基于行政組織權力重構的行政審批改革-藏刊網

行政審批是政府管理社會、干預市場和內部控制的事前規制手段,也是實現層級領導的方式.

行政審批改革的實質是禁止的解除和行政權力的重置,關鍵是國家與社會、市場事務邊界的調整,核心是簡政放權,目的是提高行政機關的社會整合能力、內部規控能力和資源調控能力,從而更好地維護公共安全、穩定社會秩序、優化資源配置和保護公民合法權益.

在我國,行政審批改革是行政管理體制改革的重要組成部分,是實現政府職能轉變和創新社會管理方式的突破口,是從全能政府走向服務政府、責任政府、法治政府和有限政府的關鍵步驟, 更是推進國家治理能力與治理體系現代化的主要環節.

目前,學術界主要從理念、價值、程序和監督等方面對行政審批改革進行研究, 在實踐中行政審批改革著重從行政審批項目的減少、審批程序的優化和審批平臺信息化等層面進行,缺乏關注行政審批改革中的組織問題. 然而,行政組織本身是一種行政管制媒介, 影響甚至決定著行政審批的過程和結果, 行政組織才是行政審批改革需要關注的根本問題, 并需要配套的法制構建.

一、行政審批改革中行政組織的重要性

行政審批的功能總體上體現在內部控制、外部規制和資源調控等方面, 現有的行政審批是與在計劃經濟基礎上構建的全能統制的行政管理模式相對應的. 行政審批改革目的在于打破行政審批中的"條塊分割"體制,但行政審批改革需要依靠該體制的組織資源推進和完成,這是我國行政審批改革的癥結所在. 只有重視行政審批的組織問題, 理順行政審批的組織機制,才能最終完成行政審批改革.

\\(一\\)行政審批的問題主要是行政組織的權力配置問題

目前,我國各級政府過于重視行政審批,以管制性和準入性規制模式代替過程性的規制模式,缺乏常規化和動態化規制的制度安排,往往"以批代管"或"只批不管". 這種規制模式使相關領域中的問題不能及時解決, 行政機關在監管過程中不作為或亂作為, 致使問題累積到一定程度不可控制時, 往往依賴集中整頓或綜合治理等運動式的治理方式集中解決, 而運動式的治理需要通過高度集權的組織體制對社會資源進行全面控制, 反而進一步強化了行政審批的功能. 可以說,行政審批在實踐中存在的很多問題呈組織化的趨向, 一些行政審批機關在行政審批過程中規避法律, 缺乏監督機制對其進行有效監督, 行政審批普遍存在著不作為或亂作為的現象, 可以說行政審批不作為或亂作為實質上是一種組織化的不作為或亂作為, 即一種組織亂象,其存在于行政審批的確立、運行和改革過程中.

由于法律規定不明確,行政審批權的"放"與"管"的界限不清晰,行政審批機關具有較大的自由裁量權, 行政審批可以提高本部門的地位,減輕過程性管制的壓力. 然而,出于維護部門利益, 有些審批項目是不必要的或超過限度的,并沒有被撤銷,也有些審批項目的審批是必要的,卻被取消了. 行政審批成為行政機關增進自身利益的手段,為各自的利益致使多頭審批、重復審批和審批缺位等問題趨于嚴重. 例如,2003 年鄭州市對所有加工饅頭的集體和個人采用行政審批制度, 要求每個加工者每天在饅頭辦指定經營的面粉經營部門購買至少 60 袋面粉. 最重要的是,行政審批是一個系統工程,需要配套設施的跟進,如政府職能的轉變、職權的設置和人員的配置都影響到行政審批的效能,在實踐中行政審批組織的結構不合理,審批種類和環節過多,審批機關權限交叉,多個部門就同一事項實施交叉審批、重復審批和越權審批的現象時有發生.

\\(二\\)行政審批的運行內嵌于條塊分割的行政體制

行政審批運行于條塊分割的科層化行政管理體制中. 行政審批權的確立、運作、改革和廢除主要通過條塊分割的行政管理體制來完成. 一個行政審批的完成往往需要行政機關內部機構的審核和負責人的批準,或者是下級行政機關的審核和上級行政機關的批準,實質上是一種內部行政審批和行政機關的權力配置機制.

具體而言,第一,行政審批是一種行政手段和措施,也是一種權力配置機制,尤其是對非行政許可審批來說, 其主要是政府內部或政府與社會分權的一種組織機制. 在條塊分割的行政體制下, 上下級政府機關的審批權力具有同構性,下級機關是上級機關的執行機關,上級機關是下級機關的決策機關,缺少獨立性,各自為實現自身目標函數的最大化既存在權力博弈又存在相互依賴,形成閉合結構的政績共同體. 下級行政機關對上級機關負責, 缺乏合理的外界監督機制, 使隱性激勵機制發生作用的空間局限于該體制的框架下, 最終形成行政審批的部門利益格局. 法律并不完全是組織行為的依據,不能成為行政機關內部的唯一標準, 上級具有評判下級的權力,在一定程度上是主觀上的評判,致使行政審批主要依靠上下級之間的非正式關系而非法律.

第二, 行政審批的實施需要通過組織動員機制. 在我國,上級行政機關設定了行政審批可以通過組織機制予以貫徹, 甚至相關法律的實施也需要組織機制予以輔助. 例如,2003 年《行政許可法》頒布后,國務院辦公廳通過了《關于貫徹實施行政許可法工作安排的通知》, 要求各省、自治區、直轄市、各部委和各直屬機構開展行政許可法學習和培訓,清理行政審批項目、行政許可規定和行政許可實施機關等工作. 隨后,各省也逐級開始組織實施,湖南省頒布實施《湖南省清理行政許可規定和清理行政許可實施主體的實施意見》.

第三,行政審批過程中存在條塊割據邏輯.條塊分割是我國行政體制的主要結構,二者之間存在一定的張力,行政審批在一定程度上成為上級行政機關控制下級行政機關的方式和手段, 這使得處于節點的下級行政機關左右支絀. 行政審批的確定、設立和取消也受到條塊體制的影響,例如,有一些行政審批事項地方想清理,但由于國務院部委的行政規章和上級文件規定而不能清理,有些行政審批項目雖然中央部門已經撤銷,但是地方通過各種途徑改頭換面.

\\(三\\)行政審批改革的關鍵是行政組織結構的優化

機構是職能的載體, 政府職能的轉變往往伴隨著相應的機構改革. 隨著我國政府職能的轉變,行政管理體制也需要不斷調整,行政審批是行政管理的重要手段,也應進行相應的改革.

在計劃經濟時代,國家對社會和市場全面滲透,一切事務由國家控制, 國家尤其是中央政府高度集權, 對社會各個領域的事務進行全面的管控,消解了地方、社會和市場的活力. 在該體制下,行政審批是實現管制行政、秩序行政和高權行政的重要手段, 形成了層級化的行政審批體制, 包括行政機關內部的層級化和外部的層級化, 根據審批事項的不同由行政機關逐層或跨部門審批, 行政機關內部的運作邏輯是下級行政機關需要從上級行政機關處獲得資源, 上級行政機關的決策需要下級行政機關的執行,上下級行政機關相互依賴, 行政審批則是連接二者關系的紐帶.

例如,《中華人民共和國房地產管理法》第十一條規定:"縣級以上地方人民政府出讓土地使用權用于房地產開發的, 須根據省級以上人民政府下達的控制指標擬訂年度出讓土地使用權總面積方案,按照國務院規定,報國務院或者省級人民政府批準. "在橫向上,各級政府和部門基于政績需要,設置各種各樣的行政審批,通過行政審批權遏制外地企業競爭, 阻礙全國統一市場的形成,保護地方利益,已經成為阻滯經濟發展的體制性障礙. 隨著我國加入 WTO、城市化進程的加快和改革的深入,政府的任務環境和制度環境發生了較大變化,政府和社會、市場的邊界要隨之調整. 政府對社會和市場事務的大包大攬只會導致政府自身的不堪重負,傳統的條塊分割的行政管理體制難以應對日益多元化和復雜化的行政任務,這要求發揮社會公共組織的作用,逐步清理、界分政府和社會公共組織的治理權責.

行政審批改革是中央政府與各級政府之間的一種組織內部的協商和談判過程, 為完成行政審批改革,各級行政機關需要建立機構、組織人員從事相應的工作. 在各地政府推進行政審批改革的基礎上, 國務院作出行政審批改革的決策,并制定相應的激勵機制,提高下級政府的積極性, 為下級政府推進行政審批改革提供良好的制度環境. 行政審批改革由中央統一部署,責成各級根據中央政府的要求按照一定的程序和比例自行清理,并將相關結果上報,在中央層面也是如此,中央編辦通過"三上三下"①與各部門反復對表核實, 最后匯總后形成中央政府的"行政審批事項目錄"以確定行政審批制度改革的目標,然后對社會公開,接受社會的監督,這個過程充分體現了"開門"和"磨合". 例如,在2001 年行政審批改革啟動時,國務院成立了行政審批體制改革領導小組,下設審改辦,組長由時任中共中央政治局常委、國務院副總理李嵐清擔任,由監察部牽頭,直到 2013 年才改為由中編辦負責.

二、基于行政組織權力重構的行政審批改革

行政審批改革實質上是行政體制改革,是行政組織內的制度變遷, 核心在于行政審批權力的配置改革. 隨著行政審批改革的動因內在化、內容系統化、過程持續化和主體社會化,行政審批呈現出多樣化和多元化的樣態, 公共行政逐漸走向多中心、自主規制、交疊和嵌套的合作治理. 合作治理的關鍵是行政組織形態的多元化,核心是行政權力方式的多樣化,傳統的行政機關內部的程序規制和法律規制有一定的局限性,必須從組織層面建構激勵機制,理順行政審批組織之間的關系,以轉變政府職能、規范權力運行和提高行政審批效能. 就行政審批改革來說,應該進一步實現行政審批權的分解、整合和下沉.

\\(一\\)行政審批權的分解

公共管理的對象是無限的, 但政府的能力是有限的,或者政府管制的成本過高,政府在一定情況下也會失靈, 有些事項需要政府與社會組織的合作治理. 我國的行政審批項目過多、過濫,政府管理了很多不該管和不能管的內容,阻礙了自生自發秩序的形成. 在計劃經濟時代,行政審批權是國家對社會實行單極化和一元化控制的重要方式之一,中央和地方權力高度同構,對社會和經濟進行嚴密的控制. 行政審批制度改革就是為了破除國家集中壟斷行政審批權的格局, 通過取消行政審批項目促進社會自治和市場調節,使其形成"自發秩序". 例如,《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》指出:"凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定,市場競爭機制能夠有效調節,行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項,政府都要退出.

凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項,一律不設前置審批. "具體來說, 近年來行政審批權的分解主要通過以下三個方面來進行:

一是行政審批權的取消. 這意味著實現國家與社會的分離,形成開放性和溝通性的結構,傳統意義上的行政審批權國家集權型模式向國家社會分享型模式轉變. 自 2001 年啟動行政審批改革以來,各級政府不斷轉變職能,壓縮審批事項,削減政府權力,增加市場空間,到目前為止, 中央政府層面撤銷審批事項 1500 多個,地方政府層面撤銷審批事項 1.7 萬個. 《行政許可法》和《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》對新設行政許可進行了嚴格的規定,但在實踐中仍然有行政機關利用以登記、備案、年檢、監制、認定和審定等形式變相設置行政審批事項.

二是行政審批權轉讓給行業組織等社會公共組織,在實踐中有些部門將相關行政審批職能轉移給社會公共組織,但與這些組織之間有千絲萬縷的關系, 仍然通過一定的手段對其進行控制,如收取中介費,遙控這些組織的人事安排.

三是將行政審批權改為其他事后規制手段.行政審批改革建構需要站在政府與社會、市場和公民的關系的立場上去考慮,在"減"和"增"之間遵循配比原則、組合原則和系統性原則.

\\(二\\)行政審批權的整合

行政審批權的整合是指通過行政審批組織之間的安排和組織結構的設計以實現整體化或使各部分形成較為穩定的關聯過程或狀態,利用共同的規則和標準, 對需行政審批事務共同決定.

行政審批權的整合是一種集中式和整體式的審批模式, 主要是對行政審批權的碎片化和分散化問題而提出的. 行政審批的分散化會使權力尋租和怠惰的可能性不斷上升. 例如,我國行政審批由多個部門分散進行, 申請人可能需要跑幾十個部門,蓋幾百個公章,數月或數年時間,有時并無制度性的審批銜接機制,這與建設服務型政府的要求并不符合. 行政審批權的整合是行政審批組織的權力配置、結構優化的過程, 以職權最優化原則和功能最適當原則為依據,提升行政審批實務的效能和績效. 在實踐中,各地創造出了各種各樣的權力整合模式,以優化行政審批權配置,提高行政審批效率. 詳言之,行政審批權的整合主要有以下幾種方式:

一是體制上的整合, 通過部門之間的職能重組,減少部門之間的職能交叉,適度集中行政審批權. 《行政許可法》第二十五條規定:"經國務院批準,省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則,可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權. "第二十六條第一款規定:"行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的, 該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請, 統一送達行政許可決定. "在實踐中,各級政府設立行政審批服務大廳或政務中心集中行使行政審批, 抑或成立相對獨立的行政審批部門. 例如,成都市武侯區成立行政審批局,天津市設立"行政審批管理辦公室",實現行政審批服務中心的實體化.再如,濟南市、哈爾濱市的一些政府部門內設了行政審批處\\(室\\),將分散的審批權力集中,通過權力在部門內部的重新配置, 避免了審批流程內部的 "多頭跑"\\(王志,2013\\). 湖南郴州市則通過"兩集中、兩到位"進行改革\\(周巍,2009\\).

二是流程上的整合. 通過流程設計打破不同審批部門的界限, 實現行政審批事項信息共享、同步合并和并聯決策,在現有的行政審批體制內以流程再造的方式實現行政審批部門的虛擬合并, 將多元分散型的串聯式行政審批模式逐漸轉變為單一整合型的行政審批模式, 實現各個行政機關之間的聯動運作和高效協調. 在實踐中, 行政審批流程上的整合主要有行業主導聯合審批、聯合審批和模擬審批,或將交叉、重復或者類似的行政審批事項轉由關聯度最高的部門行使.

例如,哈爾濱市對承擔行政許可和審批服務事項單一且不宜按照內設機構要求設置行政審批辦公室的 16 個部門,在市政府行政服務中心設窗口,由窗口負責咨詢、接件、發證,部門內部限時辦結. 再如,寧波市實行行業聯合審批,具體流程為"一窗受理、一表申請、聯合審圖、聯合踏查、信息資料交流共享". 信息和網絡技術的發展為行政審批權的整合創造了條件,而且具有一定的法律依據,如《行政許可法》

第二十六條第二款規定:"行政許可依法由地方人民政府兩個部門以上部門分別實施的, 本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理,或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理. "三是權能上的整合. 行政審批權有審批、核準、備案和登記等形式,實踐中將一些只限制資格而不需要指標控制的事項可以改為核準制,將只登記信息而不需要規制的事改為登記制.

總之, 行政審批的合理性與正當性限度應在個人自由和公共利益之間衡平,遵循比例原則,盡量減少對個人自由的限制,防止規制過度.

例如,2011 年交通運輸部發布《關于加強進口游艇管理的公告》,將對從境外進口游艇的審批改為"備案"形式.

\\(三\\)行政審批權的下沉

行政審批權的下沉包括將行政審批權配置或委托給下級行政機關行使. 我國行政審批改革在國務院的推動下逐步進行, 各級政府不斷摸清家底, 地方政府逐漸走向相互競爭的交互主體性關系, 同級地方政府之間是共在和共生關系,這是行政審批權下沉的前提性基礎. 在實踐中,大多數行政審批權是能夠下放就下放,中央向地方、上級政府向下級政府不斷分流行政審批權,優化了上下級政府之間的關系,同時也改善了下級政府與上級政府部門之間的關系,提高了下級政府處理相應事務的能力, 同時也提高了各級政府的積極性, 建構以功能分殊為基礎的行政權力配置機制. 例如,2012 年 12月,濟南市出臺的《關于深化行政審批制度改革的實施方案》向縣區、開發區先期下放 166 項市級管理權限;2013 年 8 月 12 日,江西省政府決定下放 34 項行政審批項目和備案項目. 2013年 5 月,國務院下放了國家發改委的 12 項企業核準權, 這對于調整省部關系具有一定的積極作用. 在實踐中, 可以要求部分地方 "先行先試",2012 年 8 月 23 日國務院批準廣東省 "十二五"時期在行政審批制度改革方面先行先試,對行政法規、國務院及部門文件設定的部分行政審批項目停止實施或進行調整. 截至 2012 年底,廣東省將 120 余項與企業生產經營活動直接相關的審批事項下放到市縣政府實施 \\(王凱雷,2013\\).

三、因應行政審批改革的行政組織法變革

合作治理與法治化密不可分, 須將行政審批納入法治化的軌道. 法律的核心在于穩定性、明確性和預期性, 行政組織法是行政審批法治化的基底,可以說,沒有行政審批組織的法治化就沒有行政審批的法治化. 行政審批過程中存在的很多問題都和行政組織法的無序化和空洞化直接有關,因此應建構功能導向、權能獨立和自主規制的行政組織法, 為行政審批改革的成功構筑行政組織法的基石.

\\(一\\)建構功能導向的行政組織法

行政審批組織是用以達成行政審批的手段, 規制行政審批組織的行政組織法建構并不直接控制行政審批的內容,只是形塑、支撐和影響行政審批決定作出的結構性前提要件.

隨著行政審批權的分解、整合和下沉,行政組織形態趨向多樣化, 現代行政組織法應關切各種可能出現的新興組織形態. 行政組織法將組織建構成法律上的行為體,規范其內部結構,以影響行政事務的處理過程和決定, 因此行政審批組織法的建構對行政審批改革來說具有基礎性意義.

我國行政審批制度改革是行政組織結構的變革,具體來說就是行政審批權力秩序的調整,公開的、開放的和多元的溝通方式逐漸代替單向的、一元的和封閉的審批模式, 形成多元中心、自主治理、交疊與嵌套的合作治理,要求各主體能夠自主履行職能, 從而提升行政審批的效能, 因此必須跳出傳統行政組織法控權中心或組織形式選擇自由的范式.

在我國, 行政機關面臨著理性科層制與非理性運作、專門化和綜合化、常規任務和非常規任務的矛盾, 行政組織法必須能符合行政機關的審批職能要求,既要授予權力,又要劃定權力的"邊界".

此外,法律的自洽性和開放性之間存在著一定的張力,加之行政法的碎片化,法律對行政審批組織的規定不能過于嚴苛, 傳統行政組織法的職權法定原則也有所松動, 否則行政機關無以應對復雜而多樣的行政任務, 形式法治主義的行政組織法進路不能承擔此責任.

因此, 行政審批組織法的建構是基于功能導向的目標治理,即作出正確的行政審批,這是一種對特定行政任務負責的整體性控制模式, 在確保作出正確的行政審批的前提下, 最大程度賦予行政審批組織以裁量權, 這并不同于傳統行政組織法的控權邏輯. 功能導向的行政審批組織法將整個行政審批權力體系理解為一個功能性系統, 每一部分都因其特定的功能而為行政審批的維系作出一定的貢獻, 各部分之間保持溝通和協調,并不受嚴格的形式法治主義制約,其合法進路是一種開放性、反思性、過程性和理由性合法.

\\(二\\)明確行政審批機關的權能獨立

行政審批機關的權能獨立因應了功能取向的行政審批組織法建構, 是行政審批機關人格化和行政審批組織主體性的前提, 是實現行政審批機關法人治理的重要步驟, 可以提高行政審批機關的自律能力,反向激勵其合理、合法和正當履行行政審批權. 無論法律文本還是行政慣例中, 上下級行政機關之間存在著各種各樣的審批事項, 很多行政行為雖然對外署名和承擔責任的主體都是下級行政機關, 但其實是經過上級行政機關的指示、批準或同意后作出的,雖然這種內部的行政審批有其必要性, 但存在著責任追究困難等問題, 即上級行政機關行使權力、下級行政機關承擔責任.

因此,行政審批機關的權能獨立是行政審批改革中行政組織法建構的基點, 意味著權力和責任的明確和相稱,只有權能獨立,才能合理界分行政審批組織之間及其與行政機關、市場、社會乃至公民的關系, 使法律成為各個主體履行行政審批職能的主要依據,消弭行政審批過程中的非正式關系.

目前, 實現行政審批組織的權能獨立主要從以下幾個方面著手:

第一, 很多行政機關的行政審批機構并沒有相應的審批權限, 一些非行政許可審批是行政機關內部的控制手段, 上級行政機關過度行使該權力致使下級行政機關在實際上缺乏獨立性. 即使有些外部行政審批在行政機關內部也需要進行層層審批, 下級行政機關只享有初審權,終審權仍然在上級機關手中,上級行政機關有權無責,下級行政機關有責無權,權責不對稱導致下級政府在前期審查過程中不負責任,最后致使責任稀薄化.

因此,應給予行政審批組織對于日常性行政審批事務的審批權, 但是對于重大事務的審批可以由內部審批后, 再進行外部審批, 下級行政機關需要經過上級行政機關批準才能作出行政審批與否決定時不僅要考慮以誰的名義, 更需要考慮體現了誰的意思表示,明確各自的責任.

第二, 很多地方的行政服務中心或行政審批中心只是一種"物理集中",只是各部門的辦公場所的轉換,有些只成為收發窗口,各部門仍然是自行審查,存在著法律地位不確定、組織性質不明確、隸屬關系不清晰、人員編制不穩定和法定職責不清晰等問題.法律應授權行政審批中心具有獨立的權能, 將其由一個虛體型的協調部門變為一個實體型的審批部門, 實現行政審批的"集成化"管理,落實人員、職權和職能等配套組織措施.

第三,合作治理下的行政審批,要求每一個行政審批組織能夠自主治理, 許多行業組織等社會公共組織承擔了行政審批職能, 必須賦予這些組織相應的權能來行使行政審批權, 獨立承擔責任. 行政法人是權能獨立的最高階段,其特點是身份獨立、行為自主和責任自擔,源于新公共管理思潮,以"分權"和"績效管理"為特征,以縮減政府組織規模和提高行政效能, 同時確保公共任務的妥當實施, 將由政府組織的事項自政府部門移出,引進企業經營精神,使這些業務更專業、更高效地推進.

\\(三\\)調整行政機關內自主規制的組織架構

從組織法層面來說, 自主規制是某一組織對其子系統組織或其成員行為予以規范.自主規制是從內在于行政審批組織的視角承認其內部和外部存在多元化的利益群體為前提構建的自組織或自律機制, 其區別于以他律為主的司法或立法等機制. 這是因為雖然司法機關和立法機關具有監督權和審查權, 但行政機關在行政審批過程中具有較大的裁量權, 行政審批在很大程度上是行政機關根據法律以及政治、社會和經濟情勢作出的具體決定, 司法機關和立法機關的規制具有一定的局限性. 此外,隨著行政審批權的分解, 一部分行政審批權逐步轉讓給社會公共組織, 加之行政審批過程中需要公私協力,行政機關應該建構自主規制機制. 具體來說, 行政機關內的自主規制可以分為三個層面:一是行政審批機關的激勵機制設計,使各個主體在行政審批過程中目標一致, 為其提供內在激勵, 否則可能產生道德風險或逆向選擇的問題. 二是行政審批機關的監督機構的異體化. 要保證監督機構與行政審批機關沒有直接的利益關聯,就必須切斷彼此之間的復合依賴.

例如, 美國管理和預算辦公室下設信息與監管事務辦公室, 專門負責對每一項政府審批的合法性進行分析,作出成本和收益衡量,這種行政評價可以對行政審批作出自我評價, 激發行政審批組織的自我規范和自我約束意識, 從而提高行政審批效能.

我國應實現行政審批內部的監管與審批相分離, 決策、執行和監督相分離,打破現有的部門利益化格局,實現行政審批過程中各部門目標函數的區分, 在權力博弈中實現行政審批效能的最大化. 三是對行政審批機關制約的過程化和動態化. 在現代行政國家,行政審批機關擁有較大的裁量權, 可以通過行政立法等方式設立行政審批事項和標準, 可以基于裁量基準等規范文件作出設立或準予行政審批的決定, 對行政審批的實質理性的追尋是不可靠的,以不同的審批類型設置不同的程序,重視行政審批過程的公開和公民的參與, 實現利益各方在充分的言說和論辯的基礎上通過妥協達成共識,從而達到行政審批的內部規整.

四、結語

行政審批制度改革是一項系統工程, 受到行政管理體制、任務環境、制度環境和路徑依賴等因素的影響. 然而,行政審批本質上是行政組織內部的制度變遷, 行政組織結構的優化和行政審批權的配置在一定程度上決定了行政審批制度改革的成效. 雖然我國的行政審批逐步走向合作治理,但主要是一種減量型、形式化和程序性改革,行政審批權在"放"和"收"之間循環往復. 只有理順了行政組織關系,才能最終實現行政審批效能的提高, 行政組織法的構建要因應這種變化. 當然,行政審批改革作為政府組織內的制度變遷,應把握重點,對關鍵領域的關鍵問題進行深入的探討, 充分考慮相關制度對相關主體的激勵、信息搜取費用和外溢效應,推動整個行政審批的改革.

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