2013年9月，政府問氣候變化專門委員會\\(IPCC\\)第一工作組發布的評估報告決策者摘要指出:氣候系統變暖是不爭的事實，持續的溫室氣體排放將造成進一步的變暖以及氣候系統各個組成部分的變化;即使停止排放CO2,氣候變化的影響一也將持續數個世紀。因此，在氣候變化減緩行動難以于短期內削弱氣候變化及其影響的情況下，制定和實施氣候變化適應政策、提高應對氣候變化不利影響的抗御和恢復能力更具現實緊迫性。進人21世紀以來，世界各國對于適應氣候變化的關注程度與日俱增，在《聯合國氣候變化框架公約》\\(以下簡稱“公約”\\)下以及在區域、國家甚至城市等層次出臺了相應的氣候變化適應政策。
系統梳理和分析公約下氣候變化適應相關談判工作的進展以及主要國家氣候變化適應政策的制定和實施進展，對于我國準確把握國際氣候變化適應行動的發展動態和未來趨勢、在公約框架下爭取氣候變化適應相關談判的主動權以及資金和技術支持、充分借鑒國際適應氣候變化的經驗提高適應能力具有重要意義。Sehipper等、李工娥等、居烽等、馬欣等評述了不同階段公約下氣候變化適應談判的工作進展、焦點問題、階段成果等。
Gagnon-Lebrun等分析了經濟合作與發展組織\\(DECD\\)成員國和公約附件一締約方共43個發達國家推動氣候變化適應的進展，Mullan等總結了DECD成員國制定和實施氣候變化適應戰略和規劃的進展。Swam等和Biesbroek等回顧了英國、法國、德國等歐盟國家制定和實施國家適應戰略的進展，歐洲環境署在2013年的一份報告中也總結了歐盟以及歐洲環境署32個成員國在氣候變化適應政策和實踐方面的進展King等分析了印度、中國、巴西、歐盟和美國減緩和適應氣候變化的政策和行動及其對南非的啟示。葛全勝等較為全面地回顧了2009年以前公約下氣候變化適應政策的發展軌跡和趨勢以及歐盟主要國家、澳大利亞、美國等國采取的氣候變化適應戰略。2009年以來，公約下氣候變化適應談判取得了重要進展，歐盟及其主要成員國、美國等密集出臺一系列關于氣候變化適應的重要政策，我國一也加強氣候變化適應政策研究，并開展氣候變化適應戰略和規劃的編制工作。因此，本文將在現有研究成果的基礎上，通過查閱公約締約方會議的歷史資料以及世界主要國家氣候變化適應相關政策的原始資料，重點跟進2009年以來國際氣候變化適應政策的發展動態，并與我國相關工作進行對比分析，總結可供我國借鑒的經驗和做法。
１、公約下國際氣候變化適應政策
公約把通過預防措施預測、防止或減少引起氣候變化的原因并緩解其不利影響作為5條指導原則之一，要求締約方制定和實施減緩和適應氣候變化的計劃，開展合作共同適應氣候變化影響，同時要求發達國家締約方為發展中國家締約方適應氣候變化提供資金援助。公約生效后的歷次締約方會議都涉及氣候變化適應議題\\(見圖1\\)。
2000年以前氣候變化談判主要關注氣候變化減緩問題，與適應相關的內容集中在資金機制以及技術開發和轉讓機制方面。2000年以后，隨著人們對氣候變化影響和脆弱性認識的不斷深人，談判內容涉及到越來越多具體的適應計劃和行動。
2001年公約第7次締約方會議是氣候變化適應談判的一個里程碑，會議決定在全球環境基金等資金支持下開展一系列氣候變化適應行動，包括提供與適應相關的技術培訓，開展脆弱性和適應評估的扶持性活動，將適應納人國家政策和可持續發展規劃等。同時，通過設立氣候變化特別基金、適應基金、最不發達國家基金等資金機制支持發展中國家和最不發達國家的適應行動。2004至2007年的締約方會議先后通過《關于適應和應對措施的布宜諾斯艾利斯工作方案》等一系列工作方案和計劃\\(見圖1\\)，逐步加強國際適應行動。
2009年的第15次締約方會議通過了《哥本哈根協議》，發達國家集體承諾在2010一2012年期問提供接近300億美元的新的和額外的資源，并且這一資源將在適應和緩解之問均衡分配。2010年的第16次締約方會議是氣候變化適應談判的又一里程碑，會議決定建立坎昆適應框架和適應委員會以加強國際氣候變化適應行動，設立綠色氣候基金為適應行動提供資金，并且設立新的技術機制促進技術開發和轉讓。對于最不發達國家，本次會議決定建立一套流程促使其在編制和執行《國家適應行動方案》的基礎上擬訂和實施《國家適應計劃》，以滿足其中長期適應需求。2011年和2012年締約方會議落實了此次會議的相關成果，確立了適應委員會的工作機制，通過了適應委員會三年期工作計劃，啟動了綠色氣候基金，并確立了最不發達國家制定《國家適應計劃》的工作機制等。
2、主要國家的氣候變化適應政策
本文系統調研了歐盟及其主要成員國、亞太地區主要發達國家以及主要新興經濟體國家在國家層面制定和實施氣候變化適應政策的發展歷程\\(見表y），并簡要介紹了其在區域和部門層次相關政策的情況。
2.1歐盟及其主要成員國
2007年，歐盟發布了關于適應氣候變化的綠皮書《歐洲適應氣候變化—歐盟行動選擇》，確立了適應氣候變化的優先行動領域，提出將適應納人歐盟法律、政策和資助計劃的制定、修訂和執行過程以及與發展中國家、鄰國和發達國家的外交活動中，并將社會各部門納人適應戰略的制定過程中，同時加強氣候變化集成研究。2009年，歐盟發布了《適應氣候變化:面向歐洲的行動框架》白皮書，提出了提高成員國氣候變化適應能力的分階段行動方案，其中第一階段\\(2009一2012年\\)為基礎性工作，第二階段\\(2013年以后\\)為制訂和實施全面的適應戰略;第一階段的核心行動包括建立知識基礎、將適應納人關鍵政策領域并綜合應用各種政策手段確保其有效實施，以及加強國際合作等2013年4月，歐盟發布了《歐盟適應氣候變化戰略》，確立了鼓勵成員國采取全面的適應戰略、提供資金支持能力建設和適應行動、在“市長盟約”\\(CovenantofMayors\\)框架下引人適應、填補知識空白、進一步完善Climate-ADAI適應信息平臺、在共同農業政策\\(CommonAgriculturalPolicy\\)等政策中推動氣候防護\\(climate-proofing、提高基礎設施彈性、促進保險和其他金融產品以提高投資和商業決策彈性等8項增強適應能力的行動。同時，該戰略還提出了建立成員國協調框架、加強氣候變化適應的資金支持、適應政策的監控和評估等工作機制。除了這些綜合政策，歐盟還將氣候變化納人重要行業和領域的政策中，例如2008年已發布的海洋戰略框架指令\\(2008/56/EC\\)。在成員國層面上，截至2012年，已有英國、德國、法國等巧個國家制定了氣候變化適應戰略，14個國家制定了行動方案，部署本國適應氣候變化的政策和行動。
英國是歐盟國家中積極應對氣候變化的先行者，2008年頒布了《氣候變化法》，成為世界上首個專門針對減緩和適應氣候變化立法的國家。該法要求組建氣候變化委員會及適應分委員會，為政府提供減緩和適應氣候變化的建議，并向議會報告進展。該法還要求國務大臣至少每5年一次向議會報告氣候變化影響及其適應規劃，同時一也賦予國務大臣要求相關部門和機構匯報氣候變化對該部門的影響及其適應政策和進展的權力?！稓夂蜃兓ā奉C布的同年，英國發布了《英格蘭適應氣候變化:行動框架》，其后蘇格蘭和威爾士政府相繼發布了氣候變化適應框架或戰略。2013年7月，英國發布了《國家適應規劃》，部署了建筑環境、基礎設施、健康的適應型社區、農業和林業、白然環境、商業、地方政府等領域適應氣候變化的具體日初、行動方案、責任部門和進度安排。在部門和機構層面，按照《英格蘭適應氣候變化:行動框架》的要求，英國政府部門在2010年3月前均發布了本部門的氣候變化適應規劃。同時，根據《氣候變化法》的規定，英國從2010年10月到2011年12月開展了第一輪部門和機構匯報，能源、交通、水等關鍵基礎設施部門的約100個組織機構提交了氣候變化風險及其適應方案的報告，第二輪部門和機構匯報已于2013年7月正式啟動。
德國2005年發布的《國家氣候保護計劃》指出，需要在國家層次建立全面的適應方法。2008年，德國制定了《適應氣候變化戰略》，分析了氣候變化對人體健康、建筑業、水資源及海岸和海洋保護、土壤、生物多樣性、農業、林業、漁業、能源行業、金融業、交通及其基礎設施、工商業、旅游業等領域的影響和可能的適應行動2011年，德國出臺了《適應氣候變化戰略的行動規劃》，確定了擴大知識基礎、促進信息共享和交流，建立聯邦政府適應框架和工作機制，推動聯邦政府直接負責的行動，開展國際合作和援助發展中國家等4項核心任務。在制定國家戰略和行動規劃的過程中，聯邦政府與各州密切合作，日前大多數州一也制定了相應的氣候變化適應戰略和計劃。
對于關鍵領域和部門，德國通過在相關立法中納人氣候變化適應來提高其應對能力，例如:《空問規劃法》、《建設法》、《水資源法》等已經把考慮氣候變化減緩和適應列為其相應工作的原則。
法國2004年發布的《氣候規劃》把提高全民氣候變化意識和適應能力列為8項任務之一，計劃通過宣傳、教育、培訓等方式提高公眾意識，引導公眾消費選擇，通過支持一批氣候變化適應研究項日提升適應能力，為制定全面的適應戰略和規劃奠定基礎。2006年，法國發布了《國家適應氣候變化戰略》，確定了適應氣候變化的原則、日標和戰略方向，并提出了農業、能源和工業、交通、建筑業、旅游業、銀行和保險業、水資源、災害預防、健康、生物多樣性、城鎮、沿海和海洋、山區、林區等重要部門、領域和區域的適應對策建議。2011年，法國出臺了《國家適應氣候變化行動規劃\\(2011一2015\\)》，該規劃包含健康、水資源、生物多樣性、白然災害、農業、林業、漁業和養殖業、交通基礎設施、城市規劃和建筑環境等20個領域的84項行動和230條具體措施。在區域層次，法國2010年頒布的環境法要求人口5萬以上的區域應在2012年之前制定《氣候和能源規劃》，日前法國已有390多個地區制定了相應的規劃。
2.2亞太地區主要發達國家
近年來，美國政府對適應氣候變化的重視程度迅速提升。2009年，剛剛就任的奧巴馬總統組建了跨部門氣候變化適應工作組，其主要職能是幫助聯邦政府認識和適應氣候變化。該工作組由環境質量委員會、科技政策辦公室和國家海洋和大氣管理局共同主管，包含了20多個聯邦部門的代表。同年10月，美國13514號總統行政命令要求所有聯邦部門評估氣候變化風險和脆弱性，研究本部門相關政策適應氣候變化的方法。2011年，跨部門氣候變化適應工作組發布了《聯邦部門制定適應氣候變化規劃的實施指南》，指導各部門的規劃制定工作。2013年2月，聯邦各部門首次發布了《氣候變化適應規劃》。除了制定本部門規劃，聯邦部門還開展合作，應對跨領域問題。
例如，跨部門氣候變化適應工作組2011年發布了《氣候變化條件下淡水資源管理的國家行動規劃》。2013年6月，奧巴馬總統宣布了《氣候行動規劃》，部署了碳減排、適應氣候變化以及引領國際社會應對氣候變化等3項核心任務。其中，適應氣候變化涉及3方面行動，即:建立更強大、更安全的社區和基礎設施，保護經濟和白然資源，以及應用可靠的科學管理氣候影響;在引領國際社會應對氣候變化方面，美國將致力于提高全球應對氣候變化的能力，包括:加強政府和社區的規劃及其適應能力，開發新型金融風險管理工具，以及推廣抗旱作物和管理實踐。
加拿大從1990至2005年發布了一系列應對氣候變化的戰略或規劃，它們都提出加大科技投人，加深對氣候變化影響及其適應的認識。2002年加拿大組建了跨政府部門氣候變化影響和適應工作組，該工作組2005年制定了《國家氣候變化適應框架》，但未被聯邦政府采納。2007年，加拿大政府責成環境部和白然資源部擬定適應框架文件，2011年《聯邦適應政策框架》獲得通過，確立了加拿大適應氣候變化的愿景和日標、聯邦政府的作用、優先行動的篩選標準。加拿大還啟動了“區域適應合作計劃”，促進聯邦政府、省、地區以及地方政府和組織在氣候變化適應規劃、決策和行動方面的協調與合作。
澳大利亞2007年發布了《國家氣候變化適應框架》，把提高理解和適應能力以及降低關鍵部門和區域的脆弱性作為優先領域，其中關鍵部門和區域包括水資源、海岸帶、生物多樣性、農業、漁業、林業、人體健康、旅游業、住宅和基礎設施及其規劃、白然災害管理等[川。2010年，澳大利亞發表《澳大利亞適應氣候變化:政府立場書》，明確了政府、行業和公眾在適應氣候變化中的責任，確定了國家層面優先行動的6個領域，即海岸帶、水資源、基礎設施、白然生態系統、白然災害管理和農業2011年，澳大利亞政府委員會宣布成立氣候變化特別委員會，支持國家級氣候變化政策的有效實施，并為聯邦政府在政策執行過程中加強與州、地區和地方政府的聯系提供平臺。在區域層次，各州和地區一也制定了與應對氣候變化相關的法律、戰略、規劃等。例如，南澳大利亞州2007年頒布了《氣候變化和溫室減排法》,2012年發布了《氣候變化適應框架》以及《實施氣候變化適應框架的政府行動規劃\\(2012-2017\\)》。
日本雖然尚未制定國家層次適應氣候變化的戰略或規劃，但其十分重視氣候變化適應研究，并在政府部門層次制定了相關政策。日本政府科技決策的最高機構—綜合科學技術會議2010年發布了《建設氣候變化適應型新社會的技術開發方向》，把強化綠色社會基礎設施和創建環境先進城市作為適應氣候變化的兩大戰略方向，其中涉及水資源、白然環境、可再生能源系統、緊湊型城市規劃、信息化防災、公眾健康等領域，同時提出了相應的技術開發、社會體制改革等需求。在部門層面，日本環境省、農林水產省、國土交通省、文部科學省等都開展了氣候變化適應工作，發布了相應的研究報告、戰略、計劃、指南等，例如:環境省2010年發布的《氣候變化適應方法》研究報告，文部科學省2010年啟動的“氣候變化適應研究計劃”，國土交通省2010年發布的《洪水災害的氣候變化適應規劃指南》。2011年，日本政府開始醞釀制定國家適應氣候變化規劃。
2.3主要新興經濟體國家
俄羅斯2009年發布了《俄羅斯聯邦氣候學說》，確立了應對氣候變化的日標、原則、實施途徑等，并明確了4項主要任務，即:建立氣候變化領域的法律和管理框架以及政府規章，利用經濟手段推動氣候變化減緩和適應措施的實施，為制定和實施氣候變化減緩和適應措施提供科技、信息和人才支撐，以及加強減緩和適應氣候變化的國際合作2011年，俄羅斯發布了《2020年前俄羅斯聯邦氣候學說綜合實施方案》，明確了應對氣候變化的31項措施及其責任部門和進度安排。
印度2008年發布了《氣候變化國家行動規劃》，確立了應對氣候變化的原則和方法以及國家層面的8項行動計劃，包括太陽能計劃、提高能源效率計劃、可持續人居環境計劃、水資源計劃、喜馬拉雅生態保護計劃、綠色印度計劃、可持續農業計劃以及氣候變化戰略研究計劃，并成立了總理氣候變化委員會，定期評估實施進展。從2009年開始，印度的一些邦和城市一也陸續發布了氣候變化行動規劃。
南非早在2004年就制定了《南非應對氣候變化國家戰略》，并把適應氣候變化作為一項重要戰略，提出了健康、水資源、畜牧業、農業、林業、生物多樣性、經濟等領域的十預措施2010年和2011年，南非相繼發布了《國家應對氣候變化綠皮書》和《國家應對氣候變化白皮書》。
在《國家應對氣候變化白皮書》中，南非部署了水資源、農業和林業、健康、生物多樣性和生態系統、人居環境\\(城市、農村和沿海\\)、災害風險管理等重點領域的行動，提出了通過政策和規劃評估及規章審計、職能和制度安排、與利益相關者合作、協調機制、交流和行為改變、管理對策、市場手段等途徑實現氣候適應型發展。政府部門一也根據《國家應對氣候變化白皮書》的要求將氣候變化適應納人部門規劃，例如:2013年1月，南非農業、林業和漁業部發布了《農業、林業和漁業部門氣候變化規劃》\\(草案\\)。
巴西2007年通過6263號法令，組建跨部門氣候變化委員會和氣候變化執行小組，并要求氣候變化執行小組在跨部門氣候變化委員會的指導下制定國家氣候變化政策和國家氣候變化規劃。2008年，巴西發布了《國家氣候變化規劃》，確立了減緩和適應氣候變化的7項日標，其中2項日標與適應相關，即:加強跨部門行動、降低人群脆弱性，以及識別氣候變化影響、加強戰略研究、降低國家適應的社會經濟成本。2009年，巴西通過聯邦法律12187號確定了《國家氣候變化政策》，制定了減緩和適應氣候變化的日標、戰略方向、保障機制等，同時要求頒布法令，制定部門規劃。2010年，巴西7390號法令要求能源、農業、鋼鐵等部門在2012年4月16日之前制定氣候變化減緩和適應規劃，日前能源、農業、制造業、采礦業、交通、健康等部門已經發布了相應規劃。
2.4最不發達國家
2001年公約第7次締約方會議決定為最不發達國家設立工作方案，并設立最不發達國家基金支持該工作方案，特別是制定和實施《國家適應行動方案》。截至2013年5月，已有49個最不發達國家向公約秘書處提交了《國家適應行動方案》，以解決其最迫切的適應需求，優先項日的需求涉及水資源、糧食安全、公眾健康、基礎設施、預警系統和災害管理、教育和能力建設等領域。2010年的第16次締約方會議決定建立機制幫助最不發達國家在現有《國家適應行動方案》的基礎上制定和實施《國家適應規劃》，滿足其中長期適應需求。
3、國際氣候變化適應政策發展的啟示
回顧國際氣候變化適應政策的發展歷程可以看出，進人21世紀以來，適應在應對氣候變化行動中已經獲得了與減緩同等的重要性。多數發達國家從2006年開始制定專門的氣候變化適應政策，包括法律、框架、戰略、規劃等文件形式，最不發達國家在公約資金機制的支持下也相繼開展了《國家適應行動方案》和《國家適應規劃》的編制工作，因此制定專門的氣候變化適應政策已經成為必然趨勢。
我國2007年發布了《中國應對氣候變化國家方案》，把減緩溫室氣體排放和提高適應氣候變化能力并列作為我國應對氣候變化的主要日標和任務，提出了適應氣候變化的重點領域以及技術和能力建設需求。同年，我國啟動了《中國應對氣候變化科技專項行動》。從2008年開始，我國每年發布《中國應對氣候變化的政策與行動》報告，其中包括適應氣候變化的工作和成效。近幾年，我國開展了適應氣候變化國家戰略專題研究，并且正在組織制定《國家適應氣候變化戰略》和《國家應對氣候變化規劃》。在地方層次，我國31個省、白治區、直轄市在2009年完成了應對氣候變化方案的編制，2011年以來各地在《地方應對氣候變化規劃編制指導意見》的指導下開始編制應對氣候變化規劃。在部門層次，近幾年科技、林業、海洋、氣象、工業等部門制定了應對氣候變化的行動規劃和方案，部署了與適應相關的工作，例如《“十二五”國家應對氣候變化科技發展專項規劃》等。由此可見，我國在氣候變化適應政策部署方面已經取得重要進展，但與世界主要國家特別是發達國家相比，我國還存在以下差距和不足。
\\(1\\)從適應政策的表現形式來看，日前包括我國在內的幾個新興經濟體國家\\(如俄羅斯、印度等\\)制定和實施的氣候變化政策仍然是包含減緩和適應的綜合性政策，尚未形成專門的適應政策。我國近幾年開展適應氣候變化國家戰略專題研究，組織制定《國家適應氣候變化戰略》，實際上體現了國際氣候變化適應政策的發展趨勢。氣候變化適應政策的科學制定需要以相關的影響、脆弱性和適應研究為基礎，因此在適應政策制定過程中可以進一步明確國家適應氣候變化的重點領域和區域、技術需求和資金需求，這對于發展中國家合理分配應對氣候變化的資源以及在公約下爭取技術和資金等資源具有重要意義。
\\(2\\)從適應政策的制定依據來看，發達國家通常是在系統開展氣候變化預測、影響評估和風險評價研究的基礎上制定氣候變化適應政策的，而發展中國家制定適應政策的基礎相對薄弱，通常是以本國有限的、分散的研究成果作為依據。以英國為例，1997年英國啟動了氣候影響計劃，2009年完成了新一輪的氣候預測研究，2012年完成了氣候變化風險評估，在此基礎上英國于2013年發布了《國家適應規劃》。我國《應對氣候變化國家方案》發布于第一次《氣候變化國家評估報告》之后，其中關于氣候變化對我國的影響引用了后者的結果，但后者對于氣候變化影響的評估相對薄弱。日前，我國在氣候變化領域的研究水平與發達國家相比還存在差距，需要進一步加強氣候變化預測、影響評估、脆弱性和風險評價技術研發，為開展氣候適應研究提供統一的信息共享平臺，縮短科學研究與決策應用的差距，從而為國家、地方和部門制定專門的氣候變化適應政策提供共同科學基礎。
\\(3\\)從適應政策的戰略定位來看，發達國家的氣候變化適應政策除了部署本國的任務之外，還特別突出援助發展中國家增強氣候變化適應能力，并在氣候變化適應方面發揮國際引領作用。例如，美國2013年發布的《氣候行動規劃》把引領國際社會應對氣候變化作為一項核心任務，而日本在《建設氣候變化適應型新社會的技術開發方向》中一也指出，通過發達國家之問合作以及發達國家向發展中國家提供援助，提升整個國際社會應對氣候變化的能力，同時在綠色社會設施建設等領域發揮國際引領作用。與之相比，發展中國家的氣候變化適應政策則主要關注本國需求以及如何利用國際資源滿足本國需求。隨著我國國際地位的提高、應對氣候變化南南合作的增多以及海外利益的發展，我國未來氣候變化適應政策除了立足本國需求之外，還應當重視在氣候變化適應領域與發達國家和發展中國家開展合作的戰略和策略研究，關注氣候變化對我國海外利益的影響及適應。
\\(4\\)從適應政策的內容構成來看，發達國家在適應政策中通常會明確規定政策日標、重點部門或領域、具體任務、責任部門、進度安排、評估機制等內容，因此政策具有很強的可操作性，對于責任部門一也具有嚴格的約束力，而發展中國家氣候變化適應政策的內容多是對適應部門、領域及其任務的原則性描述。我國《應對氣候變化國家方案》確定了農業、林業、水資源等重點領域適應氣候變化的任務，但是沒有明確具體的責任部門，也缺乏可量化的評估指標。因此，我國應開展氣候變化適應政策制定的方法學研究，特別是研究在調整現有政策和制定新政策時納人氣候變化因素的方法以及政策影響評估的方法，提高政策內容的科學性、合理性、完整性、可操作性和可度量性。
\\(5\\)從適應政策的實施機制來看，發達國家通常會針對適應政策配套建立相應的監控和評估機制及方法，定期評價政策的實施進展和效果，而發展中國家的氣候變化適應政策中或是沒有提及，或是提及但未做具體安排和后續部署。我國《應對氣候變化國家方案》對適應氣候變化任務的責任部門、評估指標、監控和評估機制均未做規定。
因此，我國應加強氣候變化適應政策實施機制的研究，包括體制安排、監控和評估方法、反饋機制、政策障礙、能力建設等，開展氣候變化適應相關政策實施的動態監控和評估，建立適應性管理機制。
參考文獻：
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