本篇論文目錄導航：

【題目】我國反腐敗立法問題探究
【第一章】我國反腐敗法律保障分析緒論
【第二章】反腐敗立法保障的理論基礎
【第三章】我國反腐敗立法現狀與問題
【第四章】中外反腐敗立法經驗與啟示
【第五章】進一步完善我國反腐敗立法保障的對策
【結語/參考文獻】我國反腐敗法律制度構建結語與參考文獻

5 進一步完善我國反腐敗立法保障的對策

5.1 加強反腐敗立法總體規劃和協調

5.1.1 加強立法預測和立法的總體規劃

一是立法宏觀預測我國現有反腐敗方面所需要立的法，即通過確定項目、目標，廣泛收集信息，組織調查研究等立法預測技術，預測現階段的立法需要。二是加強立法的總體規劃。在立法項目的提出上，不能任性和隨意，要充分對立法項的必要性、必然性以及立法針對的問題，逐條進行研究、討論、論證。在論證充分的基礎上提出立法要求。

在立法的總體規劃過程中充分發揮調查研究的作用，并且深度整合資源，尤其是在政府的基礎上，發揮專家學者在立法立項、論證、調研、起草等方面的智囊團作用，使得立法扎根于我國的實際情況，適應國情，同時立法也更加趨向于科學和理智。只有加強立法預測和立法的總體規劃，才能有效解決我國反腐敗法律法規內容混亂、層級太低、體系分散等問題。

5.1.2 加強黨內規定與法律法規之間的協調銜接

目前我國反腐敗規范性文件里面，黨的規定占的比重很大，雖然數量多，但是因為在強制力方面和法律有一定差距，加之一些好的黨規黨紀沒有及時上升為法律條文，因而在約束力和強制性會弱化，造成依據無法可依的尷尬。比如針對涉嫌腐敗官員的"雙規",其依據就是黨內規定--《中國共產黨紀律檢査機關案件檢查工作條例》，1994 年由黨中央頒布，民眾經常聽說的雙規，就是依據這個規定對腐敗犯罪嫌疑人進行的隔離強制，沒有國家法律層面的相關條文支持，而對人身自由進行限制，現如今遭遇尷尬，學界進行改革的呼聲由來已久。要想實現黨內規定與法律法規之間的協調銜接，需要從三個方面入手：一是對實行黨內規定的備案審查制度，對其與法律法規的關系進行事前優化，看是否超越權限，是否違背了法律規定，是否符合程序要求等等，具體體現在《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨中央 2013 年重新修訂頒布的此項條例中；二是做好黨內規定和法律法規的界定，厘清界限，避免混淆，不能以黨內規定作為強制性的國家法律，也不能將法律誤認為黨內規定；三是通過人大（常委會）立法的形式在適當的時機將一些好的黨內規定上升為國家法律。只有多種渠道多種路徑齊頭并進、齊抓共管，才能使得黨內規定和國家法律和諧協調，統一服務于反腐敗這個最終目的和宗旨.

5.1.3 加強法律法規與政府規章之間的協調銜接

我國制定規范性文件的主體有人大（常委會），有政府。應該改變以往由政府主導立法的狀況，回歸人大立法主體地位，從立法權限的角度，區分好人大與政府的關系，哪些是必須人大制定的，哪些是政府可以制定的，從而更加明確的界定法律、規章之間的關系，各自適應的范圍等等，對于那些授權立法的事項，經過合理期限和實踐檢驗，適時地將條件成熟的，提交人大及其常委會制定出臺相應法律，對于已經不適應形勢的，及時廢止清理，從而達到界定清楚，互為所補。

5.1.4 建立完善反腐國際合作機制的協調銜接

現在越來越多的涉嫌腐敗官員被引渡回國，比如"第一女巨貪"楊秀珠隱姓埋名出逃荷蘭后被緝捕回國，相關部門海外追逃的力度不斷加大，到 2014 年底，"獵狐 2014"行動開展以來，已抓捕逃境外經濟犯罪嫌疑 288 人，其中主動自首 126 名。這就得益于反腐國際合作機制?！堵摵蠂锤瘮」s》是在 2003 年召開的第 58 屆聯合國大會審議通過的，這是第一個反腐敗國際合作的框架合約，為后續的一系列國際合作多邊雙邊條約提供了法律基礎。2014 年的 APEC 領導人非正式會議通過了《北京反腐敗宣言》，G20 峰會決定編制《G20 司法協助指導手冊》和《G20 資產返還指導手冊》，建立拒絕腐敗分子入境聯絡人機制，可以看出會議也將反腐敗國際合作列外會議的重要議程和重要商討事項。黨的十八屆四中全會明確作出"加強反腐敗國際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度"的重要決策.我國應該盡快與國際接軌，逐漸補齊國際反腐敗合作機制中的短板，制定國際司法協助等方面的法律法規，建立更順暢的國際司法合作機制。

內容不僅囊括互助合作這樣的宗旨性條文，也涉及刑罰的執行等程序性規定，甚至連司法文書如何流轉都做了詳細規定，促進反腐敗國際合作的發展。

5.2 加速立法進程、補齊法律空白

5.2.1 明確立法主體地位

我國的立法很大一部分是政府驅動、政府主導，政府作為制定裁判標準的主體難免會出現有私利驅動或者與反腐原則背離的可能，借法律規定穩固權力，擴大權力，爭取不應該擁有的權力的情況有可能發生，在一定程度上有可能使立法的公正性大打折扣。

因此提出健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，回歸人大立法的主體地位，是黨的黨的十八屆四中全會的重要成果之一，在立法過程中，要明確這種主體地位，去掉立法的行政化傾向，要使法律準確反映經濟社會發展要求，根據社會發展需要解決問題的脈路，協調社會發展需要解決的利益關系。

5.2.2 加速立法進程，破除利益羈絆

一直以來，加速反腐立法的社會呼聲不斷，一系列諸如反腐敗專門法、公職人員的守則、財產公開等法律迫切需要立法立項，從而最終構建懲防并舉的反腐敗法律體系，但相關立法進程不盡長期人意，主要因素有立法的歷史傳統、觀念誤區和利益羈絆等方面。其中早在 1994 年就進行了立法立項，但是對如今都沒有出臺的公務員的財產申報，一直備受關注，人們不禁要問，這個呼聲最高，民眾基礎最深厚的立法項目為什么會這么遲緩，一個最重要的原因就是利益羈絆，相關利益集團的掣肘導致了困難重重。我們必須切斷利益集團牽制反腐立法的驅動鏈條，拿出壯士斷腕的政治勇氣、刮骨療防的改革魄力，破除反腐立法的利益羈絆?？上驳氖?，一些地方已經開始當勇吃螃蟹的人。廣州市人大于 2014 年 9 月把制定《廣州市廉潔城市建設條例》列入了年度立法計劃。該《條例》就有涉及 "個人有關事項報告核實制度"的規定，這個規定就是一直民眾呼喊的官員財產申報，指的是公務員必須在規定的時候，按照程序報告自己的財產情況，不僅包括自己的，還包括配偶、同住子女的房產、投資等情況。如果為按照有關規定報告或者漏報，都將面臨不被錄用、提拔的風險.這算是破冰之舉。

5.2.3 出臺反腐敗專門法

由于反腐敗工作的特殊性、復雜性、長期性，尤其是我國許多重要的反腐敗法律幾乎是空白的現狀，應當盡早出臺一部統領全局的專門的反腐敗法律，對腐敗行為、對應的處罰等各個方面作出囊括其中規定的綱領性大法--《反腐敗法》，使得反腐有法可依，有法可循。專門的《反腐敗法》應該是不僅涵蓋實體規定，也涵蓋程序規定。一是明確腐敗的概念、界定腐敗行為、反腐的基本原則這些綱領規定；二是對腐敗行為的主體、種類、不同情形的適用作出具體、明確、翔實的規定，三是規定領導干部個人財產申報制度、禁止或限制裸官等制度；四是從技術層面，對腐敗不同程度、對應的不同懲罰進行定量規定，防止任意的擴大解釋；五是賦予反腐敗機構的法律地位，明確其存在和運行的合法性；六是與相關法律實現無縫對接，將缺乏體系性的松散的規范性文件各盡其用，科學配置，從而發揮效用。

5.2.4 制定若干反腐敗單行法律在反腐敗專門法的基礎上，應該制定一系列配套法律，以期建立中國特色反腐敗法律體系。這就要求做好廢立同時進行，一只手抓廢止、清理，將已經不適應形勢的法律清理，一只手將新出臺法律，比如信息公開類法律提升政府信息公開立法的位階，避免權力行使中的暗箱操作，預防權力濫用；用剛性立法來管權管事管人，確保政府依法行政機構組織類法。各種行為受到規制，從而讓腐敗分子無機可乘。

5.2.5 制定公務人員行為手則公權力是由一個個公務員個體行使的，從好多血淋淋的教訓來看，許多官員都是從抱著貪一點沒事的心態，一步步欲望越來越大，膽子越來越肥，從而走上巨貪的深淵。

為了規避這些公務員的腐敗行為，有必要對公務人員的道德層面和行為舉止作出規范。

對公務人員，由于其身份的特殊性，因此應該有高于普通公民的行為要求。制定公務人員手則，以法律的層級明確是非界限，對可以做什么、不可以做什么作出明確規范，才能有效督促公務員廉潔守法、以良好的形象重塑公仆形象，重建官民魚水關系。

5.3 完善立法技術，提高立法質量

5.3.1 擴大規制對象范圍

從立法角度講我國腐敗懲治的主體范圍有待擴大，即腐敗行為的主體范圍。一般腐敗行為的主體僅為負責執行法律的行政機關的工作人員，主要為以下兩類：一種是嚴格意義上的公務人員，一種是法律授權下，也能行使公共權力的人。但是在具體的反腐敗實踐中第一種比較容易被大家辨識，第二種卻容易被忽略到。另外不難看到有的人打著官員旗號，卻不具備行政人員的條件，因而逃過法律的制裁，或者官員家屬、親朋等，更加普遍的是行政機關的臨時人員充當腐敗犯罪的擋箭牌，使反腐敗懲治無計可施。因此有必要，細化明確反腐敗規制的行為主體，使其在判定上有法可依。

5.3.2 擴大行為對象范圍

在以往的貪污腐敗行為中，指向的對象一般是財物，比如最為常見的受賄罪，《刑法》第 385 條第 1 款規定：國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物，或者非法收受他人財物，為他人謀取利益的，是受賄罪.該條文規定了受賄行為的指向對象，但是這個對象過分單一，僅僅包括財物，卻沒有包含進現在日益發展的新的利益。在現代社會，就如春晚小品表現的一樣，有越來越多的高明的受賄行為投其所好，比如收藏、榮譽、學位、性色等等，如果還是以往單一的行為對象，是滯后的。利益的形式有很多種，非財物的行賄和財物行賄，產生的惡劣影響是一樣的，因此應該從立法的層面，將各種形式的好處都囊括其中。但是必須區分開公務員本身享有的利益，或者在正常社會交往過程中的友情禮物等界定，要不就容易淪為亂打的法律。同時提高立法技術，使"非財物賄賂入罪"更加具有可操作性。

5.3.3 擴大規制行為范圍

在我們一般認知里，腐敗行為都是主動自發的行動，比如貪污受賄、徇私枉法等等，這一系列行為都有一定的主觀目的和身體行為，這是我們普遍意義上講的腐敗，也是我們處罰的重點。但是還有一種不作為的形式，容易被忽略，比如玩忽職守等，用比較生動的語言是"睜一只眼閉一只眼",在一些關系行政審批，許可標準的情況下，較為多見，權力機關，故意的不履行職責，使得一些本不應該通過的通過，放任法律規定的本應該履行的監管職責和謹慎原則而不顧。這種看似無關痛癢，實則危害性等同于主動作為的腐敗。因為其最終結果，都使得對方以不合法的形式獲得了本不應該享有的利益，而行為人本身也都沒有按照規定履行自己的職責。

5.3.4 擴大時間維度

在實踐中，我們只盯著在職的，現實發生的，而目前的反腐敗形式更加復雜，也更加隱秘，有的是等事后再兌現，有的是退休才兌現，這些在認定起來就非常困難。就比如受賄罪，行為人事前收受賄賂，收到后利用職務便利為他人謀取了利益，且收錢和辦事具有因果關系，屬于典型的受賄行為?，F在我們應該把這個時間維度，擴大到哪怕是收受財物之前達成了"事先約定".如果公務人員在收受利益時，事先約定好，到時候為對方謀取利益，還沒有以權謀私，也應該按受賄處理。從身份來講，借鑒日本刑法的經驗， "將要成為公務員的人，就其將要擔任的職務，接受請托、收受、要求或約定賄賂，事后成為公務員的，處五年以下懲役。" "曾任公務員的人，就其在職時接受請托在職務上曾實施不正行為，或者不實施適當行為，收受、要求或者約定賄賂的，處五年以下懲役。"從我國實踐上講，可以把身份時間延長到成為公務員之前和退休后，把行為時間擴大到事先和事后，這些規定擴大了時間維度，填補了立法漏洞。

5.3.5 細化條文規定

推進反腐敗立法不僅要在定性上下工夫，亦應在定量上做文章。在反腐敗立法過程中，要根據腐敗程度細化量刑幅度，防止操作難，不公正。舉個典型例子比如朱小華案與長接培勇案，一個是企業高管-國光大金融控股有限公司原董事，一個是廈門海關原副關長接培勇案，但是不同的是接彭勇因為牽涉到賴昌星案，社會輿論大肆渲染，涉案金額前者是 405.9 萬元，后者是 17.6 萬元，卻同樣判處有期徒刑 15 年，差異如此之大，刑期卻一樣，法律的天平失衡，民眾不禁質疑，這個法律的天平是如何稱量，量刑幅度像個彈簧，難道松緊這么不科學，這樣的案件并不是個例。在處理腐敗案件的過程中，鑒于媒體輿論宣傳，或者其他因素，在量刑幅度很大的情況下，很容易造成失衡不科學的結果，因此要完善立法技術，細化幅度。具體來說，在立法的過程中，多列出情節、嚴重程度，細化區分，不粗暴一刀切，而是根據各自不同的程度，確定不同的幅度。

5.3.6 加強立法評估。

開展立法評估工作。我國在制定法律的過程中一直是不遺余力的，也致力于制定法律的水平提高，但是對于立法后的評估，這個打分制度，卻是比較鮮見的。開展立法評估指的是在法律制定之后，后續的通過多種渠道，比如通過問卷調查、座談會、個別訪談、專家評估、案例分析等方式，利用一些科學手段調動一切可以參與的力量，增加民眾的關注度，也讓法律實施的向對方能表達自己的訴求，通過這種方式對反腐法律法規的實施效果進行評價。評估這項法律，是不是符合立法初衷，在實行過程中是不是能很好的適應國情，是不是有針對性地解決了某方面的問題，是不是內容和程序是相互輔助，相互配套的。這種立法評估意義深遠，能夠得出這項立法是成功還是失敗的，有哪些需要改進的地方，為以后的立法提供參考數值，進一步提高立法水平，增強立法的科學性。

5.4 規制立法沖突，實現制度耦合

5.4.1 平衡好立法背后的權力結構，堅持法律沖突適用的原則

作為一個人口大國，國土面積大國，各個地方的情況各異，完全不根據地方特色，只規定適應全國的法律，顯然是不現實，也是不合理的，我們需要地方立法。但是由于各種因素，中央和地方立法不一致產生沖突，是早已有之的，中央與地方不一致，地方之間的立法也不盡相同，造成立法不統一，實行困難。要想解決這個問題，在立法過程中必須協調好各方利益，同時明確一個原則，地方立法也必須符合中央利益，同時在整個全國統一的大背景下制定，不能不顧大局，只顧自己的小局，任性立法。同時按照立法法規定，地方性法規不得與法律、行政法規相抵觸。上位法優于下位法，特別法優于一般法，新法優于舊法、不溯及既往，將全國人大立法作為綱領和指南，地方地方不能隨意脫離這個基本框架的約束，從而規避不必要的中央和地方的立法沖突。

5.4.2 處理好立法前瞻性和現實性的沖突

法律自誕生之日起就具有滯后性，這是因為從立法程序上而言，立法需要依據當時的經濟基礎和實際情況來制定；就立法的出發點而言，作為立法者，法律的制定更多考慮的是現實中已經出現的問題，由于缺少對法律內在理性認識不足，缺少對引發社會問題原因的深層次思考，隨著生產力的提高、社會實踐的發展，立法所依據的現實條件不斷發生變化，使得法律有時候并不能對現實生活中發生的問題進行準確調整，致使立法的前瞻性和現實性出現沖突，因此，立法應兼顧前瞻性和現實性，就反腐敗立法而言，首先要注意總結反腐敗過程中的經驗教訓，從中提煉正確的方式方法，將其上升到國家法律的形式，切實解決反腐敗過程中遇到的現實問題，為社會主義法治建設提供立法支持，其次，兼顧反腐敗法律法規的前瞻性，不能只是被動地作為應急發條，要多想想可能情況，注意留有空間和余地，把固化的法條和萬變的行為有機結合起來，使立法更加科學規范，相互協調。

5.4.3 提高制度融合性

從宏觀層面，將規章、守則這些表面看到的制式的規定與條文背后的權力結構結合起來，把黨內的決策、規定等黨紀黨規與國家層面的立法結合歷來，從體系上構成一個堅不可摧、牢不可破的體系，把懲治和預防結合起來,一方面要不斷提供反腐敗立法水平，一方面也要適應改革開放和市場經濟的總體要求；一方面和國家改革的頂層設計相一致，一方面也和黨的先進性等總體原則相一致，和黨的反腐敗工作總部署步調一致，從而各方聯動、相互配套，藕合力強、體系化程度高。

5.5 確立反腐機構的獨立法律地位

《聯合國反腐敗公約》第 36 條規定："各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則采取必要的措施，確保設有一個或多個機構或者安排了人員專職負責通過執法打擊腐敗。這類機構或者人員應當擁有根據締約國法律制度基本原則而給予的必要獨立性，以便能夠在不受任何不正當影響的情況下有效履行職能。這類人員或者這類機構的工作人員應當受到適當培訓，并應當有適當資源，以便執行任務。"我國在反腐敗立法中，應該借鑒新加坡的一些做法，以法律的形式明確反腐敗專門機構的獨立法律地位。新加坡的獨立反腐機構是貪污調查局，獨立于其他的行政機構，和強大的財政支持。因為貪污調查局的高度獨立性、專業性，使得新加坡的反腐敗工作非常出色。我國在具體的立法過程中，應該設置一個專門的反腐敗機構，目前是反貪總局，從最高人民檢察院獨立出來了，反貪總局直接對人大負責，獨立于任何部門，擁有強有力的財政支持，使其辦案過程不被掣肘，職能配置更加科學，辦案力量進一步增加。

5.6 提高公眾參與力

5.6.1 反腐敗立法發揮群眾力量

反腐敗工作的復雜性和艱巨性決定了，不能單單只依靠某個政府或個人，是一個需要全民參與的宏大工程?！堵摵蠂锤瘮」s》"序言"明確指出，"預防和根除腐敗是所有各國的責任，而且各國應當相互合作，同時應當有公共部門以外的個人和團體的支持和參與，例如民間社會、非政府組織和社區組織的支持和參與，只有這樣，這方面的工作才能行之有效".縱觀反腐敗工作做得好的國家，公眾參與的程度深入是一個很重要的因素。作為我國，本身就有密切聯系群眾的傳統，在反腐敗立法工作中更應該充分發揮這個特長，敞開式立法，暢通民眾表達利益訴求的渠道，鼓勵民眾參與立法建設工作，而不是只是政府機構關起門來搞立法，這樣脫離群眾基礎的立法是毫無意義的。

2015 年 3 月 15 日修改后的《立法法》公布，這是該法 15 年來的首次修改，在這次《立法法》的修改過程中，特別注重公民的參與問題，法條新增"法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的，可以召開聽證會，聽取基層和有關群體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家的意見".充分說明我國立法過程重視公眾的參與，老百姓將有機會發出自己的聲音。

5.6.2 以立法形式支持非政府組織發展

非政府組織能夠整合社會資源，提高公眾參與熱情，所發揮的作用日益凸顯。據統計，目前國際上活躍的非政府組織有 4395 個，他們充分吸收民意并向政府反饋，為打擊腐敗犯罪作出很大貢獻。一些社會團體，自發組織各種會議、講座，或者向政府提出意見建議。目前我國非政府組織與政府界限不明，并沒有發揮其應有的功能，根據相關數據顯示，面臨的主要困境在于資金的問題以及立法支持不足等。因此，我國完善相關非政府組織立法顯得極為迫切，應該在立法中體現降低登記和成立門檻，界定政府和非政府組織權限等內容，通過法律這種強制性規定，為非政府組織的發展提供強大后盾，從而使其在反腐敗領域上發揮更大的作用，在民眾和國家之間架起一座橋梁。

5.6.3 確定舉報人權益保護原則

我國根據《聯合國反腐敗公約》的要求，對舉報人給予充分保護。但是條文規定散見于最高人民檢察院、中紀委監察部門的規章中在保護范圍上過于狹窄，手段單一，從而在缺乏可操作性。因此亟需通過立法的形式確定舉報人權益保護的原則，并且完善保護制度，具體可從保護范圍和保護方法上著手。一是將保護范圍擴大到其近親屬和其他利害關系人，不僅保護舉報人的身體不受傷害，其名譽權等精神權利也不受侵犯；二是保護方法不能過分單一，要多方位，多方法，包括身份保密、貼身保護、程序保護等。