第 3 章 公共部門人力資源管理激勵機制形成背景與國外借鑒

公共部門人力資源管理是一個非常復雜的系統，而其中的激勵機制則是這一系統中非常重要的一環。中國公共部門人力資源管理的激勵機制存在著一些缺陷或者說不足。針對這些缺陷或者不足，完善中國公共部門人力資源管理的激勵機制，有助于提高公務人員在公共部門中的工作效率，更好地服務于社會公眾，并推動整個社會的政治、經濟、社會的發展。本章擬對中國當公共部門人力資源管理激勵機制現狀作較為細致的描述和分析，揭示其中存在的諸多理論和現實問題，并對這些問題所導致的后果作出初步的評估。

3.1 公共部門人力資源管理激勵機制的形成

我國目前公共部門人力資源管理制度是從傳統的人事管理制度開始，通過借鑒人力資源管理模式，經過不斷革新逐步建立起來的。從時間跨度上來看，發展歷程共經歷三個階段。

（1）人事管理的創立期（1949 年 10 月到 1966 年“文化大革命”期間）

1949 年中華人民共和國人民政府正式成立初期，出于防范國內外敵對勢力破壞人民政權的考量，采用了嚴格的政審制度，對公務員的選拔、任用和考核實行嚴格的審查管理。這種帶有政治色彩的政審制度重點審查的是公務人員對于黨和國家的忠誠度，并直接以確保政治安全為目的，并不真正具有激勵的作用，當然它也可以被理解為一種負向的激勵制度。另外，這一時期的人事管理制度在很大程度上借鑒蘇聯的經驗，建立了從中央到地方的龐大的和系統性的人事管理系統，統一管理人事行政工作。有關干部激勵方面的制度也被制訂出來。比如，在 1949年、1964 年，中組部出臺相關的鑒定、考核干部的一系列文件，明確考核的目的與原則，提出在提高工作效率和干部能力的基礎上，重視對于干部的培養和任用。

中央政府也在 50 年代后出臺了系列的條例和制度，建立起涉及公務人員的薪獎懲酬與任免的規范制度。涉及干部獎懲的規范有中央政府頒布的《國家機關工作人員獎勵暫行條例》（1952 年）和《關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》（1957 年）；涉及干部升遷的規范有《中央人民政府任免國家機關工作人員暫行條例》（1951 年）、《關于政府干部任免手續的通知》（1953 年）、《關于干部任免審批工作中若干具體問題的通知》（1954 年）、《國務院任免行政人員辦法》（1957 年）和《縣級以上人民委員會任免國家機關工作人員條例》（1957 年）；涉及薪酬制度的有《關于國家機關工作人員全部實行工資制和改行貨幣工資制的命令》（1955年）。這些文件和法規的出臺，奠定了我國公共部門人力資源激勵機制早期建構的制度基礎。

（2）人事管理的發展期（十一屆三中全會至 1993 年《國家公務員暫行條例》頒發）

十一屆三中全會后，中國進入了以經濟改革為主導的時期，作為服務于經濟活動的干部人事管理制度也進入了一個新的時期。外國的人事管理制度也得到了進一步的發展。在績效考核方面，1979 年中央組織部下發的《關于實行干部考核制度的意見》，明確了績效考核的目標在于“選賢任能、提高干部素質，鼓勵先進、激勵后進，打破能上不能下、能進不能出的‘鐵飯碗’”.

該意見不僅提出干部考核要年年搞，而且提出要提高考核辦法的科學性，規定了領導和干部相結合、平時考察和定期考核相結合的“雙結合”的原則，同時還提倡采用一些科學的定量考核方法，比如目標考核法、負荷考核法和量表考核法。在獎懲制度規定上，全國人大常委會和中共中央辦公廳明確了 1957 年國務院頒布的《國務院關于國家行政機關公職人員的獎懲暫行規定》仍然有效。在薪酬制度規定上，由基礎、職務、工齡與獎勵工資四部分為主構成的結構化工資制取代了原來（1956 年起實行的）職務等級工資制。國家還制定了部門福利保險制度，并在一些領域的國營企業中進行試點。同一年，海南省開始試點工傷保險制度改革。

（3）公務員人力資源管理制度改革與完善期

1993 年，我國《國家公務員暫行條例》頒布實施，標志著公務員制度的正式建立，也標志著國家公務員人力資源管理進入了新的階段。根據該條例的規定，國家公務員工資制度遵循的分配原則是按勞分配，實行的是職級結構的工資制，并且要求公務員工資水準大體上接近于國企相當人員的平均工資水準，并實行定期的工資增長制度。由于條例確立了“知識化、專業化、革命化、年輕化”方針、“公開、平等、競爭、擇優和注重實績，德才兼備，群眾公認”原則，在職位晉升方面，條例要求職務的晉升要按規定層級次序來晉升，同時指出對個別德才兼備及績效特別突出者，其晉升可以作特別處理。

《中華人民共和國公務員法》于 2006 年 1 月 1 日生效，這意味著我國公共部門激勵制度從法規層面上升到更具權威性和強制效力的法律層次。根據該法的規定，在績效考核方面，國家公務人員的績效考核主要集中在德、能、勤、績幾個方面，績效考核的結果有優秀、合格和不合格三個檔次?？冃Э己吮匾獔猿止焦_原則，實行領導員工共同考核方式，不僅有中期考核而且還有月季考核等等。在薪資方面，國家公務員的工資制度仍然堅持按勞分配為原則，在此基礎上實行職級工資制度（該工資制度是以基礎、工齡、職務和級別工資組成的結構性工資），并提出不同區域可享受不同的地區津貼等等。在晉升方面，仍然堅持以公開、平等、競爭、擇優，以及德才兼備、群眾公認等作為晉升原則?？偟膩碚f，從 1993 年《國家公務員暫行條例》頒布以來，中國的公務員制度體系逐步形成，公務員的管理也逐步走上了軌道。然而，鑒于中國公務員制度的建立仍然處于發展完善的初期，由于中國傳統觀念的影響、法制觀念的淡薄、政府改革的緩慢以及市場機制的挑戰等因素，目前公務員的激勵機制仍然存在著諸多問題。根據中國人力資源開發網所公布的中國企業員工敬業指數――2005 年度調查報告，顯示：

在不同行業敬業指數中，公共部門（政府部門或公共事業部門）的員工的敬業指數最低。而根據 2006 年的數據，中國公務員報考人數高達 36.5 萬，職位競爭比為 37l:l.這說明公務員報考熱潮并沒有消退。這兩組數據的比較充分說明公務員的“愛崗”與“敬業”存在明顯的差距。

從目前中國公務員的制度和工作環境來看，公職人員的工作壓力、責任意識、憂患意識有所增加，但仍低于市場化、商業化程度較高的行業；公職人員是否敬業與其工資福利待遇缺乏緊密聯系；考核和薪酬激勵論資排輩的現象極大地打擊了公務員的工作熱情，而無所作為和消極怠工等“搭便車”現象則較為頻繁的出現。從本質上而言，公共部門激勵機制失效問題的根源在于長期以來在政府部門中居于統治地位的官僚體制，這種官僚體制抑制了公共部門公職人員管理理念與管理方式的變革。

3.2 公共部門人力資源管理激勵機制的國外經驗

如前所述，中國建國后的公務員制度在很大程度上是通過借鑒蘇聯的公務員制度而建立起來的，而蘇聯的公務員制度的源頭有可追溯到英國的“文官”制度。

所謂文官制度，就是指英國以法律或法令確定的關于文官的考試、考核、錄用、晉升、獎懲、調動、工資、福利、培訓、退職退休以及分類管理等一整套規章制度和管理制度。21由于西方國家實行公務員制度（包括對公務員的激勵機制）的時間很長，在制度設計和實踐應用方面積累了較為成熟的經驗，這些經驗值對于我們而言有著重要的借鑒意義。

3.2.1 美國公共部門人力資源管理激勵機制

1883 年 1 月，《公務員制度法案》在美國國會獲得了通過。這一法案使功績制取代分贓制。法案規定通過競爭性考試和公開的形式錄取公務員，并成立公務員委員會對公務員進行管理，同時要求事務官保持中立。這是美國公共部門人事管理的最初形式。上個世紀 60 年代后，戰略管理思想逐漸興起，人們認識到有效的人力資源（并非物質資源）管理，將成為企業績效的最關鍵決定因素。這一革命性的管理思想被引入了美國公共部門人力資源的管理。1994 年，由美國政府組建了人力資源管理委員會（由 37 個部門組成），該委員會委托一個專業研究院致力于以下的研究：（1）探索人力資源管理新模式；（2）裁減政府機構規模期間保持高水平的工作能力的策略。經過十個多月的調查研究，由四個人事管理專家和權威人士牽頭的研究小組于 1996 年 10 月形成了一個報告。報告的核心內容是：

由于信息爆炸和技術迅猛更新換代，人力資源開發取得高回報的必要前提就是成功的組織。這一報告充分顯示出有效的人力資源激勵機制的重要性。

在實踐層面上，美國公共部門的人力資源激勵機制中有幾個突出的優點。

第一，公務員晉升的機制。在西方的文官制度中，晉升是激勵機制體系中最為重要的形式之一。它也是激發公務人員努力工作的重要途徑。一般而言，公務員晉升制度有如下功能：（1）通過不同等級的職務和級別的設置，以及通過明確不同職務和級別的待遇差別，調動和激發公務員的工作積極性。（2）通過晉升來滿足公務人員的自我尊重乃至自我實現，從而調動和激發公務員的工作積極性。22作為通例，晉升一般通過考核來實現。美國也是如此。美國的公務員相關法律規定各級公務員通過考核的方式來實現任用、加薪和晉級，并要求逐漸完善和推廣相關的考核機制。

第二，公務員考核機制?？己艘话阒竾倚姓C關根據法定的權限在一定的時間內，對公務員的工作績效和服務情況進行定期或者不定期的考評。美國在 1949年就要求政府部門實施績效考評。在 1995 年，聯邦政府制訂了績效評定制度，規定了不合格、合格、優秀和卓著這 4 個等級。后來公務員績效評估權力被下放，各部門可以根據實際情況設定符合自己部門的效度更高的考評體系?？己藘热莅ㄗ袷丶o律狀況、工作數量和質量、組織能力、互助與依靠程度、有無創新、工作能力等，既要求公務員個人自身評定，也要求公務員相互間進行的評定，同時聘用相關專家專門考評，對監督人員考評結果是否合理是由低級的公務員進行評定。在每年績效評定中，接近 99%的公務員會得到“卓著、優秀和合格”的評級，而只有大約 1%的公務人員會被評定為“不合格”.對于評定結果為優秀及以上者加薪升職，對于“不合格”者則給予減薪、降職或免職處分。特別值得一提的是美國績效評估方面有著不同之處，就是要求簽訂績效合同，十分重視績效目標，獎勵方面不搞論資排輩。通過績效評估，美國政府逐步提高以績效評估為基礎的工資以及管理間接的福利來達到激勵公務員更積極工作的效果。

第三，在薪酬方面，“美國公務員工資制度建立在科學的職位分類制度基礎上，按高級公務員、一般公務員、駐外人員、郵政人員、醫務人員、藍領人員分別管理，設置 5-18 個不同的等，等中分若干級別。對工作優秀者職位雖然無法晉升，但可以獲得工資提升?！?/p>

薪酬水平的確定，要求進行相應市場調查。1978 年《公務員制度改革法》規定：“行政管理與預算局、人事管理局、勞工部聯合，每年調查全國私營企業工資水平，比較公務員工資水平，提出調整公務員工資建議給國會及總統，經過國會批準，總統發布行政命令來實施，調整公務員工資水平，確保中、低公務員工資與同一地區私營企業雇員工資大體相等?！?4美國公務員的激勵機制即包括物質方面和精神方面。在物質激勵方面，每年通過年度考核，大約有一半的人可以領到考績獎金；在精神獎勵方面，總統每年都會給優秀的公務員授予“卓越行政官員”、“優秀行政官員”等稱號。

第四，其他各項福利。

（1）員工減壓福利。它是美國公務員福利改革醫療保障部分的重要措施，其主要內容包括：將政府所有的康樂設施對公務人員免費開放、提高公務員最低醫療費支付額，等等。

（2）引進員工幫助計劃（EAP）。EAP 在最初是西方企業解決員工因酗酒影響工作效率的難題，所提出的一項福利，主旨在于幫助員工解決心理健康。后來，隨著美國經濟和社會發展，更多企業把 EAP定位為員工心理支持與干預系統。近幾十年以來， EAP 越來越密切地與組織的人力資源管理相聯系，其適用范圍也逐步發展到公共部門對公務人員的全面幫助。目前，員工幫助計劃（EAP）被用于公務員健康狀況的改善以及幫助公務人員應對工作和家庭沖突中所產生的困難，并且主要針對那些酗酒、吸毒、有個人債務、家庭暴力或者其他影響工作效率等問題的職員，為他們提供轉介服務或者忠告。

（3）彈性工作安排。其主要內容是公務員對每天工作時間，即開始時間和結束時間的自由選擇權。美國勞工統計局數據顯示：有超過 2900 萬領薪水和全職工資的員工，大約占 28.8%,享有彈性工作計劃。這些人中，大約有 1/3,大約占總數的 11.1%的人，根據彈性工作時間表安排工作。美國有接近三分之一的聯邦公務人員采用彈性時間表或者壓縮時間表。接近 1/7 的州，包括加利福尼亞、伊利諾伊、明尼蘇達等，近乎八成的聯邦機構、六成的公司為員工提供壓縮工作周選擇。美國勞動部數據顯示，有八成員工按彈性時間表安排工作。研究州政府彈性選擇計劃成果表明，彈性的工作時間使工作遲緩現象明顯下降，也在降低曠工率、離職率的同時鼓舞了員工的士氣。

（4）保護弱勢公務員群體。未來保障社會公正，美國政府通過一系列的法律和法令，確保社會上的弱勢群體在公務員考試錄用、員工培訓，以及薪資和晉升等方面不僅可以免遭歧視，而且享有一定的優先權。這些法律和法令的規定包括：第一，政府通過錄用的配額制度規定美國公務員隊伍中的女性雇員、少數民族雇員、老年人和殘障人士的比例，應該達到這些群體在總人口中的占比。也就是說，如果某州的黑人人口占比百分之十，那么在州政府中工作的黑人就應該占到公務員總人數的百分之十。第二，為了避免非主流文化人群受到歧視，美國聯邦政府不允許公共部門實施無關于工作成績的智力測驗，因為這些測驗可能會排斥弱勢群體的成員，并且在公共部門的人事測驗中，禁止出現有文化偏見的題目。第三，聯邦政府還通過強調比較價值來保護女性公務人員。

比較價值指的是：在兩種工作之重要性相當、或者兩種工作所需之知識、技能與責任相當的情況下，無論這兩項工作內容是否有著巨大的差異性，從事這兩項工作的員工的工資待遇應該是大體相當的。這一規定無疑有助于保護女性公務人員，使其薪資待遇不至于明顯低于男性員工。從上述的這些制度來看，聯邦政府對于社會弱勢群體的保護制度比較完善，其實踐后果是相當成功的。少數民族、黑人和拉丁裔美國人分別占到總人口的 17%、13%和 11%.而在聯邦政府雇員中，這些群體的占比分別達到 25%、11%和 11%.聯邦政府還有百分之七的雇員由印第安人、亞裔、太平洋島嶼居民和阿拉斯加本土人組成。在聯邦政府八千多名高級公務員中有色人種占 13%.女性在美國總人口中占比約 50%,女性公務員在聯邦政府所有全日制文職人員中占比則達 43%,其中高級公務員中近 22%為女性。另外，殘障人士在聯邦政府雇員中的占比也在穩步提升，目前占到聯邦所有文職人員的 7%左右。

3.2.2 新加坡公共部門人力資源管理激勵機制

與美國相比，新加坡是一個很小的島國，并且島內也沒有值錢的自然資源。新加坡的經濟和社會發展在很大程度上得益于其教育和人才戰略。比如從 1978 年起，新加坡為了在社會上倡導重視人才資源挖掘和開發的風氣，通過連續幾年大幅度提高工人工資（年增加幅度大約為 20%）的方式推動著資本家重視人才的開發。

在此推力下，新加坡的資本家會迫于昂貴的勞動力，不得不努力推進機械化、自動化引進新技術，實現從人員密集型工業向技術密集型工業轉變。此外，重視吸引海外人才以及防止人才外流，是新加坡人力資源管理的另一個重要特點。為此，新加坡通過提供優厚待遇和良好的工作條件，努力吸引國外優秀人才，特別是亞洲籍人才，并通過制度建設鼓勵這些優秀人才在新加坡工作和長久居留。新加坡政府清楚地認識到，外來優秀人才的引進是新加坡進步的基石，這一點是僅僅靠新加坡有限的國內人才培養無法比擬的。

新加坡公共部門人力資源的激勵機制主要有以下幾個亮點：

第一，優厚的薪酬。在新加坡，企業和高校等研究機構的雇員薪酬非常有吸引力，為了與這些機構競爭人才，新加坡重視提高公務員的待遇。1970 年 3 月國會聲明中，李光耀提出提高政府部門人才薪酬待遇。認為如果不給政府領袖可與私人企業相比的薪酬， 即等于是把物色人才范圍局限于才能較差、成就比較小的人才， 那么國家將蒙受損失27.1970 年 6 月開始，除新加坡政府總理外，每個公務員薪酬都有大幅度增加：第一總理月薪漲到 4500 新元，大法官月薪則漲達 3500 新元，議長月薪到 3000 新元，部長月薪達 4500 新元，總理的月薪仍然沒動，維持在 3500 新元。由于擔憂國人可能會誤解這個漲月薪的訊號，李光耀凍結了自己的薪酬。他怕工會過分狂熱去為工人爭取工資，在準備吸收失業所帶來的沖擊之前，可能會使國家陷入困境。不過，在薪酬方面新加坡政府很務實，為了留住人才，李光耀在 1985 年的國會辯論中指出，由于人才難求，國家不能一味要求人才為國家社會作貢獻，而不給他們公平合理的薪酬待遇。

第二，實行中央公積金制度。除了給予雇員較高的薪酬之外，新加坡還全面推行了中央公積金制度。這一制度是由國家統一制定和管理的一項重要的社會保障制度，其目的是力圖解決國家公務員在職人員購買住房、醫療以及退休后的生活保障等問題。新加坡的中央公積金法規定（CPFA）：每個職工都是中央公積金局的成員，每月按月薪的一定比例繳納公積金，同時職工所在單位必須按職工月薪一定比例繳納公積金，兩筆公積金加起來，按月存入職工名下。公積金繳存比例隨經濟發展情況變化，比如 1992 年 7 月 1 日，在職員工中央公積金繳納比例為該職工月薪的 40%,其中個人繳納 22%,雇主繳納 18%.例如，某個公共部門的公務員月薪為 2 萬元，那么他的公積金總額應該是 8 千元，其中他自己要繳納 4400 元，他當月的實際月薪收入就是 15600 元，該公共部門要給繳納 3600 元，但這些最終都歸他自己所有。所以，該公務員最終獲得的月薪總額就可達 23600 元。

第三，福利套餐。新加坡公務員的福利制度非常健全，為了促進工作和生活的協調發展，新加坡政府于 2004 年將傳統的 5 天半工作制改為 5 天工作制。公務員有正當的家庭假期，如陪產假、育兒假等，還享有彈性工作制、各種休假、醫療福利、集體保險、住房貸款等福利。比如彈性工作制，允許公務員自行選擇上班開始時間，即在早上 7:30 至 9:30 的任何時點開始上班，并允許公務員每天延長一個半小時的工作時間，雇傭單位以半天的假期為補償，甚至在工作允許的條件下，允許公務員選擇遠程辦公。

第四，成熟而完善的公務員培訓制度。新加坡《公務員培訓和發展政策》規定，每位公務員每年培訓時間要達到 100 小時左右，并且培訓的結果與公務員年度考核掛鉤。新加坡公務員每年都不僅要根據工作的需要，而且根據組織的要求，由直接上司協助制定本年度培訓計劃，并將計劃上報公共服務署，后者統一管理、實施該培訓計劃。這些公務員培訓一般包括 5 大類，即基本知識與技能培訓（Basic）、工作引導培議（Introduction）、延續培訓（Extended）、高級知識與技能培訓（Advanced）和持續培訓（Continuing）。

工作引導培訓（Introduction）是為新入職公務員設計的，其培訓的目的在于介紹公務員的核心價值觀以及各部門的基本情況?；局R與技能培訓（Basic）是為被派到新的工作崗位或獲得晉升的公務員設計的，其培訓的目的在于提高公務員的工作效率，使公務員具備足夠知識和技能去開展份內工作。高級知識與技能培訓（Advanced）目的是使公務員充分挖掘工作潛能，提高其工作的績效。延續培訓（Extended）主旨是培養公務員超越目前的職責范圍處理更高層次工作，為以后提拔到更高層次的工作崗位做好準備。持續培訓（Continuing）并不直接以獲取知識和處理現實工作相聯系，但長遠來看卻有助于保持和提升公務員的核心競爭力。