本篇論文目錄導航：
【題目】東高地街道社會服務管理網格化研究
【第一章】街道網格化社會服務管理問題分析緒論
【2.1 2.2】網格化語境下的多元治理主體
【2.3】信息技術在網格化社會服務管理中的運用
【2.4 2.5】開放的網格化社會服務管理及權力多向度運行
【第三章】東高地街道網格化社會服務管理存在的問題
【第四章】東高地街道網格化社會管理改進對策
【結論/參考文獻】公共治理理論下社會管理網格化探析結論及參考文獻
第三章 東高地街道網格化社會服務管理存在的問題
網格化社會服務管理是基層治理的一種有力嘗試，東高地街道實施網格化社會服務管理雖然有力地推進了管理向治理的邁進，但不可否認這樣一種新興的治理方式還存在一些突出問題。
一、網格治理主體權力來源與職責存在的問題
（一）從法律依據角度看網格治理主體
網格多元治理主體中，政府黨委、行政部門、社區“兩委一站”等權力主體的權力來源均有法律依據，但放入網格后，權力來源就值得商榷了。
從黨的系統的權力來源看，基層黨組織的權力依據是《中國共產黨章程》①.在北京市各基層權力結構中，同級黨組織對其他權力組織有領導權，街道工委對社區黨委也有上下級領導關系。從街道行政組織的權力來源看，街道辦事處是區政府的派出機構，其權力由區政府授予。從居委會的權力來源看，居委會權力由《城市居民委員會組織法》②賦予。社區服務站的權力來源則是區政府對街道賦權的一以貫之，目前各社區服務站所承載的數十項服務項目，均為上級政府授權提供的服務。北京市社區黨組織、社區居委會和社區服務站的主要職責，也均在《關于進一步推進社區規范化建設試點工作的實施方案》③中進一步明確。
對比街道辦事處與社區居委會、街道工委與社區黨委以及社區服務站的合法權力來源，網格化社會服務管理中，網格“五員”除網格派駐員本身具備法定職能，其權力來源由政府賦予外，其他“四員”均無法定授予的權力。而在實際的工作過程當中，很多工作需要由網格長或網格助理員協助網格派駐員完成，或獨立開展工作，在客觀上造成了權力的錯位。
（二）從職責角度看網格治理主體
街道作為聯系社區與區政府之間的紐帶，承載著越來越多的功能?！侗本┦薪值擂k事處工作規定》①規定了北京市街道辦事處的工作職責?！奥殭喾ǘㄔ瓌t是法治政府的最基本特征，貫穿于依法行政進程的始終?！雹诘鶎影l生的情況錯綜復雜，網格化社會服務管理又希望將所有服務、管理內容都納入進來，再加上目前網格“五員”配置多是兼職，這些因素交織在一起，造成了職責不清的問題。
1、網格長與網格助理員條塊很難兼顧？
網格長與網格助理員的工作職責要求他們每日在格內巡查，在遇到突發事件時才能盡快處理，并且需要對事件的進展程度進行實時查詢、監控、反饋。但在實際的工作當中，網格長多是社區“兩委一站”人員，已經要承擔對上多個科室的工作；網格助理員的來源也都是綜治流管、人力社保、勞動監察、人口計生、消防等各政府部門安排在社區的協管員，其工作內容應該專一且對上級部門負責。
但無論是“兩委一站”人員還是協管員，都被安排進了網格，要在完成本職工作的同時，做好網格的巡查和處置工作，而且所要巡查的內容紛繁蕪雜。在他們身上，都出現了一人多崗的問題，條塊工作難以實現兼顧，人崗不相宜。
2、網格派駐員分身乏術與職能錯位網格派駐員作為網格“五員”之一被安排進入網格，但這種安排很可能導致兩種后果：（1）分身乏術；（2）職能錯位。前文提到，由于人手有限，經常出現一名派駐員被安排進多個網格甚至所有網格的情況，這種安排只是一種名義上的安排，網格派駐員自身的工作內容、工作性質、工作地點等沒有本質變化，因此，這種安排的結果只能是網格派駐員顧此失彼，而在派駐員職責中提到的“如有必要，派駐員可現場辦公”也很難實現；而且，根據網格“事件”目錄看來，網格長（或網格助理員）承擔了很多原本網格派駐員的工作職能，如勸阻擺攤設點、清理小廣告、查看營業執照、檢查消防安全等，這些原本屬于政府部門的職能，經過“網格”的梳理后，轉嫁給了網格長（或網格助理員），在客觀上造成了網格派駐員與網格長（或網格助理員）的職能錯位，同時助長了政府部門的慵懶作風，職能部門依賴網格發現或上報情況，喪失了主動作為的意識。在實際工作中，已經出現了網格派駐員在網格內工作時間少于未劃分網格時工作時間的狀況。
3、網格督導員名不符實網格督導員在網格工作中的作用很有限。首先督導員不是網格巡查人員，不是社區、街道或豐臺區信息平臺的管理員，無法接觸到信息系統內的案件，也參與不了案件的處理全過程，對網格的督導只能是外部監督；其次，督導員自身也承擔了很多調研、協調任務，對網格的督導工作很難做到實時跟進督導，其督導的作用很難在網格化社會服務管理過程中發揮出來；再次，網格督導員有沒有對網格進行督導，用什么方式進行督導，督導的結果如何，這些都沒有衡量辦法。因此，網格督導員的崗位設置與實際工作名不符實。
4、網格信息員發揮作用有限設置網格信息員的本意是讓社區黨員、社區志愿者、市民勸導隊、社區保安、小區物業等人員成為網格的觸手，實時反饋社區內的各類“事件”,引導社會參與，但真正實施起來，卻遇到了現實問題。這些人員要么原本是有組織的隊伍，發現問題從相關的組織歸口匯報情況；要么是松散的人員，遇到問題時上報與否全憑個人熱情，無法真正調動積極性。若社區內發現任何異常事件，居民第一時間可能會撥打 110 求助，或直接到社區“兩委一站”（在同一地點辦公）反映，甚至直接到街道辦事處反映，想通過網格途徑收集信息，收效甚微。
（三）地區單位在網格化社會服務管理中的作用不顯著
雖然部分社區嘗試將地區單位納入網格化社會服務管理當中，使其成為合作治理的主體之一，但從體制上看，單位并不屬于政府部門，網格化社會服務管理的四級流程工作模式中也沒有給單位留出位置，網格長和網格助理員也很難直接協調單位處理格內發生的“事件”,網格平臺更無法對單位參與管理的行為進行監督管理，所以在網格化社會服務管理實施前后，地區單位在網格中的作用并無太大差異。
對于屬于地區單位責任范圍內的公共事務，對于單位型街道來講，公共事務服務管理已經由地區單位成立的專業公司來負責，社區網格化與否，與這些專業公司按照何種方式來服務和管理并無大太關系，社區與街道充其量只能與其協調要提供服務管理事宜的先后順序，而想要從本質上改變其服務管理的內容和范圍，可能性微乎其微。從這一點上來說，政府部門通過網格化來改變單位型街道特別是大型國有單位型街道的治理格局難以奏效。
二、信息技術運用與信息安全存在的問題
（一）信息技術運用中存在的問題
1、工作專業性要求與工作人員實際素質存在矛盾根據網格“五員”的工作職責及網格需要處理的“事件”目錄來看，需要網格長與網格助理員每個人都具備“一專多能”的專業素質，首先需要對網格管理的“事件”內容要清晰，其次需要具備操作“社管通”的技能，及時將自處理或待處理案件錄入“社管通”,如果需要協調其他人員來處理事件，網格長與網格助理員也需要陪同一起處理，這也是“定崗、定責”的要求。
網格工作對管理人員素質提出的要求與社區工作人員的實際素質存在矛盾：（1）網格化信息技術要求網格長或網格助理員具備較高的綜合素質，既能對事件進行判斷、分析、處理，還要熟悉“社管通”操作，使用“社管通”錄入、上報、監督進展；（2）對工作內容較為熟悉的往往是年齡偏大的老同志，對社區各種情況都比較熟悉，工作開展起來很便利，但他們對信息技術的掌握卻略顯不足，即使投入大量的時間學習也未必能夠很好地使用；（3）對信息技術掌握較好的社區工作人員往往是剛接觸社區工作不久的年輕同志，對工作內容還不甚了解，對一些歷史問題的認識、分析也不足。
2、管理成本明顯增加管理成本是目前網格化社會服務管理推進的阻礙。在實施網格化社會服務管理后，管理成本在兩個方面有明顯增加：（1）信息技術軟硬件設備的投入需要大量成本；（2）管理人員培訓需要一定成本。信息技術的使用意味著從信息平臺軟件的開發到“社管通”的配備，再到互聯網使用費用的累計投入，都是一筆不小的開支?，F在網格長使用的“社管通”已經是第二代了，“社管通”在使用過程中出現了很多問題，屬于損耗品，需要不斷地更新換代，隨著時間地推移，互聯網使用費用也需要持續投入。目前雖然這些費用不需要由街道承擔，但從全區甚至全市的網格化社會服務管理工作角度考慮時，經費問題就不可忽略了。新技術的使用必然意味著需要對人員進行培訓，而由于社區工作者特別是年輕的社區工作者在社區工作流動性很大，這種培訓也需要持續不斷地進行。
（二）信息安全與隱私權擔憂
在網格化社會服務管理過程當中，基礎的一環就是各類數據的采集，這其中既包括了各類物件的地理位置、物理屬性，也包括了居民姓名、住址等私人信息數據，一旦涉及到這類信息數據，那么網格化社會服務管理過程中的信息安全問題就不容小覷了。
1、居民隱私權問題在以往的社區工作中，由于進行過各類登記、統計工作，社區會掌握居民的姓名、身份證號、住址等私人信息，這些信息作為工作資料，可由社區相關工作人員查閱。在將信息技術運用于網格化社會服務管理后，從工作角度出發，這些私人信息作為基礎數據錄入信息平臺，根據授權可在各級信息平臺與“社管通”中可以查閱。但從保護居民隱私權的角度看，居民對數據采集是否知情？網格工作人員是否有權力查閱相關信息？查閱到的信息在什么范圍內公開？這些問題都沒有一個明確的規定，如果操作不當，居民的隱私權可能遭到侵犯。
2、數據信息安全問題前文提到的各類居民私人信息，通常保存在社區的檔案冊、文件柜里，只需要做好安全保衛工作即可，一般不會出現數據信息安全泄露問題。實施網格化社會服務管理后，數據信息安全問題就變得非常敏感?！吧绻芡ā笔且环N移動終端設備，如同手機般大小，網格長需要攜帶“社管通”在網格內巡查，“社管通”的使用也非常的頻繁，而且“社管通”由網格長保管，上下班期間都由網格長帶在身邊，有丟失的風險。一旦丟失后，任何人都可通過簡單的登陸①查詢到數據庫內已1定數據，但通過“社管通”泄露居民隱私的可能性仍需要高度關注。
三、網格化社會服務管理流程中存在的問題
（一）重復管理的問題
1、網格案件來源接入口過多從網格案件的來源看，有網格長自發現案件、居民發現問題上報案件、“信息化城市管理系統網格”接入口反饋案件、“12345 熱線”接入口反饋案件、“96005環境熱線”接入口反饋案件等多個來源。從有利的方面看，多個信息來源可使網格工作人員多渠道了解網格內發生的事情，便于更好地開展社會服務管理工作；從不利的方面看，多個接入口容易造成網格工作人員顧此失彼，手忙腳亂，同時多個接入口意味著多重考核，加重了工作人員的工作負擔和工作壓力。
2、街道與社區需承載多張網格網格化社會服務管理所劃分的網格實現了地理上的全覆蓋、無縫隙，并將多項治理內容都納入 43 個網格內。但目前東高地街道并非只有網格化社會服務管理這一套網格，地區還同時存在幾套不同的網格或類網格系統，如由區城市管理指揮中心負責的“信息化城市管理系統網格”,由街道社區服務中心負責的“社會管理網格”,由區綜治辦負責的“綜治維穩平臺”、由街道居民科牽頭打造的“一刻鐘服務圈”等。這些網格有的邊界是重復的，有的卻重新劃界，客觀上存在同一點地由不同網格來管理的情況，同時，多張網還還意味著有多個系統管理平臺，這些平臺間互相數據無法共享，自成體系，這些都給管理造成一定混亂。
（二）網格內事件處置類型較單一
根據街道統計，2013 年全年，街道信息平臺共接到上報案件 11662 件，立案率 99%.其中自處置率 99.84%,結案率 99.9%,按期結案率 99.86%.根據“事件”目錄，進入平臺的案件被分為綜合執法、矛盾排查、矯正幫扶、流動人口和治安防控五類。在這五類案件中，綜合執法類案件占 93.41%,其余四類案件僅占 6.59%,而在綜合執法類事件當中，環境秩序問題與衛生監督問題又占到 90%以上。
①2014 年，街道信息平臺共接到上報案件 17511 件，立案率 98.31%.其中自處置率 97.22%,結案率為 99.99%,按期結案率為 99.98%.2014 年網格信息平臺對案件分類的統計口徑進行了一些調整，分為市容環境與物業管理、城市設施、計生醫療、社會服務、文體教育和綜合治理六類。在這六類案件中，市容環境與物業管理類案件占 80%,其余五類案件共占 20%.
②通過數據比較說明，雖然網格化社會服務管理試圖涵蓋到社會公共問題的方方面面，但在實際運行過程當中，所處理的案件多是市容環境類事件，且基本上由網格長自處理。為數不多的案件進入街道信息平臺后，也由街道協調解決，近三年無一案件進入豐臺區信息平臺。另外，網格化社會服務管理還存在無法全天候、全覆蓋運行的問題。雖然網格化社會服務管理試圖貫徹全天候、全覆蓋的治理理念，但在實際運行中，也僅能在平時的工作時間發揮作用，對于下班時間以及周末，沒有任何一個層級的網格平臺在實際運行，而對于原有邊界管理模糊的問題，通過運行網格化社會服務管理也不能徹底解決，這就帶來了很多管理的真空時間和真空地帶。
（三）重管理、輕服務現象明顯
在服務與管理的問題上，由于行政體制多年來為社區蓋上的烙印，網格化社會服務管理在運行中難免顯現出重管理、輕服務的特點，網格的服務功能從設置上到執行上都有所缺失。
無論是從基礎數據采集的類目上，還是對“事件”的分類上，都能看出濃重的行政管理的色彩，通過“網格化”這一管理工具加固了以往的行政管理程序。
雖然網格化社會服務管理過程將管理與服務一同打包，但在實際的運行過程中，只看到政府作風的上下級管理，卻鮮少看到參與式的治理，對居民的服務功能也更多地放在“社區服務站”內來完成，網格化社會服務管理的優勢不明顯。
另外，網格功能也有所泛化，社區各項工作都被分配至網格內完成。小到號召居民填寫各類滿意度投票，大到“兩會”等關鍵時刻社會面防控，或是節慶期間對弱勢群體的慰問，也都要分網格進行。而支部建在網格上的作法，更直接讓人想到來自三灣改編時的“支部建在連上”,在黨的領導下，網格的行政體制感覺更加濃烈。
（四）監督與績效考評設置不合理
1、監督體系存在的問題根據網格內案件的來源看，當案件為自發現案件或志愿者上報案件的時候，網格作為責任單位，會按流程處置事件，完成處置循環。如果案件沒有轉派到相關科室或派出所（隊、站），那么相關科室和職能部門對于是否發生了該案件、案件內容等會一無所知，而網格督導員同樣無法實時知曉案件情況，所以監督的過程不可控。只有當上級部門將案件轉派到相關科室的時候，相關科室變成了主責部門，才會隨時關注案件的處理進展。系統監督只是信息平臺內的一種監督方式，對于一些較容易解決的問題，一般不會拖到系統提示的時候才去解決，而對于一些復雜的問題或是歷史遺留問題，即便系統監督多次提示，可是由于管理權限或責任單位并不是網格或社區，只能對績效考評造成惡劣的影響，而實際問題仍無法如期解決。
2、績效考評機制不合理立案滿分標準值和公眾舉報標準值的設立均是以常住人口為基數，這樣的標準值在設立之初就臆定了發案總數與公眾舉報總數，是一種以量取勝的做法。以固定量為標準設立考核目標，必定會使得案件總量少的網格“為了數量而立案卷”,從而達到考評標準。
結案率的考核標準，不應單純地考核街道或考核社區，由于案件處理的責任方并不一定在街道或在社區，可能是由某一政府部門來處理該案件，也可能是由地區單位負責，街道或社區只能關注、跟進案件，不能處理、解決案件，在考核過程中看不到對職能部門或主責單位的考核指標，這種考核只能流于形式，起不到實際的作用，考評的設置也不能做到從實際出發，就事論事。
另外，網格內的考評指標也不完全合理，在總量有要求的前提下，對案件是否真的進行了處理，登記在民情日記中的問題是否真實有效，從系統內都無法核實，而有時由于忘記登記造成的系統內日志缺失，也沒有辦法補救，這些都是目前考評機制中不合理的地方。
四、權力多向度運行存在的問題
權力在權力結構中能否多向度運行有很多制約因素，如溝通是否順暢、責任歸屬是否明確、事件本身復雜程度等等。網格化社會服務管理的實施已經使得原有權力主體間實現了良好的互動，對事件的權責也有了進一步的明確，但在權力的運行過程中，還存在兩點突出的問題。
（一）條塊關系仍然是最大阻礙
“條塊關系是我國政府組織體系中的結構性關系”①,東高地街道也是如此。
實施網格化社會服務管理后，條塊關系表現出更多的矛盾。一方面，按照屬地管理原則，基層政府希望將所有服務管理內容都納入網格當中，打包處理；另一方面，“區級政府職能部門-街道相關科室-社區專職人員-居民”這樣的條狀工作流程還在繼續發揮著作用，沒有任何一項工作是脫離了條的約束向下布置安排的。
網格既承載著條上布置下來的工作，又承載著基層政府與社區安排的工作，這種理念上的整合與實際運行中的分治讓網格成為條塊關系的矛盾焦點。
（二）小部門推動大格局轉變存在困難
縱觀網格化社會服務管理四級流程工作模式，可以發現目前網格化只是由豐臺區的兩個政府職能部門、各街道、鄉鎮的一個科室在承載著其運行全過程，通過這兩個政府職能部門、一個科室來推動整個基層治理格局的改變，未免有些力不從心。通過“事件”目錄可以看到，很多政府職能部門的工作已經納入到網格治理的內容當中，但這些政府職能部門卻不是網格化社會服務管理的直接主責單位，甚至有些政府職能部門還存在消極怠工的想法，接到網格信息平臺轉派的案件甚至會推諉扯皮，給權力多向度順利運行人為地設置了障礙。
