“研究制定公務員養老保險辦法”是社會保障“十二五”規劃綱要中關于社會保障制度建設的重要內容。十八屆三中全會也進一步強調“推進機關事業單位養老保險制度改革”?！吨腥A人民共和國公務員法》第七十七條就已經明確規定:“國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業等情況下獲得幫助與補償?！弊鳛楣珓諉T養老保險制度改革的先導———事業單位養老保險，從2009年起開始在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展先行試點，但最終因為阻力重重難以推進。事實上，西方發達國家在建立和完善公務員養老保險制度過程中也大都經歷了漫長的歷程。作為不同福利傳統的典型代表，英國、美國和日本在經歷漫長的改革過程后都選擇建立多層次的公務員養老保障體系并實現政府與個人的責任共擔，其改革經驗對于當前我國建立公務員養老保險制度具有重要的借鑒意義。

一、英美日三國公務員養老保險制度改革歷程

英國最早面向公職人員的養老保險可以追溯到1712年英國財政部為公務員建立的職業養老金計劃。第一項綜合性的國家公務員職業養老金計劃直到約100年后的1810年才正式建立。

由于非繳費型所帶來的巨大財政壓力，1828年公務員職業養老金計劃轉變為繳費型。1834年，《文官年老退休法》頒布實施，這是英國歷史上第一部正式的公務員養老保險法。隨后，1859年英國通過《公務員退休法案》，對《文官年老退休法》進行了修正。1942年，“貝弗里奇報告”中提出將公務員養老保險統一納入國家養老保險體系。

1948年，《國民保險法》正式將公務員養老保險統一納入國家養老保險體系。1965年《公務員退休法案》被進一步修訂。美國最早面向公職人員的養老保險可以追溯到1862年美國內戰時期為殘疾士兵提供養老金。

第一部正式的公職人員養老保險法是1896年新澤西州的《教員年金法》。然而直到1920年美國聯邦政府才正式建立廣泛的聯邦公務員退休金制度。聯邦公務員退休金制度建立以后，1935年美國才頒布面向大眾的《社會保障法》。20世紀70年代，迫于經濟危機和人口老齡化壓力，美國開始了包括聯邦公務員退休金制度在內的一系列社會保障制度改革。80年代中期，新的聯邦公務員退休金制度在美國正式建立。

日本公務員養老保險制度最早建立于明治時期。明治政府于1875年、1876年和1884年相繼頒布《海軍退休金令》《陸軍退休金令》和《文官退休金令》，三個法令以軍人和文官為保障對象。

1923年，日本政府將這三個法令統一起來，制定了《退休金法》。1876年，日本政府推行“恩給制度”，主要是對退休后的國家官吏、軍人及其家屬提供優厚的生活保障。1958年，日本政府對《國家公務員法》進行了修訂，徹底取消了“恩給制度”。1959年和1962年日本政府分別制定了《國家公務員共濟組合法》和《地方公務員共濟組合法》，日本的公務員養老保險制度正式建立。

1984年，日本政府將《公共企業職工共濟組合法》與《國家公務員共濟組合法》合并，新的《國家公務員共濟組合法》開始實施。

二、三國公務員養老保險制度改革背景與內容

1．人口老齡化和經濟危機推動下的改革

人口老齡化和經濟危機是推動英美日三國進行公務員養老保險制度改革的兩個最重要的原因。1981—1991年，英國60歲以上的老年人口平均每年增長50萬人。從部分公職人員預期壽命的變化來看，近半個世紀以來，公職人員由于其良好的生活條件和健康狀況，預期壽命明顯延長，其中公務員中男性預期壽命從1983年的79．5歲延長到了2010年的88歲，女性從83．7歲延長到90歲。人口老齡化增加了退休金開支，給政府財政帶來了巨大壓力。20世紀70年代開始的經濟危機使英國經濟發展陷入困境:財政收入不斷萎縮，失業人口不斷增加，社會保障開支持續攀升，政府財政入不敷出。

“二戰”以后，1946—1964年美國出現了“嬰兒潮”，在不到20年的時間里共出生人口1590萬。隨著生活與醫療水平的提高，人口的預期壽命也在不斷延長。據美國聯邦人事管理局的統計，美國聯邦政府在職雇員的平均年齡從1985年的42．3歲提高到2008年的47歲。隨著政府在職雇員平均年齡的不斷升高，美國公務員養老保險制度的負擔隨之加重。1982年的總統經濟報告提到，在過去20年里，聯邦政府開支中退休金一項增加了29%，是社會保障計劃中增長最快的部分。與此同時，兩次石油危機所引發的經濟危機減緩了美國經濟增長速度，抑制了政府財政收入的增長，使聯邦政府的退休金開支遇到很大壓力。

日本老齡化迅速發展的一個重要原因是生育率低，“高齡少子化”現象嚴重。日本是目前世界上人口老齡化最嚴重的國家。1950年日本60歲及以上的老年人在總人口的比例為7．7%，1970年就超過了10%，2000年已達到23．3%，預計到21世紀中葉，日本人口老齡化程度將達到44.2%［8］。人口老齡化增加了養老保險制度的開支。1990年，日本厚生年金和國民年金的支付額已占到日本社會保險支出的54．8%。20世紀90年代以來，日本經濟進入“迷失十年”，一度出現負增長，導致建立在代際轉移基礎上的現收現付制養老金制度難以維系，國民養老金“空洞化”現象日益嚴重。

2．結構調整與削減待遇是改革主基調

在人口老齡化和經濟危機的雙重壓力下，英美日三國推行了以多層次和開源節流為主要內容的公務員養老保險制度改革。英國的改革主要包括:一是建立多層次的制度體系;二是強化了收入關聯特征;三是增加了繳費;四是降低了待遇水平;五是增加了可自由選擇的職業養老金計劃。

1972年《公務員退休年金法》規范了公務員提前退休行為，規定政府從工資預算中直接扣除公務員養老保險繳費，在養老金待遇上規定待遇調整以消費者價格指數為標準，這些規定實質上都降低了公務員的退休金受益。1975年頒布的《社會保障法》建立起了一種綜合性的養老保險制度，由國家基本養老保險制度和與收入關聯的養老保險制度兩部分構成，并進一步降低了養老金待遇水平，其中與收入相關聯的養老金的計算由之前規定的20年最高收入的平均收入的25%降為一生平均收入的20%?！渡鐣Ｕ戏ā吠晟屏寺殬I養老保險制度，將待遇確定型\\(definedbenefit，簡稱DB\\)與繳費確定型\\(definedcontribution，簡稱DC\\)職業養老金計劃納入到“協議退出”的范圍。

美國公務員養老保險制度的改革重點:一是在DB型計劃之外引入DC型計劃;二是由單一支柱向多層次多支柱轉變;三是建立了公務員職業養老金計劃;四是注重效率，強調政府與公務員的責任共擔。1986年新的聯邦政府雇員退休金計劃開始實施，這一計劃包括三個層次:一是國民基本養老保險，這一層次就是面向所有國民的老年、遺屬與殘疾保險制度\\(OASDI\\)，由政府和聯邦雇員平均分擔繳費;二是聯邦雇員基本退休金計劃，采取DB型模式，個人負擔小部分繳費，政府負擔多數;三是聯邦節儉儲蓄計劃，相當于職業年金計劃，實行完全的DC型，以個人籌資為主。

日本政府對包括公務員養老保險制度在內的養老金體系進行了一系列改革:一是實現多層次，公務員養老保險制度由三部分構成，包括國民年金制度、公務員共濟年金制度和公務員退休津貼制度;二是消除“雙軌制”，將公務員養老保險制度與國民養老保險制度并軌;三是根據公務員職業特點建立了退休津貼制度;四是增加繳費和降低養老金待遇。2003年，日本總務省決定將國家公務員的退休金支付額削減6%。同年11月頒布的《年金制度改革方案》提高了繳費，規定2004年以后厚生年金和互助年金的繳費標準每年以0.354%的速度增加，到2017年時，增加到18．3%。

三、三國公務員養老保險制度改革比較

1．相同的層次結構但不同的層次設計

英國是福利國家的典型代表，國家在養老保障中發揮主導作用。然而作為自保公助型的典型代表，美國的養老保障模式強調個人責任和義務。

日本是“東亞福利模式”\\(theEastAsianwelfaremode\\)的典型代表，具有剩余型福利和職業關聯型福利特征。盡管三國在福利傳統上存在很大不同，但其公務員養老保障制度改革都最終選擇實行多層次的保障模式，都建立了包括公共基本養老金、公務員職業年金和個人年金或儲蓄保障在內的綜合體系\\(見表1\\)。然而由于歷史背景、福利傳統和公務員管理模式的不同，三國在具體的制度設計上有所區別，例如各層次的資金籌集模式、籌集主體、繳費比例、待遇關聯標準、各層次的替代率標準等。

\\(1\\)公共基礎養老金。英國公務員退休金中的國家基本養老保險與其他企業雇員在繳費標準和待遇領取方面是完全一致的，以國民保險稅方式籌資，實行現收現付制籌資模式，繳稅年限達到工作年限的90%才能獲得全額退休金。退休金按統一標準發放但需要繳納個人所得稅，待遇水平根據生活成本進行調整。美國聯邦雇員退休金中的OASDI計劃，統一由聯邦政府的社會保障署進行管理，實行以75年為平衡周期的部分積累制籌資模式。在資金籌集上，由聯邦政府和雇員按1∶1的比例共同承擔，繳費標準為雇員工資的一定比例，公務員年滿65歲且交費滿10年才能領到全額的退休金。日本公務員的國民年金是覆蓋全民的現收現付制基礎養老金計劃。實行固定數額繳費，公務員和政府按1∶2的比例承擔，保險費從雇員每月的工資中定期扣除。

\\(2\\)公務員職業年金。英國的公務員職業養老金計劃屬于DB型，參加計劃的公務員無需繳費，退休金與退休時的收入相關聯。該計劃分為多種類型，主要包括伙伴養老金計劃和Nuvos型計劃等。美國聯邦雇員年金計劃是一項DB型的基金積累制計劃，主要由雇主繳納資金，雇員只承擔很少的比例。退休金待遇取決于雇員工資水平和服務年限，并按物價指數進行調整。日本公務員的共濟年金計劃資金來源于政府財政和保險費收入，政府負擔部分包括全部事務費的撥付、政府以雇主身份負擔的1/2的保險費，以及補助基礎年金給付的1/3，而保險費由政府及公務員平均分擔。共濟年金待遇包括三類，即老年待遇、殘疾待遇和遺屬待遇。

英美日在公務員職業年金上存在的差別最大。一是體現在產權結構上:英國的伙伴養老金計劃和Nuvos型計劃與日本的共濟年金都屬于個人賬戶類型，實行個人年金收支平衡，實現個人收入的跨時分配;美國聯邦雇員年金計劃則屬于公共賬戶類型，年金征繳和發放都通過公共統籌賬戶，賬戶的平衡與個人繳費無關，實現代內收入轉移。二是體現在年金給付剛性上:英國公務員的伙伴養老金計劃和Nuvos型計劃分屬DC型和DB型基金積累制計劃;美國聯邦雇員年金計劃是一項DB型基金積累制計劃;日本公務員共濟年金計劃屬于DC型基金積累制計劃\\(見表2\\)。

\\(3\\)個人年金或儲蓄計劃。英國公務員個人儲蓄計劃由個人自愿繳費，既可以是向公務員職業養老金計劃額外供款，如轉入Nuvos型計劃，也可以通過個人養老金計劃做額外供款，或與其他金融資產進行替換。日本公務員退休津貼制度為退休公務員提供的一次性待遇支付，津貼標準根據月薪、工齡和退休理由計算，經費全部來源于政府財政。英國的公務員個人自愿養老儲蓄和日本的公務員個人年金主要是個人投資的金融產品，由個人自愿建立和管理，屬于完全自愿性計劃。美國聯邦節儉儲蓄計劃由聯邦政府發起和組織，聯邦雇員自愿參加。資金來源于雇員繳費和聯邦政府的配送繳費，聯邦政府為繳費提供延稅優惠。當雇員退休時，可將儲蓄賬戶中的積累額一次性提取，也可分次提取，或按年金方式提取，還可將賬戶轉移到新的雇傭單位或金融機構。美國公務員的聯邦節儉儲蓄計劃由個人自愿建立，但建立后的資金籌集、基金管理和待遇支付三個環節都必須依法依規進行，屬于半強制性計劃。

2．取得成效的同時面臨不同的改革后遺癥

從英美日三國公務員養老保險制度的改革歷程和制度設計看，追求公平與效率的平衡是貫穿于改革的核心思想和主線。由于歷史傳統、福利類型和民主體制的不同，三個國家的改革對于公平和效率的側重點存在差異，從而也產生了不同的改革效果。

英國公務員養老保險側重于追求平等標準的服務與給付，實行由國家管理和支配的高度統一的制度，更加強調公平性。盡管英國的改革通過大力發展公務員職業年金計劃和降低退休待遇，一定程度上提高了公務員參保的積極性和減輕了政府的財政負擔，但制度仍然存在嚴重的財務可持續問題。從1999—2000年度至2009—2010年度，英國五個最大公職人員養老金計劃的支出增長了32%。同時，過度改革使得英國公務員退休金水平不僅大大低于其他公共部門員工的退休金，而且低于私人部門雇員的退休金，導致公務員職位不具有吸引力，推遲公務員的退休年齡也引起了在職公務員的不滿。

美國公務員養老保險重視社會保險中權利與義務的關系，強化個人保障意識和責任。通過改革，其實現了與普通民眾養老保險制度的對接，增強了制度的靈活性和財務可持續性。存在的主要問題是:聯邦政府公務員與普通勞動者的養老保險待遇差距過大;由于全部需要個人供款，聯邦節儉儲蓄計劃僅對高收入公務員有一定的激勵作用，對于沒有多余資金的低收入公務員來說意義不大，從而拉大了聯邦和地方公務員的退休待遇;聯邦和地方政府公務員的養老保險制度不統一，制度分散，增加了管理成本。

日本公務員養老保險雖然在制度中引入激勵因素，體現市場經濟的作用，但由于偏向保守的國家傳統，改革中更注重保護公務員的利益，專門建立了優厚的公務員共濟年金和退休津貼制度，以維護公務員隊伍的穩定。由于公務員共濟年金待遇水平大大高于私人部門厚生年金的待遇水平，造成了公務員隊伍的固化，制約了不同部門的人員流動，也引發了社會保障不公平問題。同時，在優厚的退休待遇水平下，人口老齡化加重了政府對公務員的養老負擔。

3．在改革策略和路徑設計上存在共同點

\\(1\\)以國家作為主要責任人，加強法制化建設。與私營部門不同，公務員的雇主是國家政府，因此在公務員養老保險制度改革中政府通常充當主要責任人并承擔相應的義務。在改革過程中，三國都非常重視法制化建設，并都適時作出修正和調整，通過法律的強制力減小改革的阻力和抑制部門利益傾向。

\\(2\\)建立多層次養老保障體系，并實現與普通民眾養老保險制度的并軌。通過建立多層次養老保障體系，強調個人的養老責任意識，控制政府的財政支出規模，滿足差異化的養老保障需求，實現公平和效率的平衡，實現與其他群體養老保障制度的并軌，避免未來制度整合并軌時的壓力，同時控制了管理成本，減輕了改革的社會壓力。

\\(3\\)在體現公務員職業特性的基礎上，強調政府與個人的責任共擔。三國都重視第二層次的公務員職業年金制度的建設，并明確政府的雇主責任。為不同層次的計劃設計差異化的政府與個人分擔的比例，政府的責任從第一到第三層次遞減，相應的個人的責任依次遞增，在確?！氨；尽钡幕A上實現差異化，提高個人的積極性。

\\(4\\)資金籌集模式多樣化，基金管理社會化。根據不同層次養老金計劃的責任主體、管理方式和保障目標的不同，實行差異化的資金籌集模式，既包括現收現付制和基金積累制，還包括二者混合的形式。對于積累的保險資金的管理，合理引進外部管理人，通過市場化的方式實現基金的保值增值。

四、三國改革對中國公務員養老保險制度改革的啟示

1．建立與其他群體相統一的公務員養老保險制度

從三國公務員養老保險制度改革的歷程可以看出，盡管改革之初都是單獨建立具有身份化的單一制度，但最終都實現了與其他群體養老保險制度的并軌，這是在公共管理理論發展過程中政府由管制型向治理型轉變的必然要求。我國“統賬結合”的基本養老保險制度模式自上個世紀90年代施行以來逐漸發展成熟，公務員養老保險制度改革首先應該堅持“統賬結合”的制度模式，走與城鎮基本養老保險制度相融合的道路，在實現制度模式統一的基礎上實現二者的聯動改革。這既是實現社會公平的要求，也是規避未來整合并軌成本的需要，更是轉變政府職能和建立服務型政府的重要內容。

2．建立多層次多支柱的公務員養老保障體系

多層次多支柱是世界范圍內養老保障制度改革的趨勢，也是已經和正在被印證的應對人口老齡化的必然選擇。英美日三國在經歷人口老齡化和經濟危機對養老保障體系的沖擊后選擇了這一改革路徑。從我國人口老齡化的現實和進行市場經濟改革的需要出發，也應該建立多層次多支柱的公務員養老保障體系。具體制度框架主要包括基本養老保險、公務員年金和個人儲蓄養老計劃三個層次。其中基本養老保險實行“統賬結合”

的制度模式，包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩個支柱，國家和個人分別按照本人工資的一定比例繳費并分別計入社會統籌賬戶與個人賬戶，與城鎮企業職工基本養老保險制度對接。建立公務員年金制度，根據公務員的職業特點，參考工作年限和職級等因素，按照本人工資的一定比例，由國家財政承擔繳費責任，退休后根據本人意愿定期或一次性領取。通過稅收優惠和金融創新等政策鼓勵建立個人儲蓄養老計劃并將公務員納入，滿足多樣化的養老保障需要。

3．實行政府與個人責任共擔和實現公平與效率的有效結合

英美日公務員養老保險制度改革都經歷了從責任獨擔到二者共擔的發展過程。由于我國長期形成的國家保障福利模式和“官本位”思想，公務員職位不僅是“鐵飯碗”，退休后也由公共財政大包大攬，造成沉重的財政負擔，并且造成體制內外分割，阻礙人員在公共部門與私營部門之間的合理流動。建立多層次多支柱的公務員養老保險制度，其核心思想就是厘清政府與個人責任邊界和優化二者責任分擔，按照各層次各支柱內在屬性、保障層次和管理主體的不同，差別化設計政府和個人的責任分擔架構。從?；镜牡蛯哟蔚襟w現差別的高層次，政府的責任由大到小，個人則反之，從而在體現公務員職業特點和維護其合法合理權益的基礎上引入對個人的激勵因素。

4．充分利用市場機制激發個人與市場的積極性

英美日的改革歷程表明，公務員養老保障體系的封閉化不利于制度優化和改革目標的實現。

建立公務員養老保險制度，既要承認公務員職業的特殊性并通過合理的激勵機制達到留住優秀人才的目的，還要適度引入市場機制。公務員年金一方面要體現公務員職業的特殊性，例如參照職級職能進行繳費比例設計，在給付時參考廉政考核指標等，另一方面政府要承擔繳費責任。在基金的運營管理上要充分利用市場的力量，按照不同層次基金的性質和風險偏好的差別，選擇不同的運營策略和投資組合，提高基金的運營效率。

5．適度靈活設計政策以實現新舊制度的平穩過渡。

改革必然會產生轉制成本和新舊制度銜接并軌的問題。公務員的職業特殊性也決定了實現制度平穩過渡的重要性。英美日三國在公務員養老保險制度改革中在對待新舊制度銜接時主要使用的是“新人新辦法”和“老人老辦法”及自由選擇方法。鑒于我國長期形成的“官本位”的歷史傳統和對于公務員的福利慣性，在建立公務員養老保險制度時更要加強制度頂層設計，在確保制度剛性的同時適度靈活設計政策，實行不損害在職人員的既得利益的原則，對“老人”實行“老辦法”，為改革前參加工作、改革后退休的“中人”設立專門的權益性過渡養老金，妥善解決好新老制度的過渡問題，減少改革的震蕩效應。

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