20 世紀 80 年代開始 ， 研究發現工程技術和建設投入不再是解決灌溉問題的關鍵，管理不善才是導致灌溉系統陷入困境的重要原因。 此后，國際上開始推行灌溉管理改革，其核心趨勢是將水資源管理（資源、技術、設施、決策）的權利、義務、責任不同程度地由國家轉移給市場化的水管機構或農民用水組織，調動用水農民參與制定決策和投資，進而改善管理的激勵、問責制度，提高農業、經濟生產力和成本回收。 20 世紀 90 年代以來，管理要素開始被納入灌溉績效的考核指標，特別是對“灌溉管理轉權（IMT）”和 “農民用水戶協會 ”的專門研究。 綜合 20 多年來國內外的研究，大部分對灌溉管理改革給予了肯定，但有關爭議也一直存在。 本文以文獻資料為基礎，梳理了國內外有關灌溉管理績效的研究方法，據此分析了當前實證研究中存在的爭論與問題，并提出研究展望與建議。
一、灌溉管理績效與研究方法演進
1978 年美國土木工程師學會 （簡稱 ASCE） 最早對灌溉績效進行了定義，關注灌溉效率、配置均勻、應用效率三個維度。 20 世紀 70—80 年代的灌溉績效評估，以單一關注工程效率為主，包括對用水量的測量、輸水系統的及時性和可靠性、相對用水供給率等指標。 20 世紀 90 年代以后，管理維度開始納入灌溉績效評估。 然而，國內外的研究對灌溉管理系統的認識和邊界界定不一，對灌溉管理要素的績效評估方法存在分歧。 灌溉管理系統的概念， 首次由 Small 和 Svend-sen 提出， 分為結構性和非結構性系統邊界：前者以灌溉水源或灌溉設施為邊界，還可以進一步劃分為設計邊界、服務邊界、凈灌溉邊界（有季節性）； 后者主要指一個灌溉系統的政治、經濟邊界（農業和社會經濟）。 灌溉績效評估是一種工具，通過系統性的觀察、記錄和詮釋，為不同管理層面提供反饋，以提升灌溉資源的高效和有效利用。 綜合既有研究，管理績效側重一系列灌溉管理投入活動、向產出的轉化效率（資源利用、作物生產），以及管理活動所產生的影響（農民收入、用水的公平性、設施維護、水費收繳、協會管理、婦女參與）。
灌溉管理績效研究方法的演進，大致劃分為兩個階段。 首先始于 20世紀 90 年代， 研究者們嘗試基于灌溉系統構建一套普適的評估指標，從時空維度去衡量，跨區域的、不同管理模式的橫向比較，以及某灌溉系統在不同管理階段的縱向比較。 1990年，Molden 和 Gates 首次在灌溉績效評估中增加了管理維度，提出了管理要素對灌溉效率、充足性、獨立性和公平性 4 類績效的影響（相對于結構性要素），從時空維度去衡量灌溉用水的需求量、配給量、可供量及實際供給量。 1992 年，E. Ostrom 提出基于“供給維度 ” 和 “ 占有維度 ” 以及兩者之間的交互項進行管理績效評估。
R. Meinzen-Dick 重點關注灌溉 “及時性”這一指標，這對于復雜農業灌溉系統更有解釋力。 為了進行國家、地區以及模式間的橫向比較和某特定系統的縱向比較，Molden 等人提煉出9 個外部指標 ，分別衡量農業 、用水 、環境和財務績效。 VermillionD.L.基于18 個灌溉管理改革國家的研究成果 ，提煉出 5 個維度的評估指標（IWMI 評估框架）， 重點用于管理改革研究，包括財務績效、運行維護績效、農業生產率、經濟影響、環境影響 5 個維度。
2000 年以來，研究者著力構建有差異的、 針對性強的績效評估指標，并紛紛將其應用到各自的實證研究中。 研究者開始關注不同利益主體、不同地區、不同評估目的等因素對績效 研 究 的 影 響 。 2005 年 ，Burton 和Mutawa 提 出不同地區應采用不同的績效指標， 強調實現最大化農業產出、確保用水公平和水分配的最大效率 3 個標準。 不同利益主體對“何謂好的灌溉系統”有不同標準。 評估指標可分為過程、 產出和影響 3 類，評估界面可分為工程（灌溉系統）、項目（渠系 ）、協會 、體制等 4 類 ，并 從配置（Allocation）和 調度 （Distribution）兩 個維度細化了評估指標。 同年，Goranti-war S.D.等 學者指出，不同的灌溉分配方案應采取不同的績效指標，如作物種植、用水分配、灌溉頻率和灌溉程度。
實證研究方面，按照評估方法進行劃分，既有研究大致有 4 類：一類研究采用 E. Ostrom 的供給和占有維度指標，將灌溉管理系統視為一個整體，包括尼泊爾、中國臺灣、菲律賓和意大利等國家和地區的實證研究；第二類聚焦在某類評估界面，如用水戶協會和渠系界面， 被廣泛采用的是Molden 和 Gates 提出的時空維度管理績效評估指標； 第三類針對地區間、模式間的差異進行橫向比較和某特定 系 統 的 縱 向 比 較 ， 多 采 用 的 是Molden 等人的 9 個外部指標；第四類以 IWMI 的評估框架為代表， 被廣泛用于不同國家的灌溉管理改革研究。
綜述過去 20 年來的灌溉管理績效研究，本文篩選了一批國際上有區域代表性和方法代表性的實證研究文章，分別從灌溉管理績效的評估界面、評估類型、評估指標和評估方法、數據來源進行歸納，分析了評估結果存在分歧的原因并提出建議。
二、國內外灌溉管理績效的實證研究
根據當前灌溉管理績效的研究方法，將評估界面分為 4 類，分別標號為“1”工程（灌溉系統 ）、“2”項目（ 渠系 ）、 “3” 協 會 、 “4” 體 制 （ 如行政村）。 管理模式亦分為 4 類，分別標號為“1”行政化管理、“2”市場化管理、“3”協 會自治管理 、“4”混 合管理 。 評估類型劃分為 3 類， 分別標號為“1”靜態個案、“2”橫向對比以及“3”縱向對比。 按照定性、定量及定性與定量結合的標準，評估指標和評估方法可劃分為 3 類，分別標號為“1”定性、“2”定 量 、“3”定 性加定量 。 管理績效分為 3 類：產出績效、過程績效和影響績效。 根據 M.G. Bos 等人的總結，產出指標即衡量系統的投入 （水、設施、勞動力、資金、規則）和產出比，不但關注產出的數量（中間產出和最終產出），也強調產出的質量，如渠系利用率、生產率（單位水、單一作物）、水資源的配置和調度在時空維度的公平性和充足性、可靠性、可持續性等；過程指標，著重強調農民參與、溝通模式、系統對環境變化的回應（如調整種植結構、用水計劃）等；影響指標，重點評估一個灌溉管理模式或體制變革所帶來的中長期影響，如公平性、減貧、婦女參與等衡量指標。 績效評估結果分為：“P”積極影響、“N”消極影響或無改變、“-”不涉及。數據來源主要有 4 類：“1”二手數據、“2”訪談為主、“3”問卷為主、“4”實地測量或 GIS 地理信息系統、衛星遙感數據。 對改革的評價分為3 類：“1”積極、“2”消極、“3”中立。 實證研究的分類統計見表 1?！颈?】
根據以上統計，大多數的實證研究采用定量指標（14 個），旨在評估協會的管理績效（11 個），其中 9 個進行了橫向績效比較，包括與政府傳統管理模式對比（4 個）、與市場化的私人部門管理和混合管理模式對比 （4 個）以及不同灌區的協會之間的績效比較。
橫向績效比較需要建立內外部基準值，目前僅有 1 項研究作出了這方面的努力。 有 6 項研究進行了縱向績效比較（菲律賓、印度、斯里蘭卡、吉爾吉斯斯坦、津巴布韋、中國），但對有時間跨度的數據要求較高，需要定點監測、實地測量或衛星遙感數據，既有研究仍多以訪談和問卷調查為主來進行數據收集。 按照管理績效分類來看，包括產出績效、過程績效和影響績效。
1.產出績效的評估（13 個）既有實證研究，仍多采用單一的工 程 性 績 效 指 標 ， 基 于 Molden 和Gates 提 出的指標體系 ， 檢驗管理要素對灌溉效率、充足性、獨立性和公平性的影響，但并未剔除結構性要素（工程）對績效的影響。 一個是衡量充足 性 的 “ 相 對 用 水 供 給 率 （RWS,Levine, 1982）”， 適用于橫向績效比較。 其中作物蒸騰采用 CROPWAT 公式計算 （FAO，1992）， 主要作物有水稻、小麥和玉米等糧食作物，以及當地主要的經濟作物。 研究發現，灌溉管理的產出績效在模式間的差異，主要歸因于配水規則及其遵守程度，如巴基斯坦、蘇丹的研究。 第二個是衡量生產率的“單位面積土地（總面積和作物面積）/單位水的生產率 （供給量和消耗量）”，產出以產值計（包含價格因素）。 該指標適用于縱向績效比較。 研究前提是特定研究區域的自然地理條件、 社會經濟條件一致性高， 主要農作物和市場價格相對穩定。 既有研究結論分兩類，一類指出灌溉管理績效得到提升，主要歸功于轉權改革， 土耳其采用轉權前后 20年的數據，發現單位灌溉面積產出提升了近一倍， 單位水耗產出提升了0.1 美元/m3；另一類研究則爭論 ，引入協會對灌溉產出績效的提升效果不明顯，如在吉爾吉斯斯坦的研究指出協會并未改善灌溉用水的可靠性。
2.過程績效的評估（7 個）側重關注灌溉管理單位的放水能力、 政府和用水農戶的灌溉支出，研究所采用的績效指標各異，研究結論不一。 既有研究所采用的過程指標包括：作物種植密度、灌區放水/田間輸水績效、灌溉面積/可持續性（渠系利用率）、灌溉強度、單位面積灌溉成本等。 過程指標多用于縱向績效比較，采用單一指標，利用分階段線性回歸模型。 一類研究指出，過程績效并未因轉權改革而得到提高。 如斯里蘭卡的研究，采用“單位面積運行維護支出”這一指標，指出農民灌溉支出雖未增加，但卻加大了用于渠系維護的勞力投入。 來自中國的橫向對比研究，采用相同指標，也指出“與傳統管理和私人管理相比，協會管理方式的維護成本更高”。 菲律賓的一項縱向研究，結合定性指標，分析管理改革對協會的運行、維護、維修、財務管理方面的影響，發現“協會并未帶來過程績效的提升”， 主要歸因于量水設施、灌溉管理培訓以及農技推廣服務的缺乏。 另一類則指出過程績效得到了改善，如中國的研究，通過比較放水次數、取消或延遲放水次數這一過程指標，指出農民自主的協會管理要優于傳統政府管理和私人管理方式。 墨西哥的研究，采用“農戶用水成本”指標，指出協會降低了用水成本，主要得益于灌溉交易成本的降低。
3.影響績效研究（17 個）關注減貧和貧富差距、水費收繳率、灌溉工程的運行和維護、協會的財務狀況等方面。 從政府角度進行的評估， 更關注運行維護的可持續性（單位面積運行維護成本以及農民對放水、沖突及解決的需求回應率）、協會財務的獨立性（水費收繳率、機構財務的可持續性） 以及灌溉節水效果；農戶角度，更關心管理對農業收入（單位灌溉面積凈收益）和對弱勢群體的影響績效（放水公平性指標）。
影響績效研究大多結合定性指標，一般采用訪談方法收集數據，涉及用水沖突協調、協會問責和農戶在灌溉管理中的參與以及農戶對供水可持續性、公平性、充足性的預期等。 定量指標也是各不相同， 除二手數據外，主要采用問卷調查、定點監測、實地測量等方式獲得關于供水量、供水時長以及能否適應個體層面所需等統計數據。 當前關于影響績效的研究聚焦在“公平性”指標，既有橫向比較，也有縱向研究。 吉爾吉斯斯坦的橫向對比研究，指出“用水公平性”在協會之間差異較大。 參與程度與問責機制是影響協會間績效差異的重要因素。 縱向對比研究，分析了影響績效得到改善的原因。 日本和菲律賓的研究，強調了“公平性”研究的重要性，轉權后窮人和富人的水稻產量提高的差異為5%， 而且影響到灌溉系統的可持續維護。 還有一類研究，側重從政府的視角關注節水效果，采用“單位面積作物用水量”這一指標，指出改革節水效果不明顯， 主要源于 “農民節水意識不足”“改革忽略了對農民節水的經濟激勵”。
當前國內學者對灌溉管理績效的研究，多圍繞“參與式灌溉管理改革”和“農民用水戶協會”的具體做法、所取得的經驗、存在的不足等，以定性研究為主，且對影響系統績效發揮的根本原因分析不足。 綜述既有的實證研究，績效評估主要集中在灌區層面，評估指標的選取較為統一但具有單一性， 數據收集以問卷調查為主，缺乏定點監測、實地測量等統計數據。 其中，一類是衡量產出績效的指標，被廣泛采用的是“單位面積作物產量”（當地主要糧食作物水稻），用于灌區橫向模式間比較或縱向比較，包括湖北漳河和東風灌區、淮河流域、湖南鐵山灌區。 “相對用水供給率”并未被應用到國內研究中。 第二類是評估過程績效，采用“灌溉頻率或次數”“單位面積作物用水量”這兩個指標， 包括湖北漳河和東風灌區、淮河流域的研究。 “單位面積運行維護支出” 并未被國內研究者普遍采用，特別是特定灌區的縱向研究。 另有一項黃河流域的研究， 采用灌溉改革中農民的參與度（參與改革決策、管理者選擇、日常會議）建立了灌溉管理的透明度指標， 指出改革初期主要動力是自上而下的政策干預， 隨著時間推進，當地資源、社會經濟特征開始發揮一定作用。 第三類是采用“農戶（種植業或農業）收入”，作為衡量影響績效的指標，包括淮河流域、湖南鐵山灌區以及內蒙古河套灌區， 指出協會促進農民增收的效果并不顯著。 絕大多數研究采用問卷調查方式進行數據獲取， 陜西關中灌區的研究結合了定點監測數據，采用“畝均農業收入”和“人均收入” 作為衡量產出績效和影響績效的指標，進行模式間橫向比較。
三、灌溉管理績效研究的不足與建議
既有研究的關注點是管理要素對灌溉績效的影響， 即如何通過體制改革和組織建設來改善灌溉的效率、充足性、 公平性、 可靠性及可持續等問題， 多以制度經濟學和其他社會學理論為支撐。主要的研究假設是，有效的制度性安排將有助于提高灌溉績效；社會、經濟平等、減貧等問題與灌溉績效息息相關； 社會產出可以被量化計算； 結構性工程要素與非結構性的制度要素可以被獨立、區分衡量，進行管理績效的縱向和橫向對比。 研究方法與實證研究中存在以下不足之處。
第一，評估界面、類型與評估指標之間缺乏內在一致性。 管理績效的評估界面， 更多的是在非結構性邊界，如用水小組、用水戶協會、行政村。 然而用水農戶的行動單位邊界具有多樣性和不確定性，往往會模糊掉結構性系統邊界的界定。 研究缺乏對制度安排與組織管理要素的嚴格區分與綜合衡量，少有研究將當地自然物理條件、農業生產特征、社會經濟情況、 農戶家庭特征等要素納入，有對當地社會經濟屬性的“去背景化”的理解之嫌。實證研究中，指標選取的單一性、隨意性較大，且仍以工程性指標為主。 產出績效多采用衡量“充足性”和“生產率”的單一指標；過程績效側重管理的“獨立性”，采用“單位面積運行維護支出”（含勞力投入） 和農民的灌溉支出，并結合了定性指標；影響績效關注“公平性”指標的評估，以及政府視角的節水效果評估。
第二，績效衡量缺乏支撐分析的理論框架，普遍缺乏對工程性自變量和管理制度自變量的區分。 縱向對比時，轉權程度不同和協會發育的差異都可能會對績效產生影響，既有研究中有少數采納了 “有無轉權合同”、“有無其他類型合作社 ” 作為關鍵自變量， 但缺乏有效的解釋力。 橫向對比時， 只有印度研究嘗試建立內部基準值，目前仍缺乏實證研究。有研究分別單獨檢驗了工程條件、 協會問責或農民參與等管理要素與灌溉績效的相關性。 研究的分析框架多以研究者自建，如IAD 制度分析與發展框架 、IOS可持續制度分析框架， 以及其他研究機構或研究者自建的評價框架。
第三，缺乏有時間跨度的監測數據，其他數據的可獲取性受限。 6 項縱向對比研究中， 僅采用了訪談和問卷調查來進行數據收集， 國內實證研究也僅有 1 例。 官方統計數據、 面板數據、衛星數據、供水機構記錄等監測數據不足，缺乏定性資料的結合。不利于采取統一的績效指標和長期數據進行橫向或縱向的對比研究。 采用監測和統計數據的重要性體現在：由于灌溉農業系統具有開放性和區域性特點，氣象條件、土壤和工程條件、種植結構和習慣、生產條件、水資源條件、有效耕地面積、管理水平、市場價格等因素都會影響到評價結果。 對計量模型的統一性缺乏強調， 較為常用的分析模型和方法有，模糊綜合評價方法、倍差分析法、DEA 方法 （數據包絡線分析）、SFA 方法 （隨機前沿分析）、Tobit模型、柯布—道格拉斯生產函數。
針對上文對既有研究方法和實證研究的分析，并結合中國的農業水資源現狀和灌溉管理改革實踐，提出3 點研究建議： ①提取適合評估我國灌溉管理績效的指標體系， 建立內、外部基準值。 指標體系要有針對性，區分地下水灌溉系統和地表水灌溉系統，區分不同的灌區、渠系、組織等不同評估界面。 基準值的建立側重應用于管理模式間績效對比研究，重點關注產出和影響績效評估。 ②開發一套本土化的變量列表。 結合我國不同地區的自然地理、社會經濟、灌溉水源及管理方式的特點，具有一般適用性和系統診斷功能 。進一步研究和設計變量的數據獲取和指標衡量方法，為實證研究提供方法依據。③形成具有一定樣本量的灌溉管理數據庫。一是健全全國各主要灌區的數據記錄系統，主要包括定點監測、 實地測量、GIS地理信息系統和衛星遙感數據，積累5~10 年跨度的數據為今后的 縱向研究提供可靠的數據基礎。二是在全國不同類型灌區開展實地調查，搜集大樣本數據， 并結合訪談收集定性數據，為更加動態、深入的績效分析提供補充。
