農民工是一個特殊的群體，他們離開土地來到城市，在城市中工作和生活，用自己辛勤的勞動改變著城市的面貌，為城市的發展做出了巨大的貢獻，也正是有他們的存在，社會主義現代化建設才得以發展得如此迅猛。但同時存在一個令人不容忽視的問題，即為城市、為社會、為國家做出了巨大貢獻的農民工卻沒能享受和城鎮公民一樣的待遇，自身的權利卻沒有得到應有的重視和保障，他們被認為是城市和鄉村的邊緣人，游離在城市和鄉村之間。近年來，農民工問題得到了社會各界的關注，黨的十八大報告又一次強調了解決好“三農”問題的重要性。

而今，城鄉之間正朝著一體化的狀態發展，關乎到農民工切身利益的養老保險制度也應朝著與城鎮職工養老保險一體化的方向發展。這是保障農民工權益，實現社會公平的必經途徑。

一、建立農民工養老保險制度的必要性

至2011 年，我國農民工人數已達25278 萬人，且這一數字還在增長當中。

這一龐大的農民工群體工作生活在城市當中，解決他們的養老保險問題就顯得極為重要的。就目前來看，建立農民工養老保險制度的必須要性體現在以下四個方面:

\\(一\\) 維護農民工權益的內在要求

養老保險是社會保險的內容之一，而社會保險又是社會保障權利的應有內容。社會保障權是作為中國公民所享有的憲法規定的基本權利之一，這一權利旨在保障公民在年老、失業、工傷、患病、生育時的基本生活不受影響。這一權利的保障義務人是國家，而保障對象則是全體公民。農民工作為中國公民理應享有這一權利。因此，建立農民工養老保險制度是維護農民工權益的內在要求。

\\(二\\) 維護社會穩定的客觀要求

建立農民工養老保險制度是維護社會穩定的客觀要求。這主要體現在三個方面: 其一，農民工為城市建設做出貢獻的同時，也造成了一些問題，即農民工犯罪問題也不容樂觀; 其二，農民工數量龐大，很多地方的農民幾乎是居家遷往城市，在城市中謀生活; 其三，農民工養老保險問題是我國“三農”問題當中重要一環。因此，解決了農民工的養老問題，有利于解決農民工的后顧之憂，也有利于解決“三農”問題，進而實現農村和城市的穩定，最終實現社會的穩定。

\\(三\\) 實現社會公平正義的前提

社會的發展靠的是千千萬萬民眾的努力，社會發展的成果應該為民眾所共享，因而實現公民權利公平、社會保障公平等，是社會公平正義最為直接的體現。農民工是社會主義建設事業的功臣。在城市中，農民工的身影隨處可見，他們承擔了城市建設發展當中最累最臟的那部分工作，修馬路的是他們，建高樓的還是他們，他們幾乎成為了城市當中一道獨特的風景線?？梢哉f，在祖國的繁榮中農民工功不可沒。

因此，在社會發展繁榮的過程中農民工理應享有社會發展的成果，獲得平等的權利。如果讓做出巨大貢獻的農民工不能享有社會發展帶來的成果，那何以保證社會公平正義。因此，建立農民工養老保險制度是維護農民工社會保障權，保障農民工的主體地位，進而實現社會公平正義的前提。

\\(四\\) 提高城市化水平的必然要求

建立農民工養老保險是提高我國城市化水平的必然要求。農民工數量的大幅度增加是農村勞動力向城市轉移的結果，這一轉移不僅為城市的發展注入了新鮮的血液，也能帶動鄉村的發展。城市中的農民工數量增多必然有利于城市的建設發展，而如果解決了農民工的養老保險問題，讓他們在城市當中更有歸屬感無疑能夠最終加快城市化發展的進程。此外，農民工外出務工，不僅可以獲得更好的工作機會，還能夠開闊視野，進而推動農村的發展，使得農村朝著現代化方向發展。

二、農民工養老保險制度的立法現狀

\\(一\\) 立法現狀

一直以來，我國實行的是二元的戶籍制度，這一特殊的戶籍制度導致了我國城鄉的二元結構，在養老保險上則表現在城鎮基本上建立了國家養老保險制度，而農村仍然以家庭養老為主。不過，近年來新型農村養老保險制度也在逐漸建立，并日益完善。但是城鄉養老保險制度的逐漸完善也沒能切實實現農民工的社會保障權。因為農民工作為城市和鄉村中的邊緣人，既游離在城市養老保險系統之外，又不能完全融入到農村的養老保險當中。

基于這種特殊性，農民工養老保險問題一直是社會各界關注的特點，國家也出臺了相關的法律法規，旨在建立起符合現實需要的農民工養老保險制度。針對這一問題，國家先后制定《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》\\(以下簡稱《暫行辦法》\\) 和《農民工參加基本養老保險辦法》\\(以下簡稱《辦法》\\) 旨在切實解決農民工的養老保險問題。前者將農民工納入到基本養老保險體系當中，并增強了養老保險的延續性和便攜性，使得養老保險可以依照一定的程序予以流轉和存續，后者則考慮到了農民工的勞動就業特點，按照低費率、廣覆蓋、可轉移以及能銜接的要求對農民工參加基本養老保險的程序和規則作出了規定。

這兩部“辦法”的頒布無疑有利于我國農民工養老保險制度的建立和發展。

\\(二\\) 存在問題

如前所述，雖然我國以及出臺了針對農民工養老保險制度的法律法規，但是這一法律法規還存在一定的缺陷，這些缺陷直接影響了農民工養老保險制度功效的發揮。通過分析，筆者認為農民工養老保險制度的立法主要存在以下四個方面的問題。

1． 適用對象存在局限性

《辦法》雖然明確規定，農民工可以并且應當參加基本養老保險，卻沒有將所有的那農民工都涵蓋進來，只是將在城鎮就業并與用人單位建立勞動關系的農民工納入到參加基本養老保險的范圍當中。其實，在我國的農民工大軍中，存在大量的沒有與用人單位建立勞動關系的農民工，他們常常在各個用人單位中輾轉，往往只是與用人單位達成口頭上的用工協議。因此，《辦法》明顯沒有涉及到所有的農民工群體，其覆蓋面仍然有待擴大。

2． 繳費比例較為模糊

《辦法》規定，農民工參加基本養老保險個人應繳納的比例在 4%到 8%之間。這一規定無疑過于模糊。一方面，農民工個人繳納保費比例浮動范圍較大; 另一方面，并沒有明確規定這一個人繳納保費比例是由農民工自行選擇還是由各地自行規定。

3． 剝奪了農民工自行退保的權利

《暫行辦法》第三條規定，“未達到待遇領取前，不得中止基本養老保險關系并辦理退保手續?！边@一規定無疑剝奪了農民工退出養老保險的權利。當農民工不愿意在城市務工，想回到農村，并轉回新農保制度時，他們會發現原來自己不能退出基本養老保險，轉而加入新農保了。

這實質上體現出的問題是新農保制度和基本養老保險制度還不能很好的銜接。

4． 農民工養老保險的轉移接續仍然存在難度

農民工的工作流動性大，很少有能在一個地方待很久的，所以基本養老保險能否流轉則成為很重要的一項問題?！稌盒修k法》和《辦法》明確規定，農民工的養老保險可以流轉和存續，只要農民工本人的要求，并出具相關的憑證，就可要求流轉前后的社會保險機構予以銜接。

現實中，由于各地間的養老保險存在很大的差異，因此會對農民工養老保險銜接造成一定的困難。此外，由于缺乏相關的配套措施，農民工在轉移或者存續自己的養老保險時，各地會處于各種考慮拒絕接受讓農民工的養老保險轉入。一般而言，由最后轉入地為農民工辦理退休，但實際中有的會基于農民工臨近退休，繳納費用少而保費領取時間長，進而拒絕農民工轉入養老保險。這樣狀況的存在無疑不利于農民工社會保障權的實現，也是現行的農民工養老保險制度存在的問題。

三、農民工養老保險制度的立法構想

我國的農民工人數已經接近 3 億，但是養老保險覆蓋率卻不足20% ，也就是說，我國有將近 2 億的農民工沒有參保，這是一個令人不得不重視的問題。經分析可知，導致上述問題有三方面的原因: 其一，我國還沒有形成統一的、全國性的養老保險規范體系; 其二，企業對于農民工參保表現冷漠; 其三，農民工自身對于參保認識不足，或者沒有能力參保。

針對我國現今農民工養老保險制度存在的問題，筆者認為有必要進一步完善相關的立法，以切實保障農民工的基本權益。為此，筆者對我國農民工養老保險制度的建立提出了以下的立法構想:

\\(一\\) 深化我國的戶籍制度改革

我國的戶籍體制是二元制的，即城市和鄉村的戶籍分開管理。這一戶籍制度直接導致了城鄉居民在福利、社保、工資、醫保等方面存在差異，進而使得持有農村戶口和持有城鎮戶口的公民在身份上的差別。

農民工入保難與這一戶籍制度的存在有著直接的關系。因此，要建立起完善的農民工養老保險制度必須進一步深化我國的戶籍制度。當然深化我國的戶籍制度并不是要立即廢除這一戶籍制度，而是要進一步消除非農業戶口和農業戶口之間的限制，實現城鄉一體化的居民身份制度，以打破戶籍制度的桎梏，從而破除城鄉居民之間身份上的隔膜，進而實現二者之間利益的一體化。其實，深化我國的戶籍制度改革是建立農民工養老保險制度的基礎和前提。

\\(二\\) 建立全國性的農民工養老保險制度

農民工養老保險制度是否能夠切實保障到農民工的權益，發揮積極的作用，其根本在于這一制度的建立是否考慮到了農民工這一群體的特殊性。我國存在大量的農民工，這些農民工存在工作不穩定的特點，經常要在各個城市之間轉移。因此，相關法律法規的制定一定要將所有的農民工囊括進來，并增強農民工養老保險的轉移性和接續性。

筆者認為應該從三個方面著手:

首先，擴大農民工參保范圍。我國現行法律法規對于農民工參保范圍的規定還待于擴大。前文的提到《辦法》將參加基本養老保險的對象限于與用人單位建立勞動關系的農民工，從而將大量的臨時工排除出去，這樣的規定根本不利于農民工社會保障權利的建立。因此，應該進一步擴大農民工參保范圍，將沒有與用人單位建立勞動關系的農民工也涵蓋進養老保險的體系當中，以實現社會公平正義。

其次，對農民工進行分類管理。建立農民工養老保險制度當然應該將所有的農民工都囊括進來，但實際上農民工群體也存在一定的差異，有的已經有了固定的工作，并與用人單位建立勞動關系; 有的只是臨時工，在不同的城市和不同的用人單位之間隨意的轉移。因此，在建立農民工養老保險制度時有必要對農民工進行分類管理，即與用人單位建立固定的勞動關系的農民工可以正式納入到基本的養老保險當中，而無穩定職業的農民工則可以自行選擇是加入到基本養老保險，還是加入新農保。

最后，實行全國統一的個人賬戶。農民工養老保險制度的建立還應該注重的問題是養老保險的自由流轉和接續的問題。對此，筆者認為可以實現全國統一的個人賬戶，即統一社會保險項目、繳費標準、待遇標準，將養老保險基金統一調劑使用。

我國的養老保險缺乏統一的標準，各地之間無論是在繳費標準還是在待遇標準上都存在很大的差異。這無疑阻礙了農民工養老保險的流轉。因此，有必要實現農民工養老保險的個人統一賬戶，將農民工的個人信息與賬戶綁定，讓個人賬戶隨著農民工的轉移而轉移。這樣不僅可以免除了農民工為辦理養老保險接洽兩地跑，還能防止各地為了阻礙農民工轉入而設置各式各樣的門檻。

四、結語

農民工養老保險制度的建立任重而道遠，一直是我國社會各界所重點關注的問題。就本質來看，農民工養老保險既是“三農”問題，也是社會公平正義問題，是我國社會經濟發展過程中必須予以面對的問題。因此，必須通過政策、立法以及相關配套制度的出臺，以建立起完善的農民工養老保險制度，讓這一制度覆蓋到全國范圍，并具有極強的轉移性和接續性，以解決農民工的后顧之憂，讓其老有所養。

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