在人類歷史的長河中,政府主導型發展的成功案例不乏其例.早在19 世紀,原本貧困落后的俄羅斯帝國和普魯士帝國通過實行"趕超戰略"實現了早期工業化,一舉躋身于世界列強,成為所謂"后發型工業化"或"后發型發展"的典范[1]\\( P49\\).在 20 世紀中后期,東亞若干經濟體,即日本和"亞洲四小龍",成功地趕上了發達國家的經濟發展水平,被稱為"東亞奇跡".尤為重要的是,在20 世紀末和21 世紀初,中國大陸取得了持續三十多年的"超常經濟增長".在這些國家和地區的發展進程中,政府\\( 或當年的朝廷\\) 所實施的發展戰略都扮演了主要角色.如何對此類現象給出解釋,是對社會科學研究的一大挑戰.
面對這一挑戰,國際學術界尤其是以政治學家或政治經濟學家為主的比較發展研究學界自 1980 年代起形成了一個名為"發展型政府"\\( 或"發展型國家"\\)的理論思潮.需要說明的是,在本文以及在本文引證的所有相關文獻中,"發展型國家"一詞中的"國家",并非指在國際關系中"主權國家"意義上的"國家",而是在社會科學文獻所論及的"國家與市場關系"和"國家與社會關系"意義上的"國家",基本上可以同"政府"\\( 包括各種由政府組建的組織,即公共部門\\) 這個概念等同.
發展型政府理論,又被歸類為第二波發展主義思潮,或發展主義 2.0 版.第一波發展主義思潮或發展主義1.0 版,由早期發展經濟學、政治發展理論和現代化理論所組成,其領軍人物包括著名發展經濟學家赫爾希曼、政治發展理論家亨廷頓和現代化理論家布萊克等,其思想核心在于高度社會結構和政治秩序對經濟發展的影響.發展主義 1. 0 版在發展過程中,形成了新國家主義的潮流,而發展主義 2. 0 版正是在新國家主義的背景下發展起來的,其著重點在于探究政府在推進經濟發展中可能的積極作用及其運作模式[2].
"發展型政府"概念的誕生緣于對日本、韓國和中國臺灣地區的研究."發展型政府",意指試圖通過產業政策來推進經濟發展的政府.依照這一理論開創者的說法,發展型政府擁有一批具有強烈發展意愿的精英,他們超脫于社會力量或利益集團的左右,有能力自主地選擇產業發展的戰略制高點,制定高瞻遠矚的發展戰略,并最終將有限的資源動員起來,通過產業政策的實施,推動所管轄地區的產業發展和經濟成長.后來,一大批學者將這一研究思路從"東亞奇跡"的研究拓展到對其他地區和其他歷史時期經濟發展的研究,從而使這一學派發展壯大,在發展政治學和發展社會學中產生了持久的影響力."發展型政府"這一標簽也不再專屬于東北亞經濟體,而成為一種政府行為與制度模式的標簽,可以適用于任何歷史時期所有或多或少采用過政府主導型發展模式的國家與地區.
特別值得注意的是,即使在日本泡沫經濟崩潰、亞洲金融危機爆發、"東亞奇跡"的光環暗淡下來的大背景下,發展主義理論也沒有停止發展的腳步.關于發展型政府的研究案例,已經從東北亞擴展到東南亞,并進一步擴展到法國、以色列、愛爾蘭、俄羅斯、土耳其、印度、巴西及其他拉丁美洲國家、南非、毛里求斯、博茨瓦納以及其他非洲國家等.甚至有學者論證,在公認與政府主導型發展模式最不搭界的美國,其實也存在著"隱形發展型政府"[3].這些研究志在勾畫出一種不同于新古典主義所倡導的市場導向型發展模式,并基于后發型工業化國家和地區的政府主導型發展經驗來挑戰主流經濟學的新自由主義共識,形成發展研究領域中所謂的"修正主義"學派[4].
"發展型政府"的論述在國際社會科學界激起了不小的反響,在政治學界和社會學家當中的追隨者眾多.但質疑、反對和挑戰之聲也不絕于耳.面對各種反對、質疑和挑戰的聲浪,發展型政府理論自身也在不斷發展,出現了各種各樣的修正版,修正的焦點在于矯正早期發展型政府理論的"新國家主義"傾向,發展的重心則是注重分析促使國家與市場、國家與社會良性互動的制度組合.
一、發展型政府:韋伯型官僚機構扮演經濟領航員的重任
發展型政府理論一開始只是一種解釋日本模式的學說,興起于日本經濟如日中天的 1980 年代.1982年,美國學者查默斯·約翰遜出版了他潛心十年撰寫的《通產省與日本奇跡: 產業政策的成長\\( 1925-1975\\) 》一書,論證了日本政府通過產業政策的實施對"日本奇跡"的重大推進作用.約翰遜早年曾以有關中國農民民族主義與革命之關系的杰出研究而成名,并于1976 年當選美國人文與科學學院院士,一向被視為中國問題專家.然而,《通產省與日本奇跡》這本書不僅使他從中國問題專家轉型為日本問題專家,而且還一舉在國際比較發展學界催生了"發展型政府學派".
緊接著,發展型政府學派從"東亞四小龍"中的韓國和中國臺灣地區找到了更多的現實依據.1989 年和1990 年,美國學者安士敦和英國學者羅伯特·韋德先后出版了《亞洲新巨人: 南韓與后發工業化》、《駕馭市場: 經濟理論與東亞工業化中政府的作用》兩本書,分別運用韓國和中國臺灣地區的案例,論述了政府在市場機制之外構成經濟發展助推力的重要性.《亞洲新巨人》和《駕馭市場》共同獲1992 年美國政治科學學會政治經濟學部最佳圖書獎; 《駕馭市場》于 2000 年再版,呈現了學術影響力的持續性.《通產省與日本奇跡》、《亞洲新巨人》和《駕馭市場》被學術界普遍視為"發展型政府理論"的三大奠基作,它們共同勾畫的理論又被稱為"早期發展型政府理論".
綜合上述三大奠基性文獻,發展型政府具有如下特征: 第一,政府具有持續的發展意愿,或者說政府以發展主義作為施政綱領,即以促進經濟增長與生產而不是收入分配和國民消費作為國家行動的基本目標.第二,政府具有很強的"國家自主性",即政府聘用有才能、有操守的專業人士組成經濟官僚機構,與社會利益集團保持一定的距離,并基于整體和長遠的利益,獨立自主地制定出具有前瞻性的發展戰略.第三,政府與商界保持緊密的法團主義合作關系,從而有能力實施經過精心選擇的產業政策.第四,政府的施政能力卓越,即有足夠的渠道來動員稀缺的經濟資源\\( 例如信貸\\) 并改變其配置方向,從而有效地落實產業政策.
在這些文獻中,由高度專業化的技術官僚所組成的經濟治理機構被形容為發展型政府的大腦,這些機構有能力挑選出能夠引領國家與地區經濟發展的戰略性產業,即所謂"挑選贏家",并制定出相應的產業政策.這一類具有強烈發展主義取向、充當經濟發展領航員角色的機構,或約翰遜所稱的"導航機構",在日本,主要就是通商產業省; 在韓國,主要是經濟企劃院;在中國臺灣地區,主要是經濟建設委員會\\( 簡稱"經建會"\\) .
在發展主義 2.0 版本中,信貸優惠和直接補貼是政府產業政策的兩大工具,而產業政策的要旨就在于故意"把價格搞錯",從而將有限的資源引導到能夠促進整個經濟體長遠發展的戰略性產業之中.這種價格扭曲之所以并沒有像在其他國家那樣導致資源浪費,原因在于政府同時對私人企業有約束作用,即對那些享受優惠信貸或接受直接補貼的私人企業提出了嚴格的業績要求,并實施嚴格的績效管理,獎優罰劣[6].在不少東亞經濟體中,尤其是在日本和韓國,大公司成為發展型政府的延伸和發展主義戰略的抓手.這些大公司有些是與政府關系密切的民營企業,有些則干脆就是國有企業.與此同時,無論政治體制中是否具有競爭性選舉的因素,發展型政府所嵌入的政治體制往往總都帶有威權主義的色彩[7]\\( P18-24\\).
在發展型政府理論的核心,是一種超韋伯式官僚和官僚機構的概念.馬克斯·韋伯曾為官僚和官僚組織確立了如下的理想類型: \\( 1\\) 管轄權限明確,由法律或法規加以規定,官僚們各司其職; \\( 2\\) 職位權威清晰,權威來自等級體系中的級別; \\( 3\\) 公私領域分開,為官僚組織履行職責與私人活動相分離; \\( 4\\) 依照規則辦事,官僚履行職責有章可循; \\( 5\\) 聽從上級指揮,服從是官僚組織中的美德; \\( 6\\) 資質審查嚴格,官僚從業具有一定的要求,而官僚們均訓練有素,能力卓著; \\( 7\\) 獲取固定薪酬,薪水和福利的發放規則與等級制度相適應;\\( 8\\) 享有崇高地位,官僚在公共部門享有終身就業,并且即便是一般級別的公務員都享有一定的社會地位,高于私營部門的一般雇員[8]\\( P188-120\\).在韋伯看來,官僚和官僚機構的理性化在西方社會得到了長足的發展,構成了西方現代化的動力之一; 相反,在東方社會,官僚和官僚機構的理性化長期裹足不前,無論是在中國、印度,還是在日本和朝鮮,官僚們固然受到過最好的教育,但卻缺乏行政管理能力,缺乏理性化的政策制定和實施能力,而官僚機構以及整個官僚體系更多地受制于禮儀、倫理和意識形態[9]\\( P321-414\\).
在東亞研究者看來,韋伯基于普魯士帝國的經驗所提出的"官僚理性化"固然是一個具有開創性的學術概念,引領了比較政府研究的學術發展,但他對于東方社會官僚和官僚組織的認知卻有極大的偏差.與韋伯的看法相反,很多東方社會研究者認為,官僚理性主義的傳統在東亞地區源遠流長.日本、韓國\\( 朝鮮\\) 和中國都有著悠久的文官政府傳統,均采取了儒家的治國方略,整個官僚體系由能力卓越的文官以及各種與之相匹配的制度性基礎設施組成.發展型政府在第二次世界大戰之后相繼出現在東亞經濟體之中,恰恰就是古老文官傳統經現代科學理性化而走向現代化的產物[10]\\( P61-92\\).
在追溯日本發展型政府的起源時,約翰遜直接聚焦于從明治維新時期形成的經濟官僚.在他的筆下,日本在19 世紀末從德國引入了君主立憲政體,同時建立了接近于韋伯所描述的官僚體系,由此在德川幕府時期享有崇高社會地位的武士階層轉變為現代政府的文官.無論是在"二戰"前還是在"二戰"后,官僚體系對日本行使著真正的管理.當戰后盟軍的占領基本上瓦解了財閥的政治力量之后,官僚對政治經濟的掌控更是到了無以復加的程度.正是在這樣的歷史背景下,由全亞洲最好的、在世界上也屬于一流大學培育出來的日本經濟官僚們,才能抵御被利益集團俘獲的誘惑而免于大范圍的腐敗,并超越局部和短期利益考量的影響,以高瞻遠矚的眼光制定并實施國家發展戰略[11]\\( P37-89\\).
很顯然,在早期發展型政府理論家那里,東亞成功經濟體的官僚機構已經超越了韋伯的官僚體系理想類型,其中的"精英官僚隊伍"在經濟發展戰略制定方面近乎于全知全能,而且近乎于至真至善.他們人數眾多,但都能精誠團結,鞠躬盡瘁,以團隊的力量投身于經濟的發展和民族的復興.早期發展型政府理論作品中這種理想化的新國家主義色彩,在發展型政府理論的后來發展中得到了深入的反思.
二、發展主義2.0 版:新國家主義發展模式
發展型政府理論的發展初衷僅局限于對東亞經濟奇跡提出一種有別于經濟學新自由主義主流的解釋,其案例來自日本、韓國和中國臺灣地.后來,自然也有學者將新加坡政府當作發展型政府的一個典例進行研究[12].與此相反,由于香港長期以來一直被視為自由放任主義的典范,其政府并沒有明確的產業政策[13],香港的發展經驗一向被視為這一理論的例外[14].因此,發展型政府理論在發展初期,僅僅是一種研究區域政治經濟問題的分析思路,還沒有上升到理論的層次.
約翰遜明確地將發展型政府稱為"日本模式",并提出這種政府"計劃引導型"的資本主義發展模式完全不同于中央命令型計劃經濟,也有別于市場主導型的經典性資本主義發展模式,即美國模式[11]\\( P341-360\\).后來,約翰遜把日本和德國的發展模式合為一體,稱之為"明治-俾斯麥發展模式",其核心就是發展型政府[15]\\( P12\\).
然而,這一學派很快從區域性政治經濟的研究框架發展成為一般性的政治經濟學理論.在這一方面,悉尼大學政治學教授琳達·維斯扮演了重要角色,她把歷史社會學的視野引入比較發展研究領域.1995年,維斯與其同事合著出版了《國家與經濟發展: 一個比較及歷史性的分析》一書,將政府主導型發展視為一個普遍的人類現象\\( 而不是東亞現象\\) 加以考察.與此同時,由于《亞洲新巨人》一書獲獎而從紐約新社會研究學院轉赴麻省理工學院的安士敦也提升了自己的理論探索水平.2001 年,安士敦出版了《"余者"的興起：后發工業化經濟體對西方的挑戰》一書,將發展型政府進一步解讀為對西方新古典主義或新自由主義發展模式的挑戰,也就是將政府主導型發展視為有別于自由市場主導型之外的新發展模式,即她自稱的"修正主義模式"[16].
發展型政府理論出現的學術背景,是所謂"新國家主義"在比較政治學、發展社會學、發展政治學和歷史社會學等領域的興起.與一味認定政府應該控制并主宰經濟和社會的舊國家主義有所不同[17]\\( P469\\),新國家主義強調,在對社會經濟發展提供解釋的過程中,相對獨立于市場和社會的政府\\( 或國家\\) 應該被視為一種自變量,而不應被視為由市場或社會力量所支配的一種中間變量.換言之,國家具有自主性,可以超越社會利益而自主地形成國家發展目標和戰略[18].因此,新國家主義者提出要超越社會科學中盛行的"社會中心論",即超越把國家視為統治階級利益代言人的馬克思主義或多元利益群體代言人的自由民主主義,代之以"國家中心論",即基于國家自主性來探究各種社會經濟變遷的奧妙.新國家主義研究路徑的出現,一開始基于對西歐和北美發達國家的研究,但很快拓展到對第三世界發展問題的研究,由此也標志著發展主義1.0版向發展主義 2.0 版的過渡.在這一過渡中,政治發展理論家塞繆爾·亨廷頓扮演了承上啟下的作用[19].
在新國家主義的理論框架中,許多學者把第三世界的不發達歸結為國家能力的薄弱,也就是發展型國家的缺失; 而國家能力薄弱的癥結就在于傳統社會力量的強大,強社會的存在致使國家的社會控制七零八落.
因此,對于發展中國家來說,最為基本的發展策略就是所謂的"國家建設",其中最為重要的就是強化政府的四大能力,即穿透社會的能力,管制社會關系的能力,汲取資源的能力,配置或使用資源的能力.
新國家主義學派的正式興起,以1985 年出版的一部由重量級學者編輯并撰稿的論文集《把國家找回來》作為標志.發展型政府理論正是"新國家主義"或"國家中心論"的一種具體實踐.1987 年,在比較發展學界和比較政治經濟學界享有盛譽的"康奈爾政治經濟學研究叢書"出版了一部題為《新亞工業主義的政治經濟學》論文集,聚集了新國家主義學派的重量級學者,包括該學派領軍人物之一、著名經濟社會學家和政治社會學家、加利福尼亞大學柏克萊分校教授彼得·埃文斯以及發展型政府理論的開山者約翰遜,來"探討政府在經濟發展中的作用,為東亞經濟發展尋找更合適的解釋"[20]\\( P1\\).
1998 年,亞洲金融危機大爆發,新國家主義受到沖擊.與此同時,全球化的浪潮席卷世界,市場力量威力暴增,而且其沖擊力無遠弗屆,國家自主性仿佛深陷風雨飄搖的困境.在這樣的背景下,維斯成為新國家主義的中流砥柱.她出版了《國家無用的神話》一書,對新自由主義全球化浪潮中洶涌澎湃的"政府無用論"和"拒斥國家"的現象,給予了系統性的批判,并著力強調政府在維護經濟穩定、促進經濟發展中的積極作用[21].
在新國家主義的分析框架中,國家行動者自主確定的目標和自主采取的行動,構成解釋各種社會經濟發展的一個獨立自變量.既然只是自變量之一,那就無法排除國家行動者或政府因素與其他自變量的相互影響.新國家主義與舊國家主義的區別在于,新國家主義主張"把國家找回來",但并不主張"把社會踢出去"[22]\\( P10\\).因此,自1990 年代中期以來,一大批學者致力于在探究國家與市場、國家與社會良性互動的基礎上,超越早期帶有舊國家主義色彩的發展型政府理論,從而催生了發展主義的3.0 版.
三、發展主義3.0 版:國家與市場、國家與社會的良性互動
1995 年,"國家中心論"或"國家自主性理論"的發起人之一埃文斯出版了具有里程碑意義的專著《嵌入型自主性: 國家與工業轉型》,標志著發展主義 3. 0 版的誕生.該書首先自我批判了體現在國家中心論以及新自由主義理論中有關國家與社會零和博弈的理念,提出了"嵌入型自主性"的新理念.根據這一理念,政府的確能夠在經濟發展中,尤其是經濟結構的轉型中,發揮重要的推進作用.但是,能夠發揮這種推進作用的政府,并不是早期發展型政府理論所刻畫的絕緣于社會、具有高度自主性、能夠力排社會的特殊利益從而高瞻遠矚推動有利于社會長遠發展的政府; 相反,成功的政府必須同社會保持密切的聯系,而且還要深入到社會之中,方能有效地推動社會長遠發展.發展型政府的制度性特征不僅在于國家自主性,而且還在于是否存在制度化的管道可以讓政府將其發展戰略與政策滲透并落實到社會和企業之中[23].
1997 年,埃文思主編了《國家與社會的協同: 發展中的政府與社會資本》一書,收入五篇案例研究文章,論述了有效的政府干預與高度發達的社區組織之間積極的互動,明確提出國家與社會的協同作用是經濟社會發展成功的重要因素[24].值得注意的是,在這五篇文章中,有一篇文章以中國大陸為參照系,對俄羅斯轉型期間經濟衰退的教訓進行了分析,作者特別指出,在中國,地方政府機構與鄉鎮企業之間的合作伙伴關系為向市場經濟的有力過渡提供了基礎[25].這篇文章關于中國的論述基于一些中國問題專家關于農村發展的研究,尤其是戴慕珍關于"地方性國家法團主義"促進中國農村鄉鎮企業發展的論述[26].
即便是國家主義色彩強烈的維斯,也在其論著中高度重視國家與社會的良性互動.她與同事在 1995年出版的《國家與經濟發展: 一個比較及歷史性的分析》一書中,將政府與企業之間"受到管控的相互依賴",即政商之間形成一種競爭性合作,形成一種能對市場力量加以協調的、制度化的公私合作伙伴關系,視為政府主導型發展的制度性特征.在該書中譯本中,"受到管控的相互依賴"這個術語被譯為"治理式互賴"[22]\\( P163\\).維斯的"治理式互賴"這一新概念與埃文思的"嵌入型自主性"可謂異曲同工,但后者遠比前者在國際文獻中的引證率要高.
2004 年,普林斯頓大學政治學系教授阿圖爾·科利出版了《國家引導的發展: 全球邊緣地區的政治權力與工業化》,該書基于對韓國、巴西、印度和尼日利亞四國的案例研究,力圖從政治經濟學中比較制度分析的視野,對發展中國家政府干預經濟發展的各種行動及其成敗,給出一個統一的宏大理論分析框架.根據政府如何運用國家權力,尤其是政府如何動員經濟資源并與勞工力量互動,該書建構了三種政府模式,即凝聚性資本主義政府、新世襲性政府、碎片化-多階級性政府.同樣有殖民主義根源,韓國、巴西、印度和尼日利亞四國的國家建設走上了不同的道路.韓國形成了凝聚性資本主義政府,亦即發展型政府,最終引領經濟走上了快速發展之路; 印度和巴西出現了碎片化-多階級性政府,難以通過一致性和系統性的方式顯示政府力量,推動經濟發展; 而尼日利亞則出現了新世襲性政府,一方面政府動員資源能力極其有限,另一方面政府又將有限的資源揮霍浪費[27].
有關發展主義的大理論建構,激發了有關發展中地區國家建設與后發型發展的研究浪潮,著重分析精英結構與社會結構的互動如何影響了不同政府形態的形成,并對社會經濟的發展構成不同的影響[28]\\( P \\).
同時,由于重新重視公民社會積極參與公共治理的重要性,在政治科學的文獻中,發展型政府嵌入于其中的政體也不再如2.0 版發展主義文獻所顯示的那樣必然是威權主義政體.由此,發展型政府也可以在自由民主憲政的政治體制中發揮其作用,而"民主的發展型政府"這一概念,既出現在理論建構之中[29],也出現在經驗研究[30]和對策性研究之中[31].
四、簡短的結語:從新國家主義到新制度主義
在探討發展主義的堅韌性和可持續性的過程中,一大批參與建構發展型政府理論建設和經驗研究的學者修正了自己的學術立場及方法論.由于不再把研究重心放在詳細分析政府發展主義意愿的來源以及夸大經濟技術官僚接近韋伯主義理想類型的行為,而是強調政府所嵌入的各種復雜的制度安排和社會結構,強調國家與社會關系的多樣性,強調政府行動所受到的歷史和制度因素的制約,這些后期的研究與發展型政府理論的早期成果拉開了距離.發展主義取得發展的一個方向就是重視發展型政府取得成功的制度性條件.加利福尼亞大學柏克萊校區的著名日本政治經濟專家 T. J. Pempel 認為,"發展型政府"這個概念應該被"發展型體制"所取代,而后者則包含一整套國家與市場、國家與社會互動的制度性因素[32].
唯有當有關經濟發展的新國家主義研究范式被新制度主義所取代之后,發展型政府理論才能從循環論證和選擇性舉證的學術困境中走出來.新制度主義的發展吸收了發展主義的部分成果,但其理論架構和探索視野顯然比發展型政府理論更加宏大,更具有包容性,而且對政府以及經濟官僚的假定已經不再具有唯理性主義和唯道德主義的色彩.同時,新制度主義不僅需要聚焦于成功的產業政策,也需要覆蓋其他政策領域,如社會福利、環境保護和收入分配政策,并將國家行動及其政治經濟后果放在更大的社會網絡和制度背景當中去分析[33].
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