農村土地綜合整治作為全國土地整治規劃的一個重要環節， 近年來得到了各級地方政府和農業、國土等實際工作部門的積極推進， 對促進現代農業發展、確保國家糧食安全和緩解工業化、城鎮化發展供地矛盾起到了關鍵性作用。 現階段，在“四化”同步發展戰略導向下，亟需突出農村土地綜合整治之于農村土地資源集約節約利用的功能和對新型農業經營體系構建的作用。
一、解釋政策的兩個基本維度：“空間的力量”與“時間的作用”
構建政策解釋模式和政策解釋維度是理解政策制定、實施以及政策評價、改進的基礎和關鍵。 筆者認為，并不是復雜的政策解釋框架才能更好地解釋政策；恰恰與之相反，越是簡單并為人熟知的政策解釋框架越能為人們達成政策共識。 因此，理解政策的兩個基本維度是，既重視“空間的力量”，即地理區位因素對政策過程的解釋作用以及在此基礎上制定、 實施的政策對經濟社會發展的綜合效應，又強調“時間的作用”，即時間流程中各種綜合因素對理解政策的交互作用以及在此基礎上厘清政策演進的階段性特征、源流、規律以及階段性政策的影響因素和動力機制等。 簡言之，在空間維度上，地理區位或地理自然條件、社會發育程度、經濟成長階段以及社會公眾意識在不同區域具有較強異質性，相應政策制定、實施以及呈現的政策效應各異，即便是在自然條件相同的兩個地方所表現出的政策內涵和外延都具有差異性，這種情況突出地表現為一個地方（點）或一個地區（面）政策的“點面空間差異性”特征。 在時間維度上，隨著經濟社會、公眾意識、政策水平以及戰略要求進入一個新的階段，如果對關聯政策缺乏作長時段分析，特別是對關聯政策演進的階段性特征、影響因素、驅動機制以及變遷規律缺乏總體判斷，所制定的政策可能會偏離經濟社會發展的最優路徑，這種情況可以視為政策演進的“線性時間階段性”特征。 這樣，時間和空間既應被看作政策解釋的內生變量，也應視為政策過程的基本主題。 基于此，筆者構建了“點面空間差異性”與“線性時間階段性”相結合的政策解釋模型（如圖 1）?！緢D1】
調查研究發現，對于理解農村土地綜合整治政策這一具體案例而言， 運用 “線性時間階段性”與“點面空間差異性 ” 兩個基本維度相結合的政策解釋模型，具有很強的解釋力。 在時間的維度上，農村土地綜合整治政策具有明顯的階段性和政策實施穩定性特征。 政策演進的影響因素、驅動機制以及邏輯規律都貫穿于農村土地綜合整治政策變遷的全過程。 在空間的維度上，農村土地綜合整治對于不同地區、不同地方、不同土質、不同地貌，其總體方案及具體政策都是各異的，具有政策的針對性和操作的靈活性。 前者從長時段、過程性角度分析農村土地綜合整治政策演進的邏輯理路和變遷規律；后者突出地理空間因素對農村土地綜合整治政策過程的影響。 據對已有研究的梳理，主要側重從宏觀戰略層面或不同地理單元入手，突出“點”、“面”空間地理因素。 因此，本文主要是從時間維度探討農村土地綜合整治政策演進的階段性特征、驅動機制及邏輯規律。
二、我國農村土地整治政策演進的基本特征
改革開放以來， 特別是 20 世紀 90 年代以后，農村土地綜合整治實踐已成為“貫徹新《土地管理法》的關鍵舉措、解決中國土地利用問題的必然選擇、加強農業基礎地位的‘綠箱政策’措施、促進農村經濟發展的有效途徑、實施土地利用總體規劃和落實土地用途管制的重要手段”（鹿心社，2002）。農村土地綜合整治的內涵外延、原則特征、基本類型、功能目標、技術手段、 配套政策等都在其關聯政策的演進中完善與拓展。 總體上，我國農村土地綜合整治實踐歷經三大階段，即數量挖潛階段、數質并重階段、功能最大化階段，與之配套政策在連續性、穩定性中表現出明顯的階段性差異。
1． 從“地方實踐”到“頂層設計”
改革開放以來，我國開啟的一系列成功改革都是從地方實踐開始，最后通過總結提煉使之成為制定適用于全國性政策和制度的重要依據。 這條寶貴經驗投射到農村土地綜合整治中來， 毫不例外地也是從“地方實踐” 開始。 我國農村土地綜合整治始于長三角地區，通過“三個集中”①對農村土地的利用空間格局調整和優化，提高土地產能和利用效能。 這種整治方式逐漸向華北平原、東北地區、長江中游地區、西部大開發地區產生梯度擴散效應，各級地方政府結合區域性、地方性農村自然稟賦和經濟社會發展水平紛紛加以借鑒，并隨著工業化、城鎮化與農業現代化的快速發展，創造性地提出了與農村土地利用“占補平衡”相協同的“城鄉建設用地增減掛鉤政策”，極大地推動了地方經濟社會發展。 在地方實踐不斷深化的進程中，國家卻要在面對不同經濟社會發展階段時及時制定不同戰略目標，因此，國家開始對土地整治“地方性實踐”進行理論總結和經驗提升，制定符合國家發展戰略目標的制度安排和政策設計。 實際上，我國農村土地整治實踐是一個不斷“試錯”過程，通過“地方性試驗”走出了一條具有中國特色的農村土地綜合整治道路。 目前，在工業化、信息化、城鎮化與農業現代化“四化”同步發展目標導向下，在注重區域相似性和地方差異性的基礎上，其關聯政策要突出對構建新型農業經營體系與現代農業產業體系、破解“三農”、保障國家糧食安全和促進城鄉發展一體化的宏觀作用。
2． 從“被動整理”到“主動整治”
20 世紀 90 年代開展農村土地整理主要是因應耕地數量減少而補充耕地數量、挖潛未利用土地資源。 這種“被動整理”旨在解決工業化、城鎮化過程中大量良田沃土過快占用的困局。 進入 21 世紀以來，隨著國際國內約束條件顯現，農村土地綜合整治政策制定明顯具有從“地方實踐”到“頂層設計”轉變思路下開始主動設計農村土地整治政策路徑。
對于地方政府而言，農地整治成本高昂，在“占地—用地”矛盾和“財權—事權”不匹配的約束下難以主動實施農村農用地整理，而傾向于較高經濟收益的建設用地整理。 盡管如此，在國家土地整治總體規劃中，中央政府依照經濟社會發展階段和經濟演化規律，順應工業化、信息化、城鎮化與農業現代化“新四化 ”同步發展要求 ，開始主動研究優化國土空間開發格局的政策路徑，積極應對農村社會結構急速變動引致的村莊空心化、耕地大量撂荒和農業勞動力老齡化、兼業化等現實瓶頸格局，這在當前表現尤為明顯。
3． 從“單一功能”到“復合功能”
隨著工業化、信息化、城鎮化與農業現代化同步發展的程度不斷提高， 未來中國農村發展應逐步提高農村發展的多功能性，包括保障糧食安全和食品生產供給，提高農村的生活、生態、環境和景觀功能（鄖文聚、宇振榮，2011）。 近年來開展的農村土地綜合整治在拓展農村農業多功能中扮演著重要角色。 現階段隨著我國“城鄉人口格局的變化、城市用地結構的變化、人地關系格局的變化”“三大變化”基本格局的形成（劉彥隨，2011），農村土地綜合整治已經突破土地整治初期階段“增地”的單一功能，開始探索和形成了 “以提高土地生產力為中心功能的土地整理模式、以維護和改善生態環境質量為中心功能的土地整理模式和以經濟增效為中心功能的土地整理模式”（楊慶媛、周寶同、涂建軍，2006），其“增地、增產、增收、增效、增美”等功能的發揮已成為地方政府的政策重點。中共十八大政治報告強調要以生態文明建設理念優化國土空間開發格局，農村土地綜合整治將在“美麗中國”的生態戰略定位的基礎上和生態文明理念引導下， 更加關注主體功能區開發和“美麗新農村”建設。
4． 從“數量第一”到“四位并重”
20 世紀 90 年代末 ，我國工業化 、城鎮化較快發展，“與農爭地”、“與糧爭地” 矛盾突出。 為解決不斷增加的城市、工業的糧食供需，土地整治成為一條補充耕地數量、挖掘未利用宜農宜耕的重要途徑，整治初期是以“數量第一”。 近年，在工業化、信息化、城鎮化與農業現代化“新四化”同步發展要求下，轉向對“數量、質量、生態和用途”四位并重的綜合要求。
一方面是由于工業化、城鎮化發展“與農爭地”、“與糧爭地”的現象遠勝于以前任何一個時期，土地資源的資產和資本屬性逐漸顯化。 在國家壟斷土地一級市場背景下，農村土地從“鄉村”向“城市”低成本單向流動加快；另一方面“占補平衡”、“城鄉建設用地增減掛鉤”等政策在執行中“重數量、輕質量”、忽略農村生態建設、忽視農村土地整治前后“用途平衡”，整治后的農地“非農化”、“非糧化”給國家糧食安全、農村生態環境帶來嚴峻挑戰。 因此，在農村土地綜合整治實踐中， 不僅是要實現數量質量并重，更要注重生態保護和用途管制。
三、農村土地綜合整治政策演進的政治經濟學邏輯
“政治經濟學”研究范式，是解決稀缺資源如何配置、收入或社會產品如何在社會成員中進行分配的問題，這種選擇“生產什么”、“如何生產”和“為誰生產”的決策過程，從本質上講是一種分散選擇過程。 農村土地綜合整治工程對農村土地資源的優化配置雖然內含有如何配置稀缺資源而具有明確的功能定位、技術手段和戰略目標（翟坤周、周慶元，2012），但這一政策制定和實施過程并不完全是一個分散決策的過程。
從本質上來看，它是根據我國經濟社會發展的不同階段，以國家政府權力主導或行政權力嵌入的方式而作出的關于農村土地利用和土地收益分配的一個集體性或公共性政策選項。 即是說，我國農村土地綜合整治政策安排是基于國家經濟社會發展戰略目標而實施的強制性制度變遷與由農業自身發展階段、 發展要求、 發展特征引起的誘致性制度變遷交互作用過程，契合生產力與生產關系相統一規律以及制度經濟學對政策變遷的內生變量與外生變量相統一的分析范式， 從根本上說這就是政治經濟學分析邏輯理路的具體展開。
現階段，我國政府主導型或行政嵌入式的農村土地綜合整治，從中央到地方以至部門之間，其運行特征都具有明顯的政治烙印和政策目標性。 因此，有必要從政策變量入手，整體把握基于不同經濟社會發展階段的農村土地綜合整治政策演進特征，揭示政策變遷規律和演化邏輯，理解行為主體之間在行政權力、政策目標、利益協調等各變量因素在政策過程中的交互作用機制，其關鍵就在于找尋和建立一個包含能合理解釋農村土地綜合整治政策演進的內在機理和外部條件相互動的理論模型； 既能科學論證農村土地綜合整治政策因應經濟社會發展階段而表現出的差異化特征， 又能清晰闡述農村土地綜合整治政策演進的內在動因和驅動機制。
我國農村土地綜合整治政策演進是在包括經濟發展階段、國家發展戰略、資源環境約束條件等多重變量因素組合作用下， 圍繞農村土地綜合整治政策目標，在借鑒國際經驗、結合中國實踐以及理論認知水平提升的基礎上，通過“政府集體—農戶個體”與“中央政府—地方政府”的雙重互動過程選擇政策目標實現路徑及政策工具來推動農村土地綜合整治實踐的政策過程。 政策評估是通過政策績效（經濟、社會、生態“三維效應”）和政策風險（經濟、政治、社會、文化、生態“五大風險”）綜合反映的。 基于政策績效和風險評估、國家發展新階段、國家戰略新目標以及政府行為、市場行為、社會行為與農戶行為的多維互動，我國農村土地綜合整治政策隨即將面臨新一輪政策調整與優化（圖 2）?！緢D2】
這里需要重點討論的是在農村土地綜合整治實踐中中央政府與地方政府這對最為突出的博弈關系。 在現代“發展型政府”意義上，政府政策確立和制度安排以及中央政府對地方政府的機制設計并非是隨意為之，它們一定要受到國家特定發展階段和資源稟賦的約束。 這其中，中央政府與地方政府的發展目標、信息傳導和利益分配能否兼容或一致，便成為政策安排和執行的變量因子，影響著農村土地綜合整治的政策走向。 具有中國特色的層級互動與科層管理特征的“央—地”政府決策和政策執行系統內部， 往往存在因層級信息互動不對等、層級權力強弱和政策機制變更，“央—地”之間對農村土地綜合整治的具體目標和利益分配可能在特定經濟社會發展階段存在一定偏差。 實踐層面，自1994 年確立相對制度化的分權財政管理體制之后，中央政府對地方政府的行政績效考核主要表現為可比較的顯性經濟指標，激勵著地方政府長期“為增長而競爭”， 導致地方政府對國家農村土地綜合整治政策明確的目標定位和政策指向存在認識偏差和行為扭曲。 同時，科層式的地方政府由于權責邊界模糊以及行政依附關系而普遍面臨著財政收支不平衡引起的巨大財政“缺口”問題，即主要表征為地方政府 “行政權力—財政實力—事務能力”不匹配問題，誘發地方政府趨向滿足自身利益目標的“機會主義 ”邏輯而沖破政策目標約束 ，有選擇性地執行中央政府關于農村土地綜合整治的政策。 事實上，我們已經看到，中央政府如何對地方政府進行選擇性激勵以及地方政府如何對中央政策進行選擇性執行，正是通過“央—地”之間的層級管理和互動機制來實現農村土地綜合整治的政策演變和完善的。 本質上講，我國農村土地綜合整治存在著中央政府—地方政府—村社集體—農戶個體多重互動到土地資源配置方式和土地收益分配方式再到土地整治政策演變的順次決定機制和內在機理。
從制度變遷的邏輯來看， 我國農村土地綜合整治是一個分散決策過程和集體決策過程的統一，具體體現為基層農戶、地方政府自下而上的誘致性制度變遷（分散決策）和中央政府自上而下強制性制度變遷（集體選擇）的有機統一。 這一過程既是基于基層農戶對改善生產生活條件的美好愿景、 基層地方政府視農村土地綜合整治項目為“以地生財”的理解認知和行為邏輯，又是基于國家（中央政府）根據宏觀經濟形勢與社會發展階段而將其作為確保國家糧食安全、 轉變農業發展方式和新農村建設的首要戰略目標的科學把握。 同時，中央政府在這一決策過程中，更加突出農村土地綜合整治的綜合價值目標，而地方政府卻片面重視其效率目標，由此形成了“央—地” 之間農村土地綜合整治價值目標和效率目標的慣性沖突。 因而，基于地方政府“分散選擇”的效率目標和基于中央政府“公共決策”價值目標的慣性沖突已成為現階段我國農村土地綜合整治實踐中最明顯的特征。 與之相應，在“地方政府作為土地真正‘所有者’的現實狀況”下，難以“促使土地資源配置和利益分配更好地與農民的利益訴求相一致”（高帆，2012），這使得農村土地綜合整治實踐中市場行為與政府行為、社會行為與農戶行為的互動大為弱化，進而觸發諸多征地沖突和社會風險。
通過進一步分析，筆者認為，以利益沖突、目標錯位和權力錯配共同作用為分析框架，并不能清晰勾勒或準確解釋農村土地綜合整治政策演進的邏輯規律。
在這種利益沖突、價值異化和權力錯配中應該存在一條理解政策變遷規律的核心線索和一種核心機制。
前文述及，我國農村土地綜合整治的目標要求、功能定位、 技術路線以及集成效應等都受制于我國生產力水平和經濟社會成長階段，也即是說生產力與生產關系相統一規律才是協調“央—地”利益沖突、平衡發展目標和優化權力配置的主線，是長期支配農村土地綜合整治政策目標演進、技術創新、功能拓展的核心線索和內生變量。
現階段，在促進工業化、信息化、城鎮化與農業現代化“新四化”同步發展的新目標下，農村土地綜合整治的政策演進既要基于生產力發展水平，又要科學考量我國經濟社會發展新階段對優化國土空間開發格局、促進主體功能區科學發展、加快生態文明建設以及新農村建設的戰略要求，注重從宏觀視角加強對農村土地綜合整治政策的頂層設計，將農村土地綜合整治工程與我國實施的“七區二十三帶”農業戰略格局、“兩橫三縱”城市化戰略格局和“兩屏三帶”生態安全戰略格局相銜接，將農村土地綜合整治的政策重點放在構建新型農業經營體系、推進新型城鎮化和保護生態環境上來。
四、評價及展望
我國農村土地綜合整治具有重要意義，其制度安排和政策設計應注重發揮其正外部性效應、 防范其可能性外部風險。 因此，農村土地綜合整治工程將會在對現階段國家戰略目標與約束條件做出精確研判的基礎上，發揮其在轉變農業發展方式、確保國家糧食安全、推進社會主義新農村建設等積極作用，并在城鄉發展一體化目標框架下促進農村土地節約、集約、高效利用，為工業化、城鎮化發展提供持續動力。
但現階段我國政府主導型或行政嵌入式的農村土地綜合整治實踐仍需要重視和加強理論研究、政策改進和實踐探索。從技術層面來看，無論是農地整治、農田整治、農房整治還是村莊整治，都要將解決人地關系、化解人地矛盾作為主攻方向。從價值層面來講，不能繼續簡單地將農村土地綜合整治視為純技術性工程或投資行為。 因此，目前及下一步農村土地綜合整治的政策重點應放在以下幾個方面：
1． 農村土地綜合整治的政策目標要從工具性目標向權利價值目標優先轉移。 以前的農村土地綜合整治主要是基于工具理性，將其看做增加耕地、增加建設用地指標、挖掘土地潛力的主要手段。 今后應真正將土地作為生產、生活和生態空間，關注農民主體利益訴求、關注農村生態環境和關注農業現代發展方式，要將農戶利益訴求和土地財產權利保護作為政策權利價值目標的落腳點。
2． 農村土地綜合整治政策體系構建要堅持以科學發展為主題、以轉變經濟社會發展方式為主線、以農戶權益保護為核心，形成一個包容政府推進、市場運作與社會參與的新型農村土地綜合整治政策集合。
3． 在農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化的傳統農區， 農村土地綜合整治政策安排要與建立健全農村宅基地退出機制和村域土地用途管制機制協同配套，著力構建“村莊空心化治理”與“農村土地綜合整治”的互動機制。
4． 建立以農村產業整治、 空間整治和農業組織整治的“三整治”相結合的實踐機制，把“空間優化、產業整合和組織再造” 作為農村土地綜合整治政策重點，以空間重構和空間布局推進新農村綜合體建設。
5． 構建農村土地綜合整治生態文明建設政策融入機制。 樹立生態可持續發展觀和政績觀，建立反映區域差異規律的農業農村生態安全格局，矯正地方政府在農村土地整治中的短期短視行為；建立農村土地整治生態效益政策評價體系，將土地整治、新農村建設、生態保護與國土空間優化結合起來，開展“村域節約集約—景觀生態型”農村土地綜合整治，提升農村土地自我修復能力。
參考文獻：
1． 鹿 心社 ：《論中國土地整理的總體方略 》，《農業工程學報》2002 年第 1 期。
2． 劉 彥隨 ：《科學推進中國農村土地整治戰略 》，《中國土地科學》2011 年第 4 期。
3． 翟坤周、周慶元：《三維效應、三維結構與農村土地綜合整治的關聯度》，《改革》2012 年第 12 期。
4． 王國敏、翟坤周：《農村土地綜合整治的風險甄別、治理邏輯與政策建議》，《福建論壇》2013 年第 7 期。
