本篇論文目錄導航：

【題目】東高地街道社會服務管理網格化研究
【第一章】街道網格化社會服務管理問題分析緒論
【2.1 2.2】網格化語境下的多元治理主體
【2.3】信息技術在網格化社會服務管理中的運用
【2.4 2.5】開放的網格化社會服務管理及權力多向度運行
【第三章】東高地街道網格化社會服務管理存在的問題
【第四章】東高地街道網格化社會管理改進對策
【結論/參考文獻】公共治理理論下社會管理網格化探析結論及參考文獻


第二章 東高地街道網格化社會服務管理體系的建構

一、網格化社會服務管理的基礎--網格

按照前文給出的“網格”定義，依據完整性、便利性、均衡性與差異性原則，東高地地區進行了網格劃分，街道轄區的整個地域被劃分為 43 個網格。通過網格劃分，實現了以下幾方面的結果：（1）管理對象數目增多，更加細化，從 10 個社區變為 43 個網格；（2）網格與網格之間實現無縫隙對接，所有網格實現了對轄區地域的全覆蓋；（3）對東高地地區邊界進行重新勘定，明確了管轄范圍，特別是對周邊與大興區多處接壤的邊界進行了明確，避免權責不清；（4）對每個網格的管理范圍進行了明確，社區與社區之間理清了責任范圍。表 1 顯示了東高地街道網格劃分數量情況與網格內的特殊情況。網格的劃分不突破原有社區邊界，即在原有每個社區內劃分 3 至 10 個網格。

劃分充分考慮網格內住戶數量、社區內道路分割、樓群分布、已有小區劃分等因素。絕大多數網格以居民樓為主，兼含部分小型商業經營場所。部分特殊情況已經在表中列出：（1）西洼地社區和六營門社區將航空精密所、航天一院這樣的單位單獨劃分為一個網格，但網格管理的觸角不向單位生產區延伸，單位生產區執行嚴格的保密制度，實行完全自我管理；（2）三角地第一社區將無居民居住的文化園和集中商業區劃入一個網格，文化園是地區單位提供給老年退休職工的娛樂休閑場所，包括棋牌室、書畫室、乒乓球場、羽毛球場、運動場和離退休辦公室等，主要由單位管理；（3）萬源西里社區將一棟樓單獨劃分為一個網格，該樓地下一層至五層為商業經營場所，六層至頂層為公寓，主要由單位管理；（4）三角地第二社區內的微電子技術研究所生產區并未單獨劃分為一個網格，因為生產區與生活區僅以綠植及道路分隔，且生活區居民來源較為單一，所以將生產區和生活區劃入同一個網格；（5）網格劃分中還有兩片特殊的區域，從行政區劃上來說，這兩片區域屬于北京市大興區，但是從居民構成上來說，幾乎全部是來自地區單位的職工，一直以來這兩片區域都由東高地街道代管，所以這兩片區域分別單獨劃分成一個網格。圖 2 以東高地街道社區 N 為例詳示了網格劃分情況。社區 N 被劃分為 5 個網格，劃分的主要依據是社區內的道路與學校、企業、商鋪等的分布情況。圖中黑色粗線既是社區內主要道路，又是網格劃分邊界，學校、企業、商鋪、公園等散布于不同網格內。

網格 1 包括居民樓 7 棟 327 戶，企業 2 家；網格 2 包括居民樓 5 棟 630 戶，企業 1 家；網格 3 包括居民樓 6 棟 372 戶，企業 2 家，供電中心 1 處，校辦工廠 1處；網格 4 包括居民樓 7 棟 528 戶，企業 1 家，綠化隊 1 個，動力站 1 處，花園 1座，學校 1 座；網格 5 包括居民樓 5 棟 348 戶，平房 8 排 100 戶，企業 1 家，學校 1 座。

網格的劃分并非一成不變，圖 2 顯示的是 2013 年 10 月的網格劃分情況，目前，因網格 4 與網格 5 中的兩所學校將整體拆除重建，合并為一所新學校，正在施工建設中。待新學校建設完成后，社區 N 的網格劃分也將有所變化。

二、網格化語境下的多元治理主體

從社區到網格的細化，在將治理的范圍縮小到網格的同時，也將治理的主體鑲嵌到網格之中，在網格化社會服務管理的語境下，基層治理的主體是多元的，包括政府部門和單位、社區居委會、居民等非政府組織，他們共同對網格內的公共事務進行管理。

（一）我國城市基層權力結構與變遷

要深入了解東高地街道多元治理主體之間的結構與關系，要有一個從一般到特殊的過程，需要先對我國城市基層權力結構的歷史變遷情況有一個大致的了解。

新中國成立前，我國城市的權力結構主要是保甲制①.新中國成立后，城市權力結構變遷過程分為四個階段②,見表 2.新中國成立后，由于恢復生產的需要，單位制迅速盛行起來，城市社會被分成大大小小的若干單位，絕大多數的城市居民都歸屬于某一單位，個人所有的事務都由其所在的單位管理。由于城市中的任何單位都可以找到條上的歸屬，所以整個城市資源被條狀分割。路風認為，當時“單位是我國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國政治、經濟和社會體制的基礎”①.在單位制下，基層權力被固定在單位內部，絕大多數人接受單位的管理。

街居制的產生源于 1953 年時任北京市市長彭真向毛澤東提交的《城市應建立街道辦事處和居民委員會》報告，報告中提到“街道居民委員會……的性質是群眾自治組織，不是政權組織，它的任務，主要是把工廠、商店和機關、學校以外的街道居民組織起來……”②,其目的是“為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業或轉業，為了減輕現在區政府和公安派出所的負擔”③,最后彭真建議，“……除建立居民委員會外，還需要設立市或區人民政府的派出機關，我們的意見是設立街道辦事處”④.1958 年以前，單位制與街居制共同形成與發展，單位制有絕對的主體地位，街道和居委會只是對單位的一種補充。單位負責管理絕大多數的、有固定工作關系的城市居民，街道和居委會則負責管理零散的、沒有單位的城市居民。

1958 至 1976 年間，城市人民公社迅速興起，原來街道辦事處的功能高度萎縮，最終只剩一項功能，就是“鬧革命”.原有街、居都變為各級“革命委員會”,權力界限非常模糊，權力結構極其混亂。

社區的發展是隨著改革開放而發展起來的，可以說是對單位制、街居制的一種整合和補充，而非單獨的抽離。1976 年以后，單位不再是“大而全的小社會”模式，而將原來承擔的多種功能逐步歸還給社會，其權力被壓縮在僅與生產、經營相關的范圍內。街道與居委會逐步承擔起了大量社會服務與管理功能，街道與居委會的權力逐漸擴大，服務和管理的內容逐漸增多。1986 年，在借鑒國外經驗的基礎上，國家民政部開始在國內積極推動社區建設，并將社區服務作為推進的重點。

⑤2000 年，《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》⑥大力推廣社區建設，將社區與街道的關系進行了梳理。至此，我國城市基層權力鎖定在街道與社區這一層面上的格局已經基本形成，并沿用至今。

在本文的研究中，將權力范圍的界限約束在街道范圍內，政府部門和非政府組織以網格“五員”的形式構成了網格化社會服務管理語境下地區權力結構，它們都是治理的主體，共同對地區公共事務行使職能。

（二）基層政府在權力結構中的作用

基層政府既包括基層黨組織，也包括政府行政部門。具體說來，東高地街道基層政府指的是黨的街道工作委員會（以下簡稱東高地街道工委）、街道辦事處和豐臺區政府部門在街道的其他派出機構。通常說來，東高地街道工委和東高地街道辦事處合稱為東高地街道。東高地街道是隨著航天一院的建立而建立、發展的。

1959 年 9 月東高地街道成立，之后很長的一段時間，街道主要領導①由航天一院派任，直到 1968 年，才由豐臺區委派任 1 名黨總支書記②到街道任職。1968 年，東高地街道辦事處更名為東高地街道革命委員會，設置辦事組、政工組、居民組、生產組、人防辦公室。1979 年 10 月生產組撤銷，成立街道聯合生產社。

1979 年，東高地街道革命委員會恢復為東高地街道辦事處，機構設置由組改為科室。從 1979 年起至今，東高地街道一直保持黨政并行的組織結構。街道黨的組織架構為黨的工作委員會，由街道工委書記、副書記、各黨口部門構成；街道行政組織架構為街道辦事處，由辦事處主任、副主任及各行政科室構成，除此之外，上級政府部門的派出所（隊、站）也屬于街道范圍內的政府部門，但不完全歸屬于東高地街道辦事處管理。在權力的運行中，東高地街道與其他派出所（隊、站）作為豐臺區政府的派出機構，直接行使政府的職能。

在東高地街道保持黨政主要結構不變的基礎上，東高地街道的人員編制數量與科室的數量一直在發生著變化，科室的構成也幾乎每年都有變化。表 3 顯示了東高地街道有代表性年度的人員編制數、科室數量及科室設置情況。

通過對比不同年份的科室數量與科室設置，可以發現以下一些特點：（1）政府的職能由單一的管理職能向管理與服務并舉轉變，最初，管理型科室較多而服務型科室較少，隨著時間的推移，提供服務的科室越來越多，特別是像住保辦、老齡辦等科室的設置，是為了更好地為居民提供服務；（2）政府部門的專業化程度在不斷提高，如社會保障事務所、司法所③的設立，這些所原來只是街道的一個科室，隨著該項職能專業化程度的提高，服務人群數量增加，就從街道的科室中分離出來，單獨形成一個事業單位或一個部門，而有的科室的職能在逐步細分，從一個科室分化為兩個甚至三個科室來完成多種職能；（3）經濟與行政職能已經完全分開，從 2001 年開始，街道撤銷了公司，取消了與發展經濟有直接關系的科室，街道辦事處不再承擔發展經濟的職能。

除表中所列的 19 個科室和 2 個事業單位外，在東高地街道行政區域內辦公的政府部門還有 5 個①區級政府職能部門的派出所（隊、站），分別是東高地派出所、東高地街道城管分隊②、東高地街道司法所、東高地街道食品藥品監督管理所和東高地街道工會服務站。其上級單位分別是豐臺公安分局、豐臺區城市管理綜合行政執法監察局、豐臺區司法局、豐臺區食品藥品監督管理局和豐臺區總工會。這些派出所（隊、站）原則上接受上級單位與東高地街道的雙重管理，在東高地街道范圍內行使上級單位賦予的權力。還有一些政府部門或派出所（隊、站）不在東高地街道轄區內辦公，只在工作需要時，對東高地街道行使相應的政府職能。實施網格化社會服務管理前，基層政府部門的權力行使通常有兩條路徑：（1）執行上級安排的工作：由街道安排給社區完成，或由派出所（隊、站）所直接在地區范圍內開展；（2）解決居民反映或社區匯報的問題：由社區將居民反映或社區發現的問題分類上報給街道相關科室，再由街道相關科室請示街道主管領導①后安排解決，必要時請示主要領導。這兩條路徑的特點都是直線型，管理層次比較多，而且由于社區與派出所（隊、站）聯系較少，往往需要通過街道“二傳手”,社區的信息才能傳遞給派出所（隊、站），派出所（隊、站）也需要通過街道再到社區行使職能。另外，上級安排的工作一般具有時效性，比較而言，社區匯報的問題一般沒有解決時效，這也就表現在居民反映的問題常?！笆链蠛！?實施網格化社會服務管理后，增加了網格這一環節，權力行使路徑也發生了如下變化：（1）上級安排的工作，由街道安排給社區，社區將工作分配至網格，所有網格同時執行，派出所（隊、站）執行上級安排的工作，可直接在網格內開展，提高了效率；（2）社區接到居民反映的問題后，由網格工作人員直接聯系街道相關科室或派出所（隊、站）解決，街道相關科室和派出所（隊、站）根據工作職責開展工作，在限定的時間內解決問題，或與其他單位、部門協調解決。由此看來，權力路徑不再是單純的直線型，而是形成了網絡狀，管理層次減少了，管理幅度變寬，呈現出扁平化的結構特點。

（三）地區單位在權力結構中的位置與作用

正如前文提到的，東高地地區的建設、發展是隨著航天一院的建設、發展而同步進行的，東高地街道是典型的單位型街道，包括航天一院在內的地區單位的權力在地區權力結構中也是一個逐漸變化的過程，但總體而言，在實施網格化社會服務管理前后，地區單位在權力結構中的位置與作用變化微乎其微。

在建設之初，與其他單位一樣，航天一院也是“單位辦社會”的模式。在這樣的模式下，當時東高地地區居民所有需求的社會服務均由單位來提供，如供水、供電、供熱；教育、醫療、衛生；通信、網絡等等。同樣，當時地區一切事務也均由航天一院來管理，甚至政府部門的主要領導也由航天一院派任。從某種意義上說，地區的權力結構是以單位為中心的權力輔以政府權力。

從新中國成立后城市基層權力結構變遷的整體規律來看，隨著單位制的逐漸解體與街居制的逐步恢復，單位的權力在地區應該是逐步收縮。但對于東高地地區來說，這種權力的收縮只是一種相對的收縮，單位的權力轉換了一種形式，但仍然在地區的社會生活、經濟生活中起著主導性作用。地區建設規劃、建筑、物業、汽車、餐飲、通信、動力、幼教、地產運營等都由單位直接管理。

時至今日，東高地街道地區單位的權力仍處于權力結構中的核心位置，原因是多方面的，主要的表現在以下幾個方面：（1）地區單位雖然坐落于街道的行政區域范圍內，但出于保密的原因，生產區內的一切事務由單位直接管理，政府部門不行使管轄權；（2）整個轄區內絕大部分的土地使用權由地區單位直接掌握，房屋等不動產由地區單位直接管理，連街道辦事處及各社區的辦公用房都是向地區單位借用或租用的；（3）地區常住居民中 95%以上為地區單位的職工及家屬，對于職工而言，無論在職還是退休，都由其所在單位對其進行直接管理；（4）由于單位制的思想遺留，地區居民的訴求希望得到滿足時，表達訴求的第一對象仍然是所在單位，而且提出的問題往往只有單位才能解決，政府部門無法解決；（5）基層政府沒有大量的資金用于地區建設、管理，相比較看來，地區單位已經形成成熟的管理體系，對地區建設、管理投入了大量的資金；（6）由于地區單位的特殊性，又屬于中央單位，社會責任的擔當也大于其他非政府部門。

單位權力處于權力結構核心位置有它的優勢與缺陷。有利的一面是地區單位在對地區的規劃、建設上有大量的投入，使得政府相對減少了管理成本，降低了資金投入。同時，地區單位多由部隊轉制而來，原來部隊優良的作風使得地區在城市面貌、社會風氣、文化積淀上都有良好的基礎，再加上無論是離退休人員的生活問題還是在職職工的子女入學問題，都被單位看作是“自家事”,所以也在單位內設置了相應的機構進行管理，這些都為基層政府的管理工作打下了良好基礎。

但這樣一種權力結構也有其不利的一面，“強單位，弱政府”的模式讓基層政府很難處于主導地位來開展大型的工作或活動，在場地、設施、資金上往往都受到制約，必須和地區單位協調解決，基層政府的主動性受到了制約。

（四）社區權力結構變遷

在了解了東高地地區基層政府與地區單位在權力結構中的位置和作用后，就不難理解街道所轄各社區權力結構中的變化、發展情況了。表 4 列出了東高地街道所轄社區的概況。

東高地街道生活區共分為 10 個社區，其中 8 個社區常住居民為航天一院在職、退休職工及其家屬；1 個社區常住居民為航空精密所在職、退休職工及其家屬；1個社區一半為微電子技術研究所，一半為商品房小區。街道行政區域內居民屬性較為單一且大部分居民由單位管理，整個地區有良好的社會管理基礎。

東高地街道所轄的 10 個社區并非一開始就形成了這樣的格局。在形成 10 個社區的格局之前，也幾經變遷。從建成時間先后順序來說，現三角地第一社區、東高地社區、萬源東里社區與六營門社區都是較早形成規模的居住區，隨后現西洼地社區、萬源西里社區、萬源南里社區、東營房社區逐步建成，較晚建成的是現梅源社區與三角地第二社區。生活區甫一建成的時候，并沒有社區的概念和范圍，只是零散的樓房與平房，并由所屬單位管理。隨著樓區規模的逐漸形成，由單位派出專人來管理生活區的諸多事宜，這些由單位派出人員形成的組織叫做家屬委員會（以下簡稱家委會）。

家委會類似現在的居委會和物業的混合體，其主要職能是按照單位的要求管理職工生活，次要職能是接受街道辦事處的指導，協助街道辦事處開展政府工作。在2000 年初，東高地地區共有 17 個家委會。

2000 年 7 月前后，各家委會進行了一定程度的合并，同時改稱居委會，但仍未形成現在的 10 個社區的格局，數量介于 10 個至 17 個之間，同時開始向社會招聘社區工作人員。2001 年 11 月起，各居委會開始了新一輪合并，逐步形成了現有的 10 個社區的規模，并正式引入新名稱“某社區”,同時引入“某社區居委會”與“某社區黨委（或黨總支）”的稱謂。2012 年，北京市全面推廣社區服務站建設，各社區相繼成立“社區服務站”③,將所有服務性工作從居委會剝離④,社區形成黨、居、站三套班子的格局，簡稱社區“兩委一站”.東高地街道各社區也有社區物業與業主委員會（以下簡稱業委會），但由于單位型特點，東高地地區的物業、業委會與一般意義上的物業和業委會不同。除西洼地社區和三角地第二社區外，其余 8 個社區均由地區單位下屬的物業公司進行管理，分南北兩片有兩個物業公司對生活區進行管理，但物業公司對單位負責，不對“業主”①負責，其功能類似于之前的家委會。地區也有業委會這一組織，它由地區單位成立，業主代表是各單位的負責人。雖然業委會也對物業投資、監督，但其功能與普通業委會相去甚遠。

在 10 個社區中，有兩個社區的情況比較特殊：（1）西洼地社區：與其說航空精密所在西洼地社區內，不如說西洼地社區在航空精密所內，西洼地社區就是航空精密所的生活區，社區居民全部是航空精密所的職工及家屬，社區內沒有物業，也沒有業委會，物業的功能由單位來承擔；（2）三角地第二社區：社區一半為微電子技術研究所，一半為商品房小區，單位這一半沒有物業和業委會，商品房小區這一半迄今為止未建立業委會，雖有物業，但居民對物業一直不滿意，2014 年4 月，在街道辦事處的協調下，商品房小區對物業進行了更換，目前是獨立的物業公司在行使職能，這一物業公司是地區唯一的一家獨立物業公司。

（五）網格化語境下的權力結構再調整--網格“五員”配置

從狹義上講，社區權力主體包括黨、居、站、企這四種；從廣義上講，政府部門不能脫離社區而憑空行使權力，因此，政府部門也是社區權力結構的組成部分；同時，社區內的志愿者也應納入到權力結構中來，社區內的志愿者不但是治理的客體，也是治理的主體，他們經常參加社區開展的各類志愿服務活動，并為社區的建設出謀劃策，向社區“兩委一站”傳遞居民的需求呼聲。簡言之，所有在社區范圍內行使權力的主體，共同構成了社區內的權力結構。

實施網格化社會服務管理后，社區原有權力主體沒有變化，但權力結構發生了微妙的變化，以往的單一的政府部門行使管理權轉化為政府部門與非政府組織聯合行使權力的形式，權力之間有了良性互動。這種聯合的表現形式就是網格“五員”.網格“五員”是對網格長、網格助理員、網格派駐員、網格督導員、網格信息員的統稱。

①網格“五員”的構成及工作職責是②:網格長。每格設置網格長 1 名，由社區工作人員③擔任。網格長是網格管理的第一責任人，對社區書記或社區主任負責。網格長的工作職責是：（1）每日在網格內進行巡查，發現社會管理存在的問題或居民對社會服務的需求后，通過“社管通”（下文詳述）記錄形成案件；（2）自行處理案件或協調其他網格“四員”處理案件，如果遇到緊急情況或棘手情況，則做好前期穩定工作，為下一步工作的開展做好準備；（3）核實確認已進入流程案件的進展情況、街道相關科室或政府執法部門完成案件情況等；（4）牽頭完成街道或其他政府部門安排到社區或網格內的工作。

網格助理員。每格設置若干名網格助理員，由社區的各類協管員④擔任。網格助理員協助網格長工作，對網格長負責。網格助理員的工作職責是：（1）與網格長配合，每日在網格內進行巡查，在巡查的同時完成各類基礎信息的采集、更新；（2）如果單獨巡查時發現社會管理存在的問題、居民對社會服務的需求或是發現存在不穩定因素，在做好前期穩定工作的同時，及時通知網格長處理。

網格派駐員。每格設置多名網格派駐員，由街道相關科室和派出所（隊、站）安排的人員擔任。派駐員的身份各不相同，有片警、城管分隊隊員、安全生產監督員、消防隊員等等。網格派駐員一人可以配置到多格中，可以跨社區配置。網格派駐員的工作職責是：（1）按照自身工作職責做好網格中相關工作，如做好各項檢查、執法工作，提供各類服務等；（2）需接受所屬上級與網格長的雙重安排，遇有所屬上級安排的工作時，完成本職工作，遇有網格長協調處理格內事務時，迅速到位，解決相關問題；（3）如有必要，派駐員可現場辦公。

網格督導員。每格設置網格督導員 1 名，由街道工作人員擔任。網格督導員一人可以配置到多格中，可以跨社區配置。網格督導員的工作職責是：（1）每周至少參與網格巡查一次，對于需要協調處理的問題進行現場協調處理；（2）指導、督促、協調網格內各項社會管理與社會服務工作；（3）實地檢查網格運行情況，確保網格化社會服務管理發揮作用。

網格信息員。每格設置若干名網格信息員，由社區志愿者擔任。網格信息員根據志愿者居住的網格就近安排。網格信息員的工作職責是：（1）反映網格內存在的社會管理問題，收集居民的社會服務需求，及時向網格長反饋；（2）對網格內發生的不文明行為及時勸阻，引導社會良好風氣；（3）協助網格長做好不穩定因素的關注、控制工作；（4）在關鍵時期做好社會面防控工作。表 5 以社區 A 和社區 B 為例，詳細說明了網格“五員”的配置情況。

社區 A 共劃分為 3 個網格，其中網格 1 為單位生產區，單獨劃分為一格，無住戶，只設置了網格長，便于與單位溝通各項事宜；網格 2 和網格 3 將社區內的生活區進行了分割，網格 2 大約 770 戶，有 35 個樓門；網格 3 大約 430 戶，有 38個樓門。3 個網格將社區 A 完全劃分，無遺漏位置，也無重疊位置。

在網格“五員”的配置上，網格長與網格助理員做到每格專人，設置不重復；網格派駐員和網格督導員由于人員數量不足，所以有很多重復設置，如：包片民警石 LF 既是社區 A 的片警，又是社區 B 的片警，故只能將石 LF 定崗至社區 A和社區 B 的共計 6 個網格中；城管分隊隊員、工商、消防人員也存在類似情況；網格督導員由街道 4 名副處級調研員擔任，社區 B 中有 2 個網格為同一名網格督導員；網格信息員的來源比較廣泛，既有安全穩定信息員，也有黨員志愿者、勸導隊員、樓門棟長等；同時每社區還設置專人（通常為某一網格長）作為為電腦操作人員，負責社區信息平臺的每日巡查匯總、案件上報。網格工作由社區黨委（或黨總支）書記或社區居委會主任統籌、協調管理，他們也是社區內網格工作的總負責人。網格“五員”的配置打破了以往社區內條塊分割的現狀，使得社區內各類工作人員交流、互動起來，既開展各項條上的工作，又及時聽取社區居民的意見，更將管理與服務送到網格當中，一舉三得。前文在論述基層政府在權力結構中的作用時，已將網格對權力結構的影響進行了描述，從管理的層次上看，網格的設置好像是使得管理多了一層，但在實際的運行中，網格長可以直接協調街道相關科室或政府執法部門，打破了原有單一的權力運行路徑，減少了管理層次，實現了扁平化的權力結構。