本篇論文目錄導航：

【題目】東高地街道社會服務管理網格化研究
【第一章】街道網格化社會服務管理問題分析緒論
【2.1 2.2】網格化語境下的多元治理主體
【2.3】信息技術在網格化社會服務管理中的運用
【2.4 2.5】開放的網格化社會服務管理及權力多向度運行
【第三章】東高地街道網格化社會服務管理存在的問題
【第四章】東高地街道網格化社會管理改進對策
【結論/參考文獻】公共治理理論下社會管理網格化探析結論及參考文獻


第一章 緒論

一、研究緣起與背景意義

（一）研究緣起

2012 年，北京市東高地街道作為豐臺區網格化社會服務管理建設試點單位①，開始試運行網格化社會服務管理，為全區的網格化社會服務管理推廣提供經驗。

2012 年底，網格化社會服務管理在豐臺區全區 21 個街道、鄉鎮②推開。

從 2012 年到 2015 年，東高地街道網格化社會服務管理已經運行三年有余。

在這三年多的時間里，街道與社區的社會服務管理模式正發生著悄然變化，特別是十八屆三中全會③以后，國家已經放出從頂層設計上由社會管理向社會治理方向轉變的信號，這種頂層設計最終要落到實實在在的基層管理中去。網格化社會服務管理作為實現基層社會治理的一種良好的工具，順應了這種由管理向治理轉變的趨勢，正在全國興起。網格化社會服務管理從最初的僅有環境檢查、維護穩定等少數幾項功能，到現在承載著多項工作，甚至社區黨支部也以網格劃分為基礎建立，可以說街道與社區的社會服務管理已經深深地打上了網格的烙印。

網格化社會服務管理的運行，從表面上看只是社會管理方式的轉變，是自上而下的一種行政推動而已，實則不然。采取這樣一種管理工具，有其深層次的原因，這是治理理論指導下城市基層治理實踐的必然結果，是居民對社區治理的呼聲與政府對基層治理意志產生的一種良好共鳴。我工作在東高地街道，參與了街道網格化社會服務管理從籌備到運行的全過程，對其運作的邏輯有一定了解，同時對其優勢與不足也有自己的見解。通過工作中的實踐與思考，提出以下幾個問題，這也是研究網格化社會服務管理最初的動力：

1、東高地街道網格化社會服務管理體系是如何建構的？

2、網格化語境下的權力結構是什么樣的，權力在治理主體間是如何運行的？

3、信息技術手段是如何運用于網格化社會服務管理的？

4、開放的管理過程在網格化社會服務管理中是如何實現的？5、網格化社會服務管理中還存在哪些突出問題，有哪些改進對策？

（二）案例背景

東高地街道位于北京市豐臺區東南部。街道的東界、南界均與大興區接壤，北界向北為豐臺區南苑鄉，西界向西為豐臺區南苑街道。東高地街道轄區面積約 4平方公里，下轄 10 個社區，常住人口 5.3 萬人，漢族約占 97%,95%以上的居民為地區單位的職工及家屬。

①圖 1 顯示了東高地街道地理位置與社區劃分情況。東高地街道是典型的單位型街道，轄區范圍內有多家中央單位，如我國著名的運載火箭技術研究院（以下簡稱航天一院）、北京航空精密機械研究所（以下簡稱航空精密所）和微電子技術研究所等。單位型街道的特點是：單位坐落于街道行政區域范圍內，單位所在地形成生產區，生產區內的一切事務由單位自行管理；單位職工與家屬居住在單位附近，形成生活區，臨近的生活區組成社區，生活區的事務由街道、社區與單位共同管理。

東高地街道實施網格化社會服務管理有四個方面的背景：（1）東高地街道的建立與地區單位的建立基本同步進行，在街道的管理過程中一直伴隨著地區單位的支撐，街道有良好的管理基礎；（2）在單位把對居民區的管理、服務功能逐步讓渡出來的同時，居民對社會服務和社會管理也提出了更高的要求，這些要求僅憑政府部門或僅憑單位都無法滿足，因此需要一個合作、協商的平臺，實現對生活區的共同管理，滿足居民需求；（3）多元治理主體在街道、社區內形成多支力量，但它們是分散的、重復的，亟需一個統一的平臺統籌多元治理主體；（4）在社會管理轉型時期，豐臺區委、區政府與基層黨政部門也希望借此時機加強社會建設，創新社會服務管理。

（三）研究意義

網格化運用于社會服務管理在我國已經有 10 余年的歷史，目前北京市①及全國各地②均在推行網格化社會服務管理。通過查閱文獻資料可以發現，對于網格化社會服務管理來說，實踐遠遠走在了理論前面。各地的網格化社會服務管理已經取得不少成績，并形成各具特色的不同模式，但同時，網格化社會服務管理也面臨著諸多的困難和阻礙，如社區負擔變重，行政化色彩無法抹去，網格管理演變為新時代的保甲制等等。

在這樣的情況下，從公共治理的視角入手，對北京市一個典型的單位型街道――東高地街道展開具體研究，具有一定的理論與現實意義。通過對東高地街道網格化社會服務管理的實證研究，有助于發現網格化社會服務管理運行過程中存在的問題，經過對這些問題的深入剖析，提出合理的改進措施，可以指導網格化社會服務管理更科學、合理地運行。

二、研究進展與評價啟示

（一）文獻綜述

1、國內外對于治理的研究“治理”的首次使用是在 1989 年，當時世界銀行將非洲的情形概括為“治理危機”,①隨后治理作為一種新理念，逐漸在西方國家興起。最初對治理的研究集中在經濟學領域，隨后推廣到政治學、管理學領域。目前，對治理理論與實踐的研究在西方的公共管理研究中占有很重要的位置。

從治理理論興起的歷史背景和原因上看，俞可平認為西方學者“之所以提出治理概念，主張用治理替代統治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”②。麻寶斌認為，“從外部環境來看，經濟全球化和信息社會的來臨，對傳統的公共行政方式提出了挑戰；從內部的發展來看，官僚體制的弊端日益凸顯，公共行政的動作效率日益低下，變革勢在必行；從內外部的關系來看，政府與市場在社會資源配置過程中的失效，呼喚新型的治理模式?！?/p>

③從研究的范圍和層次上看，孫柏瑛從微觀、中觀和宏觀三個層次將國外對于地方治理的研究進行了歸納。從微觀層次來看，對地方治理的研究就是對特定的地區或特定的社區進行個案分析，歸納出地方治理的經驗，或是對治理的工具、方法進行研究；從中觀層次來看，對地方治理的研究以治理基本理論的歸納概括、治理工具結構的分析和治理運行情況的觀察為主；從宏觀層次來看，對地方治理的研究表現為研究地方治理在多層次治理體系中所處的位置與發揮的作用，或是研究公民治理在國家治理中的作用。

④麻寶斌依據治理空間范圍的大小，將治理劃分為全球治理、區域治理、國家治理、地方治理、社區治理與微觀組織治理六個層次。

⑤從研究的內容上看，孫柏瑛⑥和夏建中⑦都從哲學和政治角度、制度體系和制度分析角度、發展策略和操作手段角度三種角度入手，對國外地方治理的研究內容進行了歸納。

我國對于治理的研究也比較廣泛，孫柏瑛將我國地方治理的研究方向概括為五條途徑⑧，這五條途徑也可以分為微觀、中觀和宏觀三個層次。從微觀層次來看，主要是研究村莊治理或是社區自治個案；從中觀層次來看，主要研究我國治理結構、治理理論在我國的運行情況以及各級政府間的關系；從宏觀層次來看，主要是研究國家與社會間關系、地方政府改革等等。

2、網格化社會服務管理相關研究國外沒有學者直接提出“網格化管理”或類似的概念，也查閱不到網格應用于社會管理領域相關的文獻資料。而將信息技術運用于公共服務則有一定的研究成果，如宋剛曾介紹過移動技術在英國的應用--“英國游牧政務系統”①，在該系統中，英國地方政府使用移動終端提供公共服務，節約時間，提高效率。

查閱資料顯示，我國最初將網格化運用于社會管理領域是在城市巡邏、維穩方面②，經過摸索后，2004 年底，北京市東城區和上海市普陀區、浦東新區同時試點運行網格化社會服務管理，隨后網格化社會服務管理在全國轟轟烈烈地開展起來。2007 年 4 月 27 日，第三批試點推進數字化管理的城市（城區）名單③公布，從 2004 年至 2007 年三批共 51 個城市（城區）均開展了主要以網格化社會服務管理為重要載體的數字化城市建設工作，并形成了各自的經驗。目前典型的網格化社會服務管理模式有北京市東城區的“萬米單元網格化管理模式”④、上海市長寧區與盧灣區的“城市數字化管理平臺與 12319 城建服務熱線通聯模式”⑤和湖北省武漢市江漢區的“城市網格服務系統”⑥。

目前國內對網格化管理的研究主要有四個方向：（1）從網格化管理的內涵出發，對網格化管理原則及網格結構模型進行研究，以宛天巍、王浣塵、馬德秀⑦為代表；（2）從網格化管理的特征出發，對網格化管理理論應用于電子政務流程進行研究，以池忠仁⑧為代表；（3）對網格化管理模式的建構及運行成效進行研究，以姜愛林、任志儒⑨為代表究；（4）對網格化管理運用于基層黨建領域進行研究，以周敬青⑩、周詩偉11為代表。

（二）評價啟示

就治理理論提出的背景來看，各國治理的興起均是由于治理危機，但由于西方國家與我國有著不同的歷史沿襲，治理興起背景也不同。對于西方國家來說，福利國家體制導致政府部門擴張，效率卻很低下，財政出現了困難，簡言之，就是政府試圖管的太多太細；我國治理興起的背景則恰恰相反，由于政策不到位，管理部門缺位，造成了管理上的漏洞，因而需要通過良好的手段實現政府部門與非政府組織的互動，互補管理空缺。

就治理理論研究的內容來看，國內外學者都從微觀、中觀和宏觀方面對治理的理論與實踐進行了深入的研究。相比較而言，國外對于治理的研究主要從公民參與國家治理入手，如何實現公民在治理過程中的作用是研究的重點；而國內研究的重點則放在治理體制如何在治理過程中發揮作用，這與我國平行的黨政體制是分不開的，究其本質是管理過程取向，而非問題取向。

十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現代化”①寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》②（以下簡稱《決定》），代表我國社會管理正式邁入治理階段。李路路認為，這種轉變是“在執政治國方面從強調自上而下的‘管理模式’轉變為上下互動、國家與社會相結合的‘治理模式’”③，國家現行的治理體制有望進行深刻地改革。

雖然治理理論的提出與發展均是國外先于國內，但對于網格化社會服務管理的理論與實踐來說，我國卻走在了國際前列，特別是以北京市東城區的“萬米單元網格管理法”④為代表的網格化社會服務管理理念已經向全國推廣并在世界范圍內形成一定影響。然而，在對網格化社會服務管理相關文獻進行查閱研究時不難發現，“網格化管理”最初應用于城市巡邏、社區維穩，其根本出發點是基于“管制”的思想，想要對網格內的一切客體進行約束。

城市基層治理的手段和方法有很多，網格化社會服務管理只是其中的一種，我們不能妄下定論網格化社會服務管理一定是最合適的手段，但從網格化社會服務管理運行的效果看來，在社會轉型期，在由管理向治理轉變的過渡時期，這種手段和方法是比較合適的。以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服1⑤但網格化管理是否能夠擺脫“管制”的思想，網格多元治理主體之間如何實現良性互動，管理過程能否實現開放性管理，網格化社會服務管理想要實現怎么樣的目標等問題，都是以往研究中的空白地帶，也成為進一步研究網格化社會服務管理的突破口。

三、基本概念與分析視角

（一）基本概念

1、治理與公共治理世界銀行首次使用“治理”一詞①后，“治理”的定義便逐漸豐富起來，全球治理委員會對“治理”的界定是比較權威的：“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和?！雹诒疚牟捎眠@一定義。在參考“治理”的定義以及俞可平③和麻寶斌④對“公共治理”的定義后，本文將“公共治理”定義為：多元治理主體，以先進的技術手段為依托，采取自處理或合作、協商處置的方式，在既定空間范圍內，對公共事務進行管理，并提供公共服務的過程。

2、網格與網格化社會服務管理“網格”一詞雖來源于電力網格或信息技術領域的網格，但不同范疇下其概念與意義卻大相徑庭。余前帆⑤特別對比了“網格管理模式”與信息技術領域的“網格”及相關概念，強調兩個“網格”意義不同，不能混用。本文從社會管理與城市管理的角度出發，對“網格”的定義是：依據一定規則，在特定的地理空間范圍內，將原有行政區域進一步劃分為彼此緊密聯接的虛擬單元格，形成社會服務管理單元的邊界。

網格化社會服務管理結合了網格化管理與社會服務雙重意義。陳平⑥、鄭士源、徐輝、王浣塵⑦、張超、吳丹、范況生⑧、熊炎①等都曾對“網格化管理”進行界定，通過梳理各種“網格化管理”的定義，再結合“社會服務”的理念，不難看出，“網格化社會服務管理”包括以下幾個要素：（1）網格內的權力主體包含了政府部門和非政府組織；（2）多元主體之間呈現出一種網絡狀的權力結構，通過多種形式進行合作、協商管理；（3）網格化管理的地理范圍是一個一個既定的虛擬網格；（4）網格化管理的客體盡可概括于“人、地、物、事、組織”這五類當中；（5）主體依托一定的信息技術，主要是信息平臺與移動終端的使用，對客體提供社會服務、實施社會管理；（6）通過一定的監督機制對管理過程與結果進行動態的監管與督促。將這些要素集合起來，也就形成了本文中討論的“網格化社會服務管理”的定義。

（二）分析視角

前文的文獻綜述與基本概念部分已對公共治理的理論實踐與基本概念進行了歸納總結。俞可平在對“治理”與“統治”進行比較后，得到了公共治理的兩個特點：（1）“治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作”②；（2）“權力運行的向度……是一個上下互動的過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理”③。麻寶斌進一步明確了公共治理的另外兩個特點：（3）“治理的手段是多樣化的”④；（4）“治理的對象或內容是公共事務或公共問題，即‘公共治理’意味著對公共事務或公共問題的治理”⑤。網格化社會服務管理基本符合公共治理的這些特點，用公共治理理論作為分析工具對其進行分析研究是比較合適的，同時也建構起了本文的分析視角。

1、從治理的主體來看，網格內的治理主體既有街道工委、街道辦事處、其他政府部門的派出機構，也有地區單位、社區居委會、居民志愿者等非政府組織，彼此之間相互聯系，共同構成了治理的權力主體。權力主體之間不再是單純的領導與被領導、管理與被管理的關系，彼此之間的結構關系趨于扁平化與網絡化。

2、從權力運行的向度來看，網格化社會服務管理打破了以往從上到下的官僚式科層體制，在扁平化與網絡化權力結構的基礎上，實現了權力的多向度運行。政府部門與非政府組織之間的通過互動、合作共同對地區公共事務進行管理。在管理過程中，權力主體可以根據需要，在管理的各個節點之間實現良性互動。

3、從管理過程來看，網格化社會服務管理的整個過程既是嚴謹的，也是開放的。網格化社會服務管理遵循“三級平臺、四級管理”工作流程，每個“案件”①必須按照“發現-立案-處理-結案”這一路徑進行。在管理的過程當中，治理主體多元化，案件來源開放，治理方式采用合作、協商的方式，還可通過一定渠道隨時查詢案件的進展情況，這些都體現出管理過程的開放性。

4、從治理的手段來看，網格化社會服務管理與以往管理最大的區別就是信息技術的運用。通過信息技術實現了對基礎數據的實時查詢，對地理位置的快速定位，對文字、圖片、音視頻的快速有效傳遞，并使得治理主體之間迅速聯系，為扁平化管理與網絡化運行提供了基礎，這些都是信息技術運用于治理的體現。

在公共治理的視域下，從以上四個維度對網格化社會服務管理進行深入的研究，可以解答文章之初提出的五個問題，也就實現了對東高地街道網格化社會服務管理進行研究的目的。

四、研究方法與脈絡結構

（一）研究方法

本文采用的研究方法是個案研究法，研究對象是網格化社會服務管理體系，研究范圍是北京市豐臺區東高地街道行政區劃范圍。

在查閱文獻階段，主要查閱三部分文獻做好基礎研究工作：（1）查閱方法論類文獻，指導本文從科學的角度、合理的視角開展研究；（2）查閱基礎資料類文獻，對國內外治理理論的研究成果與網格化社會服務管理的研究進展有所了解；（3）查閱東高地街道網格化社會服務管理過程中形成的文件、數據資料，并對這些資料進行分析，以數據支持研究過程。在實地研究階段，采取訪談和參與觀察相結合的形式來對研究對象進行分析研究。

（二）論文結構

本論文共分為五個章節，基本按照“現狀-問題-對策”的邏輯順序展開論述。第一章為引論部分，分別從研究緣起、文獻綜述、國內外研究的總體評價與啟示、基本概念的界定、分析視角的建構和研究方法等方面引出論題。

第二章為現狀研究部分，篇幅較大，分別從多元治理主體、信息技術的運用、管理過程開放性和權力運行多向度四個維度對網格化社會服務管理體系進行了深入的分析研究。

第三章為歸納問題部分，從多元治理主體權力合法合理性、信息安全與隱私權、管理流程和權力運行多向度等角度出發，對目前東高地街道網格化社會服務管理存在的突出問題進行深入地剖析。

第四章為給出對策部分，對比已有成熟網格化社會服務管理經驗，結合前一章提出的問題，提出改進東高地街道網格化社會服務管理的對策。

第五章為結論部分，對全文的研究結果作一總結，并在此基礎上提出進一步研究方向的展望。