不是代表某個個人的利益，而是代表著整個政府或政府機關的形象。[80]
在政府環境危機公關中，新聞發言人代表政府向社會公眾和媒體組織通告環境危機現狀的真實信息及政府的應對策略和進展，明確表達政府在環境危機處理中的態度和意愿，并就媒體的現場提問進行答疑解惑。在自媒體環境下，隨著傳播手段的多樣化，新聞發言人的部分功能可能會被替代，但是新聞發言人作為政府機關的權威代表，其作用依舊不能被忽視。我國于 1983 年建立新聞發言人制度，在隨后二十年的發展中，其主要的功能是對外宣傳，展示國家良好形象，國家的重視程度不夠，發展緩慢。直到 2003 年非典疫情的爆發，在內外雙重壓力之下，2004 年，新聞發言人制度才在國家層次、各部委及地方政府逐步建立起來。然而，我國新聞發言人制度的發展難以滿足政府環境危機公關的需求，主要表現：
（1）新聞發言人制度發展的不平衡。從中央與地方相比來看，中央國家機關較早地建立起了新聞發言人制度，且發展比較完善，能夠及時、有效地進行環境危機公關，但是地方政府新聞發言人制度的設立較為滯后，被動。從地方與地方相比而言，東部、中部等經濟發達、信息較為透明的省份建立新聞發言人制度的比較多，西部地區如青海、寧夏、西藏等省市自治區則相對較少。（2）新聞發言人職業化程度不夠、素質不高。在環境危機公關中，新聞發言人的職業素養會影響新聞發布會的效果和公眾對環境危機事件的諒解程度。就我國而言，新聞發言人多為行政高官臨時兼任且沒有經過系統的培訓，事實上作為行政官員一般都政務繁忙，既要參加各種會議和作出各種決策，又要兼顧媒體和及時掌握輿論導向，分身乏術，新聞發布會的效果可想而知。更嚴重的是不少新聞發言人，職業素養不高，沒有從人民根本利益出發，給政府形象帶來負面影響。以“7.23動車事故”中新聞發言人的“不管你信不信，反正我信了”言辭就可以看出。（3）新聞發言人發布內容的片面性。受政府官僚特性的影響，不少新聞發布會多“報喜不報憂”,或者發布對政府有力的訊息，如政府的惠民政策、工程。像環境危機這樣民眾關注度較高的負面新聞，新聞發言人一般會避而不談，遲遲不公布事情的發展真相和前因后果，引起了民眾的不滿和猜疑。
（三）政府環境危機公關困境原因探析
面對日益嚴重的環境危機，不管是自然原因還是人為原因引發的，環境污染、環境破壞都會給人類同呼吸、共命運的生態家園造成破壞。政府作為良好人居環境質量這一純公共產品的供給者，在環境危機公關方面卻面臨著上述困境，綜合分析造成這些困境的原因，除了環境危機自身的系統性、復雜性、復合性、漣漪性外，還有如下的原因：
1、環境信息公開法律法規缺失
政府作為國家權力機關的執行機關，掌握著全社會的大部分資源。環境信息公開是保障公民環境知情權的前提，環境危機公關也是在環境信息真實、流動無礙的情況下順利進行的。然而，首先，我國缺乏成文的環境信息公開法律法規。2008 年施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》中僅有一章涉及到環境信息公開，在該條例的第二章第十條中規定：縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第九條的規定，在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息：環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況等等。唯一對環境信息公開有較系統論述的的是法律位階較低的《環境信息公開辦法（試行）》，不僅規定了環境信息公開的方式、內容、范圍而且還規定了監督和責任，但是該辦法在執行中大打折扣，環境信息公開依然不容樂觀。其次，環境信息公開的主體不明確，主體的范圍較為狹窄。從《中華人民共和國政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》的具體規定來看，信息公開的主體還主要是各級政府及其職能部門，然而我國還存在大量經過授權行使行政權力的企事業單位組織，它們也應該成為信息公開的主體，然而《環境信息公開試行辦法》并未對此加以規定，《條例》中只是在附則中加以說明。此外，還有我國還存在著很多國有企業和國家控股的企業，如中石油、中石化、中海油等等，它們掌握著國家的能源命脈、經營的范圍涉及環境安全的諸多領域，從重慶開縣的井噴事故到松花江水污染事件，給當地居民的生存環境造成的破壞就可以看出，這些企業掌握的環境信息豐富，信息公開對民眾意義重大，然而卻沒有法律規定將它們納入信息公開主體的范圍。
2、信息發布機制不健全
環境危機的突發性、破壞性使政府環境部門通過各種傳播渠道及時、快速地發布相關信息成為必要。 然而我國的環境危機信息發布機制存在很多不健全的地方。首先，我國缺乏統一的信息公開機關。我國政府的組織架構是縱向層級制和橫向職能制的條塊結合，從縱向來看，屬于條條的稅務、海關等垂直管理部門與屬于塊塊的地方政府環境信息平臺無法實現有效對接，民眾對于這些部門的環境信息公開難以知曉具體的責任主體。從橫向上來看，環境信息廣泛存在于以環境行政部門為主體的各級地方政府及其職能部門中，擁有環境信息的單位分散、各自為政、較難協調，造成橫向信息的流通不暢，這樣的話，分散和零碎的信息難以實現整合、分析、利用，在環境危機爆發時也難以向公眾和媒體傳遞有效和有用的信息。其次，政府信息高度集中，信息發布層層審批。受新中國成立時期高度集中的政治經濟體制的影響，我國政府的權力運行模式是自上而下，高度集中，對全社會加以嚴格控制。諸如環境危機之類的信息處理，更是如此，政府官員認為環境危機信息的發布會引起社會的恐慌，因而對信息加以控制和封鎖，造成謠言四起。此外，政府多習慣于層層審批的辦事方式，環境信息發布也不例外，對于突發性環境危機事件，政府在發布信息之前，需要層層上報到上級機關才能決定信息公開的范圍和時限，時間周期的拉長會嚴重影響信息發布的及時性。
3、新媒體環境的多元化和復雜化
21 世紀是一個信息爆炸的時代，以互聯網為載體的新媒體，如微博、BBS、微信等等正在取代傳統媒體，如報紙、電視、廣播等等占主導地位。2013 年 1 月15 日，根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布的《第 31 次中國互聯網絡發展狀況統計報告》（以下簡稱《報告》）顯示，截至 2012 年 12 月底，我國網民規模達 5.64 億，全年共計新增網民 5090 萬人?；ヂ摼W普及率為 42.1%,較 2011 年底提升 3.8 個百分點。[81]互聯網時代，人民的生活方式和交流方式都發生了翻天覆地的變化，政府環境危機公關毫無例外地要受到新媒體環境的影響。
首先，新媒體傳播具有以下特點：（1）實時性。與傳統媒體相比，新媒體以互聯網為載體，利用互聯網技術的媒介終端，隨時隨地發布實時信息，不需要復雜的采編、剪輯、排版等工作，只需要一臺電腦或者一部手機就能快捷實現信息的傳輸。（2）互動性。與傳統媒體相比，新媒體改變了受眾的被動傳播地位；與傳統媒體單向、靜態式的傳播方式相比，新媒體的傳播方式是動態的，是雙向互動式的。新媒體傳播的互動方式主要有論壇、微博等，不僅提供評論專區，還為民眾與信息傳播者的交流溝通提供了平臺。官方微博的開設就是新媒體互動性傳播的重要體現，與網民進行互動，解答疑惑、達到辟謠、引導公眾輿論的效果。
（3）多元性。這個多元化指的是傳播主體的多元化，新媒體時代，信息的傳播者不再局限于大眾傳媒和特定機構組織，普通大眾也能參與熱點話題的討論，找到發布信息的空間。主體既有可能是法庭上的原告和被告，也有可能是明星、政府官員和普羅大眾。（4）選擇性。全民傳播時代，在信息接收上，民眾可以根據自己的選擇通過鏈接的形式接收諸如圖片、視頻、文字等多種形式的信息，在信息傳播上，民眾可以根據自己的喜好發表和傳播自己的觀點、宣泄情緒。
其次，新媒體傳播的特點加大了政府環境危機公關的難度。新媒體傳播所具有的實時性、互動性、多元性、選擇性等特點，使政府和民眾更加接近信息本源。但是新媒體的開放性和共享性也給政府環境危機公關帶來了一定的挑戰。（1）新媒體傳播的開放性即低門檻性，信息的發布無需經過層層審核和過濾把關。如此，一些別有用心的發布者就會趁環境危機爆發時傳播不實信息和網絡謠言，謀取不法利益，既蒙蔽視聽，又影響官方真實訊息的傳播，影響政府環境危機公關的實效性。（2）傳統媒體環境下，政府應對環境危機的反映時間較長或者政府采用“堵、塞”的手段應對媒體針對此類環境危機的報道，新媒體時代，信息傳播的快速性縮短了政府傳統上的反應時間，使政府環境危機更加被動。
4、政府官員的自利與官本位傾向
目前，我國環境危機形勢嚴峻，環境污染事件、突發性環境危機事件、群體性環境事件都呈現出上升趨勢。環境危機的破壞性和漣漪性給政府環境危機公關提出了更高的要求，然而政府環境危機公關卻出現上述種種困境，就其最根本的原因在于政府官員的自利與官本位傾向。首先，亞當斯密的古典經濟學認為人是“經濟人”,以追求自身利益最大化為出發點。同樣，公共選擇理論繼承了古典經濟學關于經濟人的假定，認為政府官員也是“經濟人”,也具有自利動機，會在公共利益或者國家利益的名義下，濫用公權力，進行權力尋租。就環境危機公關而言，環境危機事件發生后，政府應該第一時間趕赴前線，成立應急救援部、組織開展現場隱患的排查和人員的救治；第一時間通報危機蔓延的現狀、危機處置的進展等確切消息，然而現實情況卻是，不少官員缺乏危機公關的意識，一味采取“封、堵”的方式面對悠悠眾口，不懂“堵不如疏”的公關之道。更有甚者，不少官員唯恐自身和部門利益受損，避免通報諸如環境危機這樣會影響政府權威的信息。其次，在環境危機公關中，一些官員的政績觀錯位，把社會穩定作為不丟烏紗帽、晉升的資本，認為政府及早發布危機信息會引起社會動亂，這樣的做法不僅是“官本位”的表現，更是未從人民的根本利益出發去思考問題，去引導輿論，防止發生更大的次生災害。此外，政府與民眾的互信度較低，政府的行為多缺乏透明度，行政運作的過程中暗箱操作比比皆是，再加上政府危機管理的能力有限，導致民眾對政府的信任度直線下降，因此，政府與民眾相互不信任的政治生態讓政府環境危機公關成為政府的“獨角戲”,不利于環境危機的處置。
