影響房屋建筑質量的因素很多， 其中質量管理是一個重要的方面。 近年來，我國房屋建筑質量出現了許多較為嚴重的問題［1］，而這些問題表明我國房屋建筑質量管理存在許多缺陷。 為克服房屋建筑質量管理缺陷，有必要建立房屋建筑質量強制保險制度。
一、房屋建筑質量管理存在的問題
質量控制方面， 對建設單位進行工程質量控制的激勵不夠，建設單位的質量控制意愿不強。 房屋建筑分為勘察、設計、施工三個階段，參建單位包括建設、勘察、設計、施工和監理等單位。 從我國現行管理制度看，勘察、設計、施工、監理單位均為建設單位所委托，建設單位決定著房屋建筑的其他參建單位。 如果建設單位對房屋建筑質量重視不夠，施工、監理等建造單位也會放松對質量的控制。 理論上，監理單位是監督施工單位， 它是提升房屋建筑質量的重要保障。 監理單位應當依照法律法規及有關技術標準、設計文件對施工質量實施監理。 但在實踐中，由于監理單位受托于建設單位，當建設單位出于資金、工期等考慮而對工程質量的要求有松動時， 監理單位的監理效果也必然會大打折扣。
質量驗收監管方面， 我國實行的備案制竣工驗收模式很難保障房屋建筑的質量。 2000 年開始實施的《建設工程質量管理條例》及《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》 對房屋建筑質量驗收實行備案制。 在實際工作中，政府工程質量監管的重點停留在驗收環節， 對各種工程活動的審批一般不進行實質審查， 這從源頭上為工程質量事故提供了可能［2］。 建設行政主管部門不對工程質量作實質性審查， 對工程質量的驗收實際上也就變成了對工程質量文件的驗收， 這也會導致參建單位放松對建筑質量的控制。 房屋建筑的地基基礎工程和主體結構工程， 一般在完工后的一段時間內難以發現問題。 備案制驗收對監管房屋建筑質量的作用有限， 房屋建筑事實上就可能變成建設單位自己“生產和銷售”以及“自我監督”的免檢產品。
質量問題處理方面， 消費者對房屋建筑質量問題存在難以索賠的風險。 房屋使用期間發現質量問題，消費者可能要面對的情況有三種：第一，參建單位存在，并具備賠償能力；第二，參建單位存在，但不具備賠償能力；第三，參建單位已經不復存在。 在第一種情況下，受害人損失可以得到賠償，但可能會由于證據收集、訴訟等問題而遲延獲賠。 第二、第三種情況在我國比較普遍， 其結果都是受害人的損失難以獲賠。 于是，本應由房屋建筑的相關參建單位負責的房屋建筑質量問題呈現出負外部性， 最終政府不得不承擔善后工作。
二、保險在克服質量管理缺陷中的優勢
我國房屋建筑質量的管理缺陷可歸結為兩點：
其一，房屋建筑的建設與驗收未能形成有效的質量控制與監管機制；其二，房屋建筑使用期間出現質量問題時存在責任主體消失或者無力負責的困境。 這兩點最終導致參建單位建設活動的負外部性問題。 應對房屋建筑質量管理缺陷，保險制度具有明顯的優勢。
（一 ）推動建設單位加強質量控制 ，彌補政府的實質監管缺位
市場經濟主體的“經濟人”屬性決定了其在市場上要謀求利益最大化的經濟目標。 房屋建筑參建單位具有“經濟人”屬性，他們要謀求自己利益的最大化，這無可厚非，但法律制度必須抑制其在追求利益最大化過程中產生的負外部性。 房屋建筑質量問題是以建設單位為核心的參建單位追逐利益最大化而產生的負外部性， 這種負外部性直接損害了房屋建筑消費者的利益，進而也會損害整個社會的利益。
政府的直接控制是矯正負外部性問題的重要策略。 幾乎所有影響健康和安全的外部效應，政府均依靠直接的管制加以控制［3］。 2000 年以前我國對房屋建筑質量驗收實行核準制， 政府部門要對建筑質量進行實質監管，并對建筑質量負責。 然而實踐表明，核準制驗收的弊端明顯： 導致建設工程行政監管部門權力過大，容易滋生腐??；涉及大量行政訴訟和國家賠償，政府沒有能力也沒有理由為此買單。 因此，2000 年 1 月通過的《建設工程質量管理條例》將房屋建筑驗收由核準制改為備案制。 應該說，備案制驗收監管模式是市場調節的必然結果。 但是，備案制使政府從房屋建筑質量的實質監管中退出， 而監理單位受托于建設單位， 難以有效制約建設單位放松質量控制，結果房屋建筑質量問題變得日趨嚴重。
房屋建筑質量保險可以有效化解上述問題。 保險公司介入房屋建筑質量控制， 可以制約建設單位對質量控制的放松， 同時彌補政府房屋建筑質量實質監管的缺位。 相關參建單位投保房屋建筑質量險，則意味著將質量風險轉移給了保險公司。 如果保險公司不積極監督參建單位控制房屋建筑質量， 出現質量問題時保險公司就得承擔利益損失。 “工程質量保險， 作為一種用經濟合理手段去抑制經濟不合理手段的辦法，應該是最合理的選擇。 作為獨立經濟人的保險公司會利用經濟杠桿來促進工程水平的提高，最終保護房屋所有者的利益”［4］。
（二）保障房屋建筑終身質保制度的落實
房屋建筑質量保險是房屋建筑消費者獲取賠償的制度需求。 房屋建筑自身的耐久性與房屋建筑參建單位壽命不確定性之間的矛盾， 是這種制度需求的基礎。 房屋建筑具有耐久性的特點。 《民用建筑設計通則》規定，普通建筑和構造物的設計使用年限為50 年， 紀念性建筑和特別重要的建筑的設計使用年限長達 100 年。 《建筑法》第 60 條第 1 款規定：“建筑物在合理使用壽命內， 必須確保地基基礎工程和主體結構的質量。 ”《建設工程質量管理條例》第 40 條規定：在正常使用條件下，房屋建筑的地基基礎工程和主體結構工程的最低保修期限為設計文件規定的該工程的合理使用年限。 也就是說，我國法律對房屋建筑的地基基礎工程和主體結構工程實行的是終身質保制度。
如何有效落實這種終身質保制度？ 當房屋建筑設計使用年限超過房屋建筑參建單位的壽命時，“終身質?！睂嶋H上是不可能的。 當前，我國房屋建筑質量問題主要源于施工質量問題， 而施工質量問題主要涉及建設、施工和監理三個單位。 實踐中，承擔建設、 施工和監理職能的相關企業的壽命存在極大的不確定性。 一些小型房地產開發企業在完成一個項目建設后，短期內有可能注銷了其公司企業形態，于是便阻斷了消費者的索賠路徑。
法律在設計房屋建筑終身質保制度時， 是以房地產開發企業等參建單位永久存續為基礎的。 終身質保制度對于使用壽命較短的商品具有可行性，對于房屋建筑類耐久性商品來說， 這種制度的基礎就很不穩固。 面對“進入”門檻低、解散也無特別限制的房地產開發企業（1），終身質保制度并不一定能夠給房屋消費者帶來實質性的質量保修保證。
相對于房地產開發企業等房屋建筑參建單位而言， 國家對保險公司實行的是更為嚴格和特殊的管理制度。 保險公司成立的注冊資本最低限額為 2 億元的實繳貨幣資本，因此，保險公司實力雄厚。 更為重要的是，保險公司出現問題后，需要進行重整、和解或者破產清算， 必須征得國務院保險業監督管理機構的同意， 然后對保險公司的資產負債進行特殊安排，從而保障被保險人的合法權益。 因而，房屋建筑質量保險會極大地提升消費者對房屋建筑質量問題的應對能力。
三、房屋建筑質量保險模式選擇
保險有助于提高房屋建筑質量， 有助于使法律規定的各方擔負的質量責任落到實處， 有效保護房屋建筑消費者的合法權益。 這是引入房屋建筑質量保險的制度初衷。 然而，僅僅依靠市場的力量卻難以推動房屋建筑質量保險市場的健康發展。 原建設部與保監會于 2005 年 8 月共同制定了《關于推進建設工程質量保險工作的意見》，鼓勵參建主體積極投保建筑質量險，并推動該項工作在各地進行試點。 盡管有建設部與保監會的支持， 但各地房屋建筑質量保險開展的情況卻不容樂觀。 事實上，房屋建筑質量保險還處于推而不動的狀態。
房屋建筑質量保險實行自愿投保模式， 房屋建筑參建單位和保險公司對房屋建筑質量保險都缺乏積極性。 一方面，參建單位認為這會增加財務支出、提高開發成本，為建成出售的房屋繳納保險費，與其追逐利益最大化的“經濟人”屬性相矛盾。 房屋建筑質量保險不能給參建單位帶來收益， 卻要增加其成本，這導致房屋建筑質量保險市場需求不足。 另一方面， 房屋建筑參建單位對房屋建筑質量享有信息優勢，容易對房屋建筑質量保險實施逆向選擇，保險公司不敢輕易涉足房屋建筑質量保險市場。 “保險人對建筑工程質量風險狀況的了解不如投保人， 無法區分投保標的是高風險還是低風險。 因擔心低價承保高風險，傾向于索取高價，出現逆向選擇。 如果逆向選擇盛行，低風險投保人被逐出市場，市場中只剩下高風險的投保人。 ”［5］逆向選擇導致保險公司虧損，保險公司自然不愿承保房屋建筑質量險， 因此又造成房屋建筑質量保險市場的供給不足。
按照市場選擇或法律強制， 保險有自愿和強制兩種模式。 在現實需要而僅依靠市場選擇無法達成的情況下，法律就有必要強制要求實施某些保險。 我國《保險法》第 11 條規定：“訂立保險合同，應當協商一致， 遵循公平原則確定各方的權利和義務。 除法律、 行政法規規定必須保險的外， 保險合同自愿訂立。 ” 強制保險是自愿保險基本保險模式的例外情況，它應對的風險是社會危害性大、出險后事故主體難以獨自承擔而極易產生負外部性問題的風險，如井下職工意外傷害險、機動車第三者責任險等。 建筑質量保險難以呈現其對房屋建筑參建單位的制度利益，房屋建筑參建單位出于成本考慮，不可能自愿投保房屋建筑質量險。 而現實的情況是我國房屋建筑質量堪憂， 迫切需要利用保險這種社會第三方力量和經濟杠桿提升房屋建筑質量， 保障房屋建筑終身質保制度的落實， 減少房屋建筑參建單位建設活動造成的負外部性問題。 因此，強制保險模式應當成為我國房屋建筑質量保險的必然選擇。
四、房屋建筑質量強制保險的法律進路
為推行房屋建筑質量強制保險， 可以將投保房屋建筑質量險作為強制性規定，納入《建筑法》或《建設工程質量管理條例》，也可單獨制定《房屋建筑質量強制保險條例》，要求房屋建筑參建單位必須投保房屋建筑質量險。
強制保險的強制性，體現在強制投保和強制承保兩個方面。 對于房屋建筑質量本身，投保人與保險人處于一種信息不完全的不對稱狀態。 房屋建筑質量具有隱蔽性，而且缺乏質量信息的傳遞機制，保險人處于房屋建筑質量信息不對稱的弱勢方。 因此，房屋建筑質量強制保險制度的強制性，更多的應該體現在強制投保上。 結合我國房地產開發運行流程，應該將參建單位投保房屋建筑質量險， 作為發放房屋建筑施工許可證的一個必備條件。 這樣，既能為制定保險費率提供信息基礎，也有利于保險人對房屋建筑質量實施監督，保險人可以及時介入房屋建筑質量控制。
房屋建筑的建設單位和建造單位在建設活動中承擔著不同角色， 構建房屋建筑強制保險制度應根據其不同角色進行制度設計。 參照國際通行做法，房屋建筑質量保險應分為缺陷保險和責任保險。 缺陷保險要求建設單位投保， 被保險人為具有保險利益的房屋建筑所有人。 責任保險要求建造單位對各自責任加以投保，投保人和被保險人均為建造單位。 區分建設單位和建造單位承擔不同的投保類別， 有利于準確界定建設單位和各建造單位的責任范圍，強化其對自身責任范圍的房屋建筑質量進行有效控制，降低道德風險。
在房屋建筑質量保險市場完善之前， 作為承保方的保險公司也須受到一定限制。 房屋建筑質量符合一定質量標準，保險公司就應當承保。 在確定保險費率和保險賠償限額時， 保險公司可以對投保方進行綜合評定。 當然，保險公司有權拒絕承保不符合質量標準的房屋建筑。 實施房屋建筑質量強制保險，應由政府建設行政主管部門、 保險監管部門和保險公司聯合制定相關保險條款， 共同推進房屋建筑質量強制保險制度和保險市場的完善。
通過投保房屋建筑質量強制險， 房屋建筑的質量風險就轉移給了保險公司。 房屋建筑出現質量缺陷時，業主可以向保險公司申請理賠。 保險公司根據具體情況，或者進行維修，或者進行賠償。 保險公司向業主賠付后，有權追究造成質量缺陷的原因。 如果缺陷的產生是由參建單位故意造成的， 保險公司可以行使代位求償權，要求該參建單位承擔賠償責任；如果缺陷原因不是參建單位故意造成的， 保險公司則須從保險基金中支付理賠費用。
五、結語
房屋建筑質量強制保險要求房屋建筑參建單位進行投保，從而利用保險公司的經濟理性來制約參建單位建設活動的外部不經濟。 通過房屋建筑質量強制保險， 將房屋建筑的質量風險與責任轉移給保險公司，保險公司依法擔負房屋建筑的質量責任，有助于提高房屋建筑質量，保障房屋建筑消費者的合法權益。
參考文獻：
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