本篇論文目錄導航：
【題目】非政府組織小額信貸機構治理探究
【第一章】中國NGO小額信貸發展研究緒論
【第二章】中國NGO小額信貸的發展、績效與治理現狀
【第三章】NGO小額信貸機構監督過程的博弈分析
【第四章】中國NGO小額信貸機構治理與績效關系實證檢驗
【第五章】NGO小額信貸機構治理的國際經驗與教訓
【第六章】改進NMFIs治理效果的政策建議
【參考文獻】NGO小額信貸機構治理策略分析參考文獻
第 5 章 NGO 小額信貸機構治理的國際經驗與教訓
在國際小額信貸領域，許多知名 NMFIs 經營良好，有效地兼顧了財務目標和社會目標，比如孟加拉鄉村銀行。但是仍然存在許多機構深陷治理困境的現象，最后轉制成其他形式的小額信貸機構，如玻利維亞陽光銀行。
5.1 格萊珉銀行的發展、治理及經驗
5.1.1 格萊珉銀行的發展歷程
1974 年，穆罕默德·尤努斯在孟加拉創立小額貸款，并于 1983 年正式建立孟加拉鄉村銀行（又稱格萊珉銀行，Grameen Bank,以下簡稱 GB）。GB 利用社會壓力和連帶責任建立起來，它向貧窮的農村婦女提供擔保面額較小的貸款（即微型貸款）以支持其生活。運作三十多年來，GB 發展成為當今世界規模最大、效益最好、運作最成功的小額貸款金融機構，被大多數發展中國家（尤其是亞洲、非洲、拉丁美洲等國家和地區）模仿或借鑒。
GB 的發展歷程大致分為三個階段（表 5.1）。第一階段是起源階段（1976 年至1983 年），在這一階段，雖然只是以實驗項目形式存在，但基本上實現了將貸款發放到窮人手中這一目標；第二階段是正規化階段（1983 年至 2000 年），GB 已經取得合法的地位，并且基本具有完善的業務結構框架、完備的借貸程序、小組聯保的擔保模式、完善的員工及會員培訓體系，在實現目標客戶覆蓋窮人的基礎之上實現自負盈虧，GB 模式也因此被稱為經典的小額信貸模式；第三階段（2000 年改革至今）是可持續經營階段，GB 積極吸收非會員存款，在利率覆蓋成本的基礎上實現了可持續經營的目標。當前，GB 已經實現了目標群體以窮人為主、資金來源可以自己籌集、能夠自負盈虧的可持續性發展的模式。
5.1.2 格萊珉銀行的治理結構與績效表現
1. 格萊珉銀行的組織結構經過多年的發展，GB 已經形成了獨特的組織結構和管理模式。GB 的組織結構包括兩部分：自身的組織結構分成四級，即總行-分行-支行-營業所；借款人組織結構分為三級，即會員中心-會員小組-會員。GB 自身組織系統中，總行設在首都達卡，負責培訓、監督管理、測評、研究、發展和基本政策研究等活動；分行是最基本的單元，通常由分行經理（1 名）、高級助理（1 名）、信差兼保安（1 名）、銀行員工（8-10 名）和會計師（1 名）組成，這是 GB 的主要業務機構，也是利潤責任單位。
會員組織系統中最基礎的是小組，一般包括 5 名會員，6-8 個小組組成一個中心。
擁有最高決策權的是 GB 董事會，董事會批準 GB 的相關政策。1986 年的 GB 法案相關條例中規定，董事會共由 13 名成員組成，其中：董事會主席一名，由政府直接委派；兩名董事由直接委派；一名董事是 GB 前任董事；其它九名女性董事由貸款會員選舉產生。女性董事的選舉辦法為：將 GB 按地理位置劃分為 9 個選區，每個選區選出一名女性董事會成員，這樣平均每 619500 名會員直接選舉出一名董事會成員（Asif Dowla,Dipal Barua,2007[72]）。
2. 格萊珉銀行的績效表現GB 屬于典型的“福利主義小額信貸”,即以扶貧和社會發展為最終目的，兼顧機構自身的可持續發展。正是秉持著這一發展思想，GB 取得了巨大的社會、經濟效益，各種績效指標優良，并有效地抵御了全球金融危機。至 2012 年底，GB 總資產達到1973.82 百萬美元，資金回收率達到 100%,是國際上公認的、最成功的信貸扶貧模式。
表 5.2 反映了 2003 年-2012 年 GB 的財務績效基本情況?？梢钥闯?，就凈資產回報率（ROE）來說，GB 的盈利能力在 2006 年達到峰值，2007 年以后隨著國際金融危機的爆發，盈利能力有所下降，但是之后穩中有升；同時，GB 實現了經營自負盈虧（OSS>1），并且基本實現了財務自負盈虧（FSS 在 1 左右徘徊）；信貸員生產率和員工生產率均遠高于微型金融機構 2012 年平均水平的 257和 122①,經營效率亦優于平均水平（17.3%）。
GB 的成功不僅僅在經濟層面，還發揮了社會改造的功能，GB 在很大程度上改造了孟加拉的鄉村社會，提高了低收入群體的生活水平，縮小了城鄉差距（表 5.3）。
GB 通過給婦女（婦女客戶占比一直在 95%以上）提供無需抵押和擔保的貸款，使她們能夠開展各類生產性創收活動，在經濟上走向獨立，改變了她們的命運，提高了其自覺意識和社會地位。GB 還通過教育基金、技能培訓等方式為借款者的發展提供持續支持，避免了脫貧以后再返貧的惡性循環②.可以看出，服務深度低于平均水平 44.5%,說明 GB 惠及低收入及貧困群體的程度更深；覆蓋村莊數量逐年上升說明機構覆蓋率越來越廣；女性客戶占比始終保持在95%以上，這也是其他 MFIs 望塵莫及的；有效貸款客戶數逐年增加，活躍貸款客戶占比波動不大，員工保留率也保持高度穩定，說明 GB 業務發展和機構建設較為穩定。
5.1.3 格萊珉銀行的治理經驗
GB 模式良好的財務績效和社會績效與其治理結構和治理制度是分不開的，就其治理方面的經驗，主要有以下幾點：
1. 明確、合法的法律地位1983 年，孟加拉政府批準鄉村銀行正式成立，GB 取得合法地位。與此同時，政府通過了有關資本充足率、壞賬準備金以及信息發布等方面的專門的法律法規。改革前，GB 從中央銀行提取準備金，可以向其他銀行進行資金拆借；改革后，GB 可以設計多種創新型貸款來吸引非會員存款，充足的資金來源確保了 GB 在滿足覆蓋運營成本的同時達到可持續經營的目的。
2. 產權明晰，治理結構規范GB 的產權制度與治理結構相聯系。首先，GB 建立了明晰的產權結構，即建立以借款人為主體的股份制結構（截至 2012 年底，借款人擁有 94%的股份，政府僅擁有 6%的股份），并建立了比較完善的法人治理機構，“貸款者+存款者+持股者”的三位一體制度使得廣大貧困農戶把 GB 當成自己的銀行，并賦予它強大的生命力①.其次，GB 充分利用“鄉村社區”的社會網絡和圈層結構發揮社會資本的作用，同時憑借“鄉村社區”信息的高度流通性和鄉村社會的聲譽機制保證貸款的安全性，進而實現較低的交易成本及穩定的利潤。再次，由于社區金融機構組織構架簡單，可以針對農戶提供靈活快捷、多樣化的金融服務，贏得了廣大農戶的支持和認可。
3. 以政府的支持為前提，同時保持一定的獨立性孟加拉政府對 GB 模式在態度上是包容的，政策上是支持的，GB 的發展離不開政府的包容和支持。首先，孟加拉政府在資金上對 GB 給予大力支持，以 4%到 5%的低利率向 GB 貸款；其次，孟加拉政府對 GB 提供法律保護，允許其從事小額信貸活動；第三，孟加拉政府在政策上對 GB 予以支持，給予其像免稅這樣的各種優惠政策；第四是組織上的支持，為支持 GB 發展，孟加拉政府成立了政府小額信貸組織以及政府小額信貸項目、國有商業銀行小額信貸項目等（莊思薇，2009[73]）。
另外，GB 能夠保持決策上的獨立性。孟加拉國在政府的“扶貧戰略白皮書”（IPRSP）中專門修改了法案，將政府在 GB 所持股份降至 6%以下，因此保證了 GB的全體借款者能有購買股份，成為股東，讓借款者享受經營成果（劉其先，2010[74]）。GB 在經營、決策上保持了相對獨立，是真正的窮人銀行。
4. 加強監管并強調信息公開在 GB 內部，通過“小組+中心+銀行工作人員”的管理模式能夠及時跟蹤貸款用途及盈利情況，幫助會員增收，有效提高還貸率，降低風險。首先，GB 會員貸款的前提是中心管理員審核會員的項目，確保該項目是能盈利的項目，在貸款發放之后，中心管理員保持跟蹤狀態，遇到突發性意外事件要及時幫助處理，并上報給上級部門，盡可能降低損失，確保項目順利進行。其次，基于連帶責任，道德約束在一定程度上使得還款動力和還款能力增強，同一個小組其他會員也有責任和義務相互幫助與監督。因此，可以有效降低道德風險，確保貸款的按時發放及及時回收。
對公眾及監管機構，GB 強調信息公開。自 1976 年以來，GB 賬目每月都會在網上公布，所有數據一直是公開的，任何學者、監管者、公眾都可以獲得其數據①.
5.2 Corposol 銀行的發展、治理及教訓
5.2.1 Corposol 銀行的發展歷程
Corposol 曾是哥倫比亞最大的 NMFIs,成立于 1990 年②,其使命是為窮困農戶、小商戶提供貸款支持、技術培訓和其他服務。截至 2013 年 6 月底，Corposol 已成長為拉美地區規模最大的小額信貸機構。但是 Corposol 的發展并非一帆風順，從成立之初就存在諸多問題，以致經歷了破產和商業化改革。Corposol 的發展可以分為六個階段③（Patricia Lee,2001[75]）：管控增長階段（1988-1991）→危機前兆階段（1991-1992）→產品多樣化階段（1992-1994）→危機暴露階段（1994-1996）→改革階段（1996-1997）→重建階段（1997-2001）。
5.2.2 Corposol 銀行的治理缺陷及對績效的影響
1. 雙重組織結構導致財務暗箱操作④為了擴張和發展，Corposol 于 1993 年成立了盈利性金融公司 Finansol,Finansol直接管理 Corposol,使其不必接受監管，而 Corposol 又擁有該公司的控股權。首先，這種雙重組織結構導致權責沖突。Corposol最初只是把Finansol作為自己的附屬機構，并通過 Finansol 獲得商業性資金，Corposol 仍然擁有對貸款的管理權，但 Finansol 卻要為貸款的質量負責，權利與義務的不對稱導致了二者關系經常處于緊張狀態。其次，雙重組織結構使 Finansol 規避了哥倫比亞高利率造成的利率缺口。在政府默許下，作為 NGO 的 Corposol 能夠征收培訓費，培訓費不僅遠遠高于實際培訓成本，而且還能覆蓋幾乎所有的行政開銷。這一費用占 Corposol 總收入的 40%左右，但是卻不被包括在有效利率的計算之中。再次，這種雙重組織結構使 Corposol 規避了貸款增長率的限制。為了控制通貨膨脹，哥倫比亞中央銀行于 1995 年把銀行貸款年增長率限制在 2%.Corposol /Finansol 僅僅通過把貸款轉移給 NGO 就躲過了這一限制，使其真實的貸款情況被掩蓋起來（Christen 和 Rosenberg,2000[76]）。Corposol 的管理者可以根據需要把貸款在這兩個機構間相互轉換，而幾乎不關心合理的定價，暗箱操作就這樣產生了。
2. 經營理念模糊且問責機制缺失首先，經營理念模糊。受到世界其他地區小組聯保型貸款產品成功的激勵，Corposol 經營者盲目擴張，推出更廣泛的業務和金融產品，有的甚至涉足于食品銷售的批發業務。然而，目標錯位造成了大量損失，而經營者總是能巧妙地掩蓋這些不良債務和不良貸款，繼續執行其政策。其次，問責機制缺失。暗箱操作導致那些執行狀況不好的貸款、產品能夠在 Corposol 和 Finansol 的賬本上隨意地轉來轉去。信息披露制度形同虛設，監事會不要求管理者提供基本的和必要的報告；董事會也沒有動力去認真地檢查、監督經營者的表現，而且當損失發生時，責任人總是能逃脫懲罰。直至ACCION'S CAMEL（安信永駱駝評價指標體系）的外部審計以及后來銀行監管機構的審查才揭露出其管理的混亂程度。
3. Corposol 董事會的固有缺陷Finansol 董事會無力防止 Corposol 危機主要是由于 Corposol 和 Finansol 之間脆弱的組織結構關系。首先，Finansol 規定其多數董事會成員必須始終與 Corposol 的主要股東保持一致，表現為 Finansol 五位董事皆為 Corposol 的員工及其朋友。因此，在機構治理中，Finansol 董事會只是名義上的董事會。這種治理結構從根本上就是有缺陷的，因為它把盈利性機構的決策權交給了一個非政府組織，而二者的目標和使命有固有的不同。此外，董事會沒有輪換制度。Finansol 的董事長職位一直由 AlvaroArango（1990-1995）擔任，以致缺乏新的觀點和思路應對危機，并且 AlvaroArango 同時作為 Corposol 董事長，雙重職位使其無法真正、時刻考慮 Finansol 的最佳利益。因此，當危機出現時，Finansol 董事會成員沒有行使其應該行使的權力，即不能做出正確的決策和應對措施。
5.2.3 Corposol 銀行的治理教訓
1. 保持監管機構和運作機構的相互獨立Corposol 和 Finansol 之間的組織關系存在結構性缺陷。Corposol 作為非政府組織，選聘信貸人員并對支出進行控制，金融機構 Finansol 只作為其融資代理部門。此外，Corposol 管理控制 Finansol 的董事會。這些因素使得 Finansol 沒有能力控制貸款的投放，也沒有其他獨立的組織決策能力。Corposol/Finansol 的經驗表明，非政府組織應該負責員工及業務的培訓和管理，監管機構應該監控資金的投放和募集過程，因為他們最終要對投資組合的質量和股東負責。如果每個實體都獨立運營，決策將會有更大的客觀性。
2. 明確員工績效考核制度Corposol 對信貸員和其他員工的績效衡量并不根據他們過去的表現連續、一貫的執行，員工開始厭煩并排斥越來越不現實的績效指標。因此，為了避免員工之間的分歧和不滿，小額信貸機構應該定義和應用一致的、可實現的、透明的績效評估標準，通過清晰、明確的獎懲制度激勵員工積極承擔責任，同時也進一步增強 MFIs 的透明度和責任感，更加規范地向利益相關方披露 MFIs 履行和管理社會績效的情況。
3. 限制機構過度膨脹隨著機構的膨脹，治理結構并沒有適應客戶的增長和資金的擴張，因此造成信息流動不充分，有效決策得到抑制以及管理效率低下。例如，培訓新信貸員在 Corposol初期一直優先進行，然而機構膨脹之后，新員工數量在增加而培訓率卻在降低。因此，機構應分析其業務的相對成本和收益以確定其最適規模。此外，追求增長率的同時應該與風險降低保持一致性（Craig Churchill,1997[77]）。小額信貸機構不僅要保證信貸員的數量與其需要服務的客戶數量一致，而且應當保持對所有信貸員的監管能力。
