2 相關概念界定和理論基礎

2.1 相關概念界定

2.1.1 公共文化服務

目前學術界對公共文化服務并無統一的概念。朱云、包哲石（2013）認為在社會主義市場經濟的大前提下，其既包含公益性文化事業，也包含一些經營性文化產業。曹愛軍、楊平（2011）認為其是具有非競爭性和非排他性的社會文化服務。孫浩（2012）認為其是指為了實現滿足公眾基本精神文化需求等多個公共利益目標，由政府或其它組織提供和生產的文化載體、文化活動、文化產品、文化服務的過程及體系。

借鑒前人的研究成果，并基于本文研究的需要，本文把公共文化服務定義為：為滿足社會的公共文化需求，以政府為主體提供的文化產品、文化活動、文化載體、文化服務的總稱，包含純公共文化產品和準公共文化產品。純公共文化服務的“公共性”特別高，它只能由政府提供，比如國家文化安全服務、文化遺產的保護與開發等；準公共文化服務的“公共性”較高，它必須由政府進行干預、政府和市場混合提供，一般包括各類博物館、圖書館和文化館等以及其提供的各種文化產品和服務。

2.1.2 公共文化服務供給績效

績效一般指的是工作的效果和效率。Richad Allen 和 Danniel Tommasi 在《公共開支管理》一書中指出績效只是一個相對概念，從定義上講，評估有效性要求將效果或產出指標與項目目標進行比較，績效是效率、有效性、經濟性、合規性、服務質量這五個方面的集合。方振邦、葛雷雷認為績效是組織所期望的為實現其目標而在不同層面上展現的能夠被評價的工作行為及其結果，這一概念比“績效結果觀”和“績效行為觀”更全面、更符合實際管理工作的需要。

公共文化服務供給績效不僅包括公共文化服務供給的效率、質量和效果，還包括其運行過程。具體來說，效率是指公共文化服務的供給是否以最小的成本實現既定目標；質量是指公共文化設施和產品是否符合相關配置標準，公共文化活動是否富有教育性、時代性、趣味性；效果是指公共文化服務是否滿足了人們基本的文化需求，豐富了人們的文化生活。運行過程包括政府有關文化單位決策、執行、監督、居民意見反饋的過程。

2.2 理論基礎

2.2.1 公共物品最優提供理論

公共文化服務的供給歸根到底是公共文化資源的配置活動，供求均衡是資源配置合理的標志之一。社會資源配置效率的最大化條件是：配置在每一種物品或勞務上的社會邊際成本均等于社會邊際效益，即 MSC=MSB,對于純公共物品而言這一條件同樣適用。

如，鮑恩模式。由于公共物品特征中有在各個消費者之間提供服務的不可分性，所以其可以被不止一個消費者同時消費，個人面對的是相同的公共物品的數量，他能夠調整的只能是其出價，于是，公共物品的需求總量應該是消費這種產品的所有消費者的需求曲線的縱向相加，而不是私人物品市場上的橫向的加總①。因為，此時消費者是同時消費的，而在每一點公共物品是確定的，即所有人愿意為此支付的價格應該等于每個人愿意支付的總和。

但是在實踐中要達到均衡配置公共物品的目標十分困難。主要的原因是各個消費者對公共物品的需求曲線是不同的，難以被弄清。因為個人對公共物品的效用評價不能通過價格顯示出來。同時，個人很可能會隱瞞或不真實地反映自己的偏好。結果是，人們就很難獲知公共物品真實的社會邊際效用，也難以決定公共物品提供的合理規模。所以，要合理配置公共文化資源，達到公共文化服務的最優供給，必須設計消費者公共物品效用評價顯示機制和需求表達機制，提高供給效率，使得供求相匹配，實現消費者效用最大化。

2.2.2 “政府失靈”理論

政府失靈是指政府在采取措施彌補市場失靈的過程中，又無法避免地產生另外一種缺陷。即政府為克服由于市場失靈產生的缺陷所采取的行政管理、立法和各種經濟政策手段，在實施過程中沒有出現預期的理想效果，反而產生了其它的問題，最終造成政府干預經濟的低效率、社會福利遭受損失。

政府失靈有多種表現形式，可以歸納為公共決策失效、政府行為的低效率、內部性與新的外部性、尋租及腐敗等基本類型。政策失效即一項調控政策不僅沒有達到預定目標，還使問題變得更糟。造成公共決策失效的主要原因有：決策信息的不完全；政策執行上的障礙；公共決策機制的內在缺陷等等。政府行為的低效率是指雖然政府調控經濟達到預定目標，但是效率低下或代價昂貴，使得并未充分有效地利用資源，而這必然影響政策執行的結果，從而導致政府失靈。政府行為低效率的主要因素包括：公共物品估價或評價上的困難、政府機構內部缺乏競爭機制、監督機制的缺陷等等。

“政府失靈”理論中的一個重要觀點是，若要使政府的決策能符合公共利益最大化的要求，就必須建立一套能有效約束和監督決策者的機制，否則，決策就很可能出現背離公共利益的問題。所以減少“政府失靈”就需要對公共物品供給進行績效評估。

2.2.3 新公共管理理論

新公共管理理論是 20 世紀 80 年代以來出現的行政改革指導理論，它是對當代西方行政改革實踐經驗的基礎性總結。1991 年，英國學者胡德歸納了新公共管理的基本特征，其中包括標準化和績效測量、產出而非過程控制以及節約和效率等。1995 年，經濟合作與發展組織把世界范圍內新公共管理運動的八個基本特征概括出來，其中包括全權利轉移；提高靈活性；提高管理質量；加強中央的指導而不是干預的職能等等①。我國學者陳振明概括了新公共管理理論的基本觀點，其中包括公共管理部門應注重結果與產出，明確規定各個部門的具體工作目標，并對其最終工作結果進行績效評估，實行激勵政策。

新公共管理理論推崇私營企業提高生產率的制度和方法，認為在公共部門也同樣適用，強調市場競爭、政府工作的績效評估和顧客導向等。實行績效評估是新公共管理理論的一部分。一方面，政府在制定所提供公共產品的具體目標、安排財政支出的過程中需要績效評估；另一方面，評價支出的效果、效能以及根據評價結果優化配置財政資源是公共支出管理采用的“產出預算”模式的精髓。在公共文化服務供給中引入新公共管理理論，有助于提高供給的效率、質量和效果。

2.2.4 新公共服務理論

“服務”是新公共服務理論的基本內涵，它從公民權利、公共對話、社會資本三個層面樹立了檢驗公共行政發展的標尺，并構建了政府和市民對話、協商與合作的公共管理新模式，除了重視生產力的價值外更注重尊重人的價值，基于對所有人的尊重，通過合作和共享實現組織目標。新公共服務學者羅伯特。丹哈特和珍妮特。丹哈特主張在公共管理改革中倡導公民參與，對公民自由進行保護，使社區與非政府組織的重要作用發揮出來。

伴隨著人的需求和價值的重要性日益顯現，新公共服務理論產生與發展起來，其與新公共管理理論相比，后者的進步更多的表現在重視技術和工具的運用，而它忽略了終極價值；前者則把關注點放到人的需求和社會發展的根本價值上，主張公共行政重視服務的價值和民主公平。公共文化管理中引入新公共服務理論，更加重視公民的需求，“民主性”和“公眾最大滿意度”成為公共文化行政關注的目標。