改革開放以來，我國在工業化、城鎮化方面的進程日益加快，農村大量剩余勞動力開始向城市轉移，“農民工”問題成為各界日益關注的焦點。以1980年前后出生為分界線，農民工由同質化、單一化的群體開始向異質化、多元化的群體轉化，農民工的代際分化和內部分化成為近些年學術界普遍關注的焦點。有學者從代際差異的角度提出了農民工形成了兩種群體：（1）第一代農民工，（2）新生代農民工（王春光，2003）。有的學者從內部分化角度提出了農民工形成了三種群體：（1）市民化群體，（2）強流動性群體，（3）季工性群體（朱進芳，2012）。與農民工群體的代際差異和內部分化聯系最多的問題之一就是農民工的養老保障問題。根據2013年國家統計局數據顯示，我國約有6.3億農民，而農民工群體為2.45億，盡管農民工群體作為一個過渡群體最終要被市民化，但是從目前到農民工被完全消化轉移，仍有一段相當長的時間。如何滿足農民工亟須的社會保障的不同需求，確保農民工在城務工的合法權益，不僅是促進經濟發展，構建公平正義的社會保障制度的需要，也是響應新時期繼續深化改革的號召，構建和諧社會的重要任務。
一、從代際差異角度看農民工養老保險的需求現狀
農民工的代際差異體現在很多方面，王春光（2003）從年齡、受教育水平、務工經歷、身份認同、鄉土認同等方面分析了農民工的代際差異；劉志英（2011）從文化差異、流動差異、需求差異等方面分析了農民工的代際差異。無論是在年齡方面還是其他方面，農民工代際差異都是非常明顯的，在縱向上農民工由于代際差異所產生的兩種群體———第一代農民工和新生代農民工，他們對社會養老保險的需求也是不同的。
1.第一代農民工的養老保險需求現狀。計劃經濟時期統購統銷的政策和1958年頒布實施的《中華人民共和國戶籍登記條例》為保障城市發展，人為限制了城鄉間或地區間的人口流動。根據數據顯示，1978年我國的城鎮化率為17.9%，較低的城鎮化率使得第一代農民工外出務工的機會很少，即使外出務工，受技術水平的限制，大多數從事低技能的工作。第一代農民工較低的技能水平與企業所需要的高技能技工的差距使得第一代農民工也基本上無法在城市立足。同時第一代農民工大多數都已經在農村成家立業，正處于上有老人要贍養，下有孩子要撫養的階段，受傳統的“家庭養老”和“土地保障”的影響，對社會保障的觀念仍有排斥的思想。他們最終要回到農村，他們把外出務工只是當作賺錢的一種方式，城市對其來說只是“驛站”，有學者稱其為“生存理性假設”，基于這種以賺錢為主的生活方式，他們對城鎮養老保險的訴求并不高。農民工的收入水平和城鎮職工相比來說是較低的，一個月幾百元的社會保險費的額外支出對他們來說也是不愿意的負擔。即使第一代農民工參加城鎮職工養老保險或者農民工養老保險，當第一代農民工返鄉時，社會統籌部分因保險的轉移接續而受損，這對大部分第一代農民工的養老保險的權益是有較大的影響的，對其來說新農保不失為一種有效的解決其養老問題的方式。同時也存在一小部分第一代農民工適應了城市的環境，并且基本上在城市站穩腳，城鎮職工養老保險是滿足其需求的一種有效的方式。
2.新生代農民工的養老保險需求現狀。我國的城鎮化率自1978年的17.9%到2013年的53.7%，城鎮化的推進過程中吸納了大量農村勞動力轉移就業。隨著城市化進程的不斷加快，國家在政策上給予規定，鼓勵農民工向城鎮落戶，在此背景下新生代農民工外出務工的機遇增加，所掌握的技能水平比第一代農民工也較高，在家庭方面也沒有較多的牽掛。根據2009年全國總工會調查數據顯示，90%的新生代農民工沒有務農經歷，他們大多數初中或者高中畢業后就直接進入城市打工，對農業、農村土地、農民的概念模糊，80%的新生代農民工已無法適應農村生活，融入城市才是他們的最終歸宿[1]。由于新生代農民工市民化的制度、心理成本較低，因此成為市民化的主要群體。新生代農民工要經歷由農民變為農民工，由農民工變為市民兩個階段，因此對養老保險的需求也存在二元性，即農民工養老保險和城鎮職工養老保險兩種保險。即使在農村，新生代農民工也沒有土地，僅有的“土地保障”的功能對新生代農民工來說也是極其有限的。具有較強融入城市意愿的新生代農民工對待遇較高的城鎮職工養老保險有著很大的需求，同時也不能排除新生代農民工對低繳費、低待遇型的農民工養老險和新農保有著某些需求。但需求的多少不能因為農民工融入城市意愿的強烈與否相掛鉤，應考慮新生代農民工在經濟水平、適應性等方面能否適應各種保險。
二、從內部分化角度看農民工養老保險的需求現狀
1.市民化群體的養老保險需求現狀。農民工的市民化是未來幾年農民工最終要回歸的群體，強流動性群體和季工性群體雖然是基于農民內部分化所產生的群體，但這只是現階段我國農民工還沒有實現由農民向市民的完全轉化而暫時存在的過渡性群體。農民工的市民化是指既有市民化的意愿，又有市民化能力的農民工在城市定居的過程，農民工向市民轉變，必須具有市民化意愿和市民化能力[3]。在市民化能力方面，市民化群體有著穩定的職業、住所和收入來源，和企業簽訂了勞動合同并且有正規的勞動合同關系，大都在城市站穩腳，并且具有一定經濟能力。這部分市民化群體的生活和消費水平基本上和城鎮人口相差無幾，已具備納入城鎮職工養老保險體系的條件。在市民化意愿方面，市民化群體較強的穩定性以及較高的融入城市意愿，可以有效地避免“退保高潮”和養老保險轉移接續困難問題的出現，這部分市民化群體對養老保險的需求是城鎮職工養老保險。
2.強流動性群體的養老保險需求現狀。強流動性農民工群體是常年流動在工作地點，并且收入較為不穩定的打工者，一部分農民工在省內不同地區之間跨地區流動，而另一部分農民工群體在不同省份之間跨地域流動。盡管2010年1月1日實施的《農民工參加基本養老保險辦法》中規定了農民工的養老保險可以實行跨省就業轉移接續，但是仍有退?，F象的出現。同時農民工參加社會保險的顧慮或退保的現實原因是社保關系跨地區接續困難和養老保險待遇受損等問題[4]。養老保險轉移接續手續繁瑣以及人為設置的障礙都降低了農民工參保的積極性，而且目前在2.45億農民工中，這種強流動性的農民工群體占據著大多數人口，正是這種高速的流動性給養老保險的轉移接續帶來了困難，并且這種強流動性群體的農民工的歸屬意愿也存在很大的波動。一部分強流動性的農民工有著強烈的歸屬意愿和鄉土情結，年輕時在外務工，但是年老時渴望回到家鄉；還有一部分強流動性農民工年輕時在外務工，即使有著強烈融入城市的意愿，但是經過若干年的打拼最終迫于經濟、政策等方面的原因無法融入城市，這部分農民工最終也要回到農村。以上這兩部分強流動性農民工在城市務工時企業也為其繳納了農民工養老保險或者城鎮職工養老保險，但是回歸農村時，這兩部分農民工要參加新型農村社會養老保險。如何做到在不損害強流動性農民工群體的養老保險權益的前提下，實現幾種社會保險制度之間的轉移接續，保障好這兩部分農民工群體養老保障的權益是目前存在的重要工作。第三部分農民工群體是在幾個城市流動務工，但是最終卻選擇了在一個城市定居下來，如何計算農民工這種分城市、分地域流動的養老保險之間的轉移接續，也是目前存在的一個重要問題。
這部分強流動性農民工群體對養老保險的需求是農民工養老保險或者城鎮職工養老保險。
3.季工性群體的養老保險需求現狀。季工性群體是指在農閑時外出務工，每到農忙季節時就返鄉務農的一部分農民工群體。這部分農民工群體在家鄉仍有土地，其較強的歸屬感以及較低融入城市的意愿迫使他們常年在城市和農村之間奔波。季工性農民工中很大一部分從事建筑、制造等行業，由于這種季工性農民工群體較強的流動性、遷徙性，他們不僅沒有和企業簽訂正規的勞動合同，訂立勞動關系，企業或者雇主也不愿為其繳納養老保險。由于較低的收入水平以及較強的返鄉回流意愿，在養老保險的需求方面，他們對城鎮職工養老保險的需求也不強烈，納入城鎮職工養老保險不僅人為地設置了轉移接續的障礙，而且還存在農民工重復參保而占用社會養老保險基金的可能性，這對本來就較少的養老保險統籌基金來說也是較為尷尬的。相反，這部分季工性群體對新農保的需求是較大的，將其納入新農保是滿足其需求的一種有效的方式。
農民工內部分化導致該群體對養老保險的需求及支付能力出現異化，統一化的農民工養老險制度或者將部分農民工排斥在養老險制度之外，如直接將農民工納入城鎮職工養老保險，或者難以滿足部分農民工的養老保險需求，如以低費率和低待遇建立相對獨立的農民工養老保險制度?；趦炔糠只a生的三種群體對社保的需求也是不盡相同的。各地出臺的關于農民工養老保險試點的辦法很多，但是大多數將農民工作為同質化、單一化的群體，而并沒有考慮到農民工內部分化的特征，在制度上缺乏相應的彈性、靈活的措施。用統一化、單一化的養老保險辦法來應對差異性的農民工群體對社會養老險的不同訴求，這顯然違背了社會養老保險對不同農民工群體的權益保護的意愿。實際操作過程中，將差異化的農民工群體靈活、有彈性地納入相應的制度覆蓋范圍內，是現階段解決農民工對養老保險不同需求的戰略問題。
三、農民工養老保險的解決路徑
我國現行農民工養老保險制度缺乏公平性、公正性和共享性，從社會公平公正角度統籌考慮農民工的社會養老問題是實現社會保障權益的首要出發點。農民工群體的特點是規模大，結構復雜，必須建立和完善多維模式的農民工社會保障制度。為農民工提供“老有所養”的保障，滿足基于農民工縱向上的代際差異和橫向上的內部分化所產生的多元的農民工群體對養老保險的差異性需求，在遵循“全覆蓋，有差別，易銜接”的原則上可采取分類、分段的方式將農民工群體逐步納入新農保和城鎮職工養老保險體系，具體分類見下表?！颈怼?/p>
1.將市民化的農民工群體納入與市民享有同等的社會養老保險。市民化群體中有早期外出務工并經過打拼在城市立足的第一代農民工，由于這部分群體在外務工時間較長，并且具有穩定工作，基本上成為完全市民化群體，這既符合城鎮化進程的要求，也可以實現社會保險“待遇均等化”的目標。對于市民化群體中的新生代農民工，由于其市民化的“二階段性”，可依據其經濟水平和市民化程度，將經濟水平較低、半市民化的新生代農民工納入農民工養老保險，將完全市民化的新生代農民工納入城鎮職工養老保險體系。
2.強流動性群體中存在著第一代農民工也存在新生代農民工，強流動性是這部分農民工的特征。這部分強流動性群體是最終落戶城市還是返鄉回流仍存在著較大的不確定性，因此是參加城鎮職工的養老保險、農民工養老保險還是新型農村社會養老保險仍是不確定的。做好強流動性農民工群體養老保險的轉移接續工作是解決其養老保險的關鍵問題。無論強流動性農民工群體是由城鎮職工的養老保險、農民工養老保險轉為新農保，還是在連續幾個務工城市城鎮職工養老保險之間的轉接，都要做好養老保險金額的分段計算。例如：某農民工在A、B、C三個城市分別務工4年、5年、6年，但最終回到農村。由于養老保險享受待遇的條件必須繳費滿15年，根據學者謝垚凡等的分段計算養老金的方式，農民工在A地領取A地養老保險金標準的4/（4+5+6），在B地領取B地養老保險金標準的5/（4+5+6），在C地領取C地養老保險金標準的6/（4+5+6）。如果農民工不愿意再補繳養老保險時，可以根據《社會保險法》第十六條規定，轉入新型農村社會養老保險，按照國務院規定享受相應的養老保險待遇，但是社會統籌部分按繳費工資基數的12%計算提取，納入新型農村社會養老保險。
3.季工性群體在農閑時外出務工，農忙時返鄉務農，只是臨時在城鎮務工，并且其最終的歸屬是在農村。從季工性群體的回歸家鄉的角度分析，將這部分季工性群體納入新型農村社會養老保險體系，讓其同農村居民一樣，享受新型農村社會養老保險的待遇水平，不僅能滿足其對養老保險的需求，而且能有效避免在城鎮職工養老保險、農民工養老保險和新型農村社會養老保險之間復雜的轉移接續工作。
四、結論
農民工社會保障制度的實施是一個漸進的過程，其實施可分為三個階段：第一個階段，農民工的社會保障制度與城鎮和農村社會保障制度的共存階段；第二個階段，農民工不斷分化，分別納入城鎮和職工社會保障體系，農民工所覆蓋的人口不斷減少；第三個階段，城鄉社會保障一體化的階段[6]。農民工現階段由于代際分化和內部分化所產生的異質化群體只是暫時的多元群體。在城鄉統籌的背景下，應該明確這一制度只是過渡性的，隨著農民工在未來二三十年的消化與轉移，最終會與城市社會保障制度對接，實現城鄉一體化的目標[7]。
參考文獻：
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