一、引言
老年問題是一個世界性的問題，在我國，人口老齡化和高齡化、失業現象加劇、弱勢群體增加、城鄉收入差距進一步擴大、巨額社會保障隱性負債等一系列社會問題逐漸凸現出來，影響著我國社會經濟持續健康發展。
針對我國水平低下、地域差別明顯的社會養老保險，學術界進行了廣泛的研究。城鄉之間養老保險水平差距研究是我國學者關注的焦點，王國軍 \\(2000，2002\\) 認為農村社會養老保險落后的原因 “是這個制度存在覆蓋面小、共濟性差，制度存在不穩定性和保費籌集原則與參加自愿性原則存在矛盾這三大缺陷”共同引致的，他是從體制本身的缺陷來分析的。田凱 \\(2000\\) 認為作為公共品的農村社會養老保險，其發展如此落后的根本原因是政府沒有擔負其唯一供給者的重任，也即供需之間的不對稱矛盾造成的。馬斌 \\(2001\\) 主要從法律規范角度進行了分析，認為城鄉之間養老保險差別明顯的主要原因是農村養老保險沒有任何法律制度保障，而城鎮具有一定的強制性養老義務，而農村沒有任何強制性規范。鄧大松 \\(2010\\) 對新型農村養老保險的難點進行了總結，認為“其在推行中會遇到地方政府籌資難、經辦管理服務難、基金管理難、參保意識維持難、制度銜接難等問題”，以至于該新模式試點效應不佳。
總結起來，關于農村社會養老保險落后的研究，學界關注的重點主要基于體制本身、農村收入現狀、政府扶持不夠、法律空缺等，這些問題確實是制約著農村社會養老保險發展的因素。
恩施州作為土家族和苗族最為積聚的地區之一，經濟發展水平落后于全國平均水平，全州工業和第三產業等勞動密集型產業分布稀少，大量農村剩余勞動力不可能在州內消化吸收，青壯年勞動力大量向沿海等經濟發達地區轉移，社會空巢化、老齡化現象更加嚴重。2011 年，恩施州 8 縣市被劃歸為新型城鄉社會養老保險的試點地區，對于 “老少邊窮”的恩施來說，解決城鄉之間巨大的養老差距，這是具有重大歷史意義的政策舉措。但是，城鄉新型養老保險是創新之舉，恩施州該從何處著手? 如何發展? 重點應該放在哪個方面? 這一系列問題都值得我們引起廣泛關注。
二、恩施州城鄉養老保險現狀及存在的問題
\\(一\\) 恩施州城鄉養老保險現狀
2010 年全國第六次人口普查，恩施州常住人口中，0 － 14 歲的人口為 614655 人，占總人口的 18． 68%; 15 － 64 歲的人口為 2315443 人，占總人口的 70． 37%; 65 歲及以上的人口為 360196 人，占總人口的10． 95% ，與第五次人口普查數據對比分析，65 歲以上的老齡人口比重上升了 3． 97 個百分點。
據恩施州抽樣調查數據顯示 \\(表 1\\) ，由于統計時沒有 60 歲分檔，所以用 50 歲分檔近似分析老齡人口分布，這樣的分析更能說明老齡化問題在將來 10 年內給州內農村養老保險問題帶來的巨大壓力。如表 1所示，50 歲以上在全州抽樣中占據了 27． 2%，在利川市和來鳳縣分別達到 35． 7%和 30． 9%，其他縣市除去巴東縣在 20% 左右以外都穩定在27%左右。這充分說明了農村老齡化問題在恩施州已經迫在眉睫，而且 46 －50 歲的人口占比也較大，這些都對未來一段時間州內農村社會養老保險帶來了嚴峻的考驗和要求。
人口年齡結構數據已經充分說明，恩施州社會養老保險已經到了關鍵時刻。尤其是農村社會養老保險面對的困難更多更復雜。人口普查數據顯示，全州人口 397． 61 萬人，其中農業人口 341． 64 萬人，占比達85． 9% 。巨大的農村人口壓力、土地養老保障能力下降等因素都給全州農村社會養老帶來了巨大壓力。2011 年農村居民養老保險參保人數137． 30 萬人，參保率 93． 5% ，2012 年新型農村居民養老保險參保人數 138． 94 萬人，參保率 98． 3%。相對來說，全州城鎮社會養老保險發展相對較好，基本達到了全國平均水平。
\\(二\\) 恩施州城鄉社會養老保險存在的問題
首先是巨大的養老保險需求與有限的供給之間的矛盾依然存在。農村老齡化加速，農村空心化加快; 農村家庭規?？s小，養老認識的變化; 農村土地的保障功能弱化等因素決定著農村養老保險已經迫在眉睫。
其次是農民參保積極性不高和政府投入不足依然嚴重。2012 年，全州農民純收入 4571 元，遠低于全國平均水平，加上農業生產資料價格上升、生活成本增加、教育成本上升導致農民沒有額外的投入進行養老投資。恩施州財政收入來源少，長期以來，地方財政都是靠著巨大的上級政府轉移支付才能勉強維持正常運轉，“剛性”的財政支出決定著州政府沒有額外的財力支持新型城鄉社會養老保險。
再次是恩施州新型城鄉社會養老保險體制本身也有許多值得改進的地方。社會養老保險有關的法律 “缺位”，這是全國所面對的共同問題，“新老?！钡膶嵤┒际窃趪液偷胤秸嚓P政策引導下出現的，沒有相關法律給予保障，政策穩定性廣受質疑; 籌資模式不合理，恩施州城鄉居民 “新老?！钡幕I資模式是個人繳費、集體補助、政府補貼、其他來源相結合的模式，在實際執行過程中，80%以上的參保人帳戶只有個人繳費和政府補助，集體補貼理應發揮主要作用卻未能給農村居民養老保險提供任何資金，而且，地方政府補助在恩施州 “新老?！辟Y金結構中按最低檔水平來算只有 3． 79%; 激勵機制缺失，恩施州 “新老?！敝兄淮_定了省政府和市縣及政府對居民養老保險同一的補貼政策，而對繳費時間長、高檔次繳費的居民沒有制定適當的激勵機制，在城鄉居民積極性本來就不高的背景下未能充分調動居民長期繳費和選擇更高檔次養老標準的積極性; 政府補貼不夠人性化和科學性，恩施州 “新老?！敝幸幎?“參保后因各種原因中斷繳費或隔年補繳的，中斷期間及補繳年限不享受政府的繳費補貼”，像這種 “非正?！崩U費現象較多，但是他們不再享有政府補貼，這很可能傷害到他們繼續補繳夠 15 年基礎繳費年限的積極性，最終會影響保險的全覆蓋。
這些都是目前恩施州新型城鄉社會養老保險存在比較明顯的問題，還有一些，比如養老保險的管理機制 “缺失”、養老金保值增值困難等也是影響其發展比較大的因素。
三、完善恩施州新型城鄉社會養老保險的建議
隨著經濟發展和社會進步，全民社會養老保險勢必成為改革進一步深化的關鍵步伐，其發展也關系到社會經濟發展的全局，是一項綜合性的系統工程。恩施州從 2011 年就開始實施新型城鄉社會養老保險，具體來說，可以從 “內外”兩個角度去努力。
“內部”造血是農村社會養老保險發展的根本出路，也是實現城鄉養老統籌的最終決定因素。也就是說農村經濟發展、農民收入增加才是從 “內部”解決農村社會養老保險的唯一出路。\\(1\\) 加快農業產業化、組織化建設，完善農村市場經濟，充分發揮市場在農村經濟中的基礎性作用。農業生產 “分散化” “碎片化”是恩施州農業落后的基本原因，也制約著農業產業化的實現。應該因地制宜，以區域主導農業作物為主線，發展專業性強的合作組織，實現規模效益，加強該產品在市場中的競爭地位，實現以主導產品為導向的農業產業化，擺脫 “靠天吃飯”的原始農業生產模式。\\(2\\) 培育新型農業經營主體?，F代農業的發展要求需要有大量的新型農業經營主體的實現，充分發揮新型農民在生產中的技術性和先進管理經驗。\\(3\\) 完善農村土地流轉制度，適度擴大農業生產經營規模。政府應該在土地流轉中充分發揮作用，鼓勵農村土地適度流轉、轉包，并提供相應的扶持和技術支持，適度擴大農業生產經營規模。也可以以創建農業合作社的形式，農戶以土地入股，政府組織經營，經營分紅可以和養老保險金交付掛鉤，創建新型的 “土地養老模式”。\\(4\\) 著力提高農民收入，調整收入來源結構。通過農業產業化、組織化，培育新型農民實現農民收入水平提高。同時，針對過剩的農村勞動力，通過城鎮化鼓勵其進城，在城鎮就業生活，提高收入水平享受檔次更高、更穩定的城鎮職工養老保險; 也可以，對農民進行職業技能培訓，通過勞動力轉移，增加其工資性收入。
“外部”輸血是解決目前恩施州農村社會養老保險低水平的主要手段。\\(1\\) 政府轉變職能和工作重心，向農村傾斜，加大農村社會保險的資金投入。包括政府要適當增加財政投入，提高地方政府在養老金組成中的比重，省政府和中央政府要加大對恩施少數民族地區的財政轉移力度。\\(2\\) 完善先行的 “新老?！敝胁缓侠聿豢茖W的地方，實現這一政策的公平性、全面性和人本性的統一，重要的是要逐步增加政策中的激勵機制設計，從政策優惠和資金等級方面提升農民參保和選擇更高等級養老保險的積極性。 \\(3\\) 完善 “新老?！钡墓芾頇C制和養老金發放體制，從多渠道解決養老金保值增值困難。
總之，社會養老保險的推行和推廣是一項關乎全民福祉的綜合性系統工程，無論是其發展的外部環境還是該制度本身總會出現一些問題，而且隨著外部環境的變化，其體制也要作出相應的轉變和完善。只有認清問題的實質，作出相應的改革措施，才能使社會養老保險不斷完善，真正實現其惠及全民的根本宗旨。
參考文獻:
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