一、 引言
回溯近代以來關于農村信用合作社的歷史文獻, 我們不難發現自農村信用合作社誕生之日起關于農村信用合作社的改革從未間斷, 但迄今為止農村金融的發展不僅大大落后于城市金融, 而且也遠遠滯后于農村經濟自身的發展也是一個不爭的歷史事實。 眾多探究近代以來農村信用合作社的成果都在論述農村信用社嬗變的歷史, 鮮有問及背后的真正原因。 歷史與現實的相通性無不昭示著我們, 前事不忘, 后事之師。 探尋近代農村信用合作社制度變遷的基本邏輯及深層次原因,有助于我們在當下的農村合作金融改革實踐中汲取經驗和教訓。
本文擬從新比較經濟學的視角對我國近代農村信用合作社問題進行再探討。 2003 年, Djankov、La Porta、 Lopez-de-Silanes、 Shleifer 等當代著名經濟學家共同提出: “從傳統比較經濟學的廢墟上又浮現出了一個嶄新的領域, 我們稱之為新比較經濟學?！?/p>
這 4 位經濟學家以產權理論為基石構建的新比較經濟學分析框架, 對近代農村信用社的演進有著難以企及的解釋力, 為深入研究該問題提供了難得的理論契機。 采用新比較經濟學分析框架縷析近代農村信用社發展的脈絡, 將使我們對該問題的研究更為系統和深入, 更能抓住問題的關鍵與核心。
二、 新比較經濟學理論闡釋
新比較經濟學, 作為經濟學發展的理論前沿,發端于產權理論, 主要著眼于對制度的選擇與設計等問題進行比較分析, 正如 Aadrei Shleifer 所強調, “新比較經濟學集中分析制度的多樣性”。
該理論認為, 一個社會應力圖避免兩種極端情形的發生: 一種極端情形是 “無序”, 即因私人主宰著一切而導致秩序處于崩潰的邊緣; 另一種極端情形則是 “專制”, 即因政府主宰一切而導致財產被政府侵占及私人生產積極性受壓制 。 2003 年 ,Djankov、 La Porta、 Lopez-de-Silanes、 Shleifer 等提出了 “制度可能性邊界” \\(Institutional PossibilityFrontier, 簡寫為 IPF\\), 并以此說明應如何選擇與設計制度, 揭示出政府是如何在控制無序和避免專制之間實現均衡的。
Djankov、 La Porta、 Lopez-de-Silanes、 Shleifer等以無序為縱軸, 以專制為橫軸, 在二維的空間內勾畫出制度可能性邊界曲線, 分析了政府在無序和專制之間的權衡。 如圖 1 所示, 在制度可能性邊界曲線上有 4 個點, 代表四種控制戰略, 即私立秩序、 獨立執法、 國家監管和國家專制。 這四種控制戰略是根據政府權力的介入程度由輕而重排序的。
如圖 1 顯示, 由無序所導致的社會成本呈遞減之勢, 由專制所導致的社會成本呈遞增之態。 圖中向右下傾斜的直線表示一定程度的無序和專制狀態下的社會總成本, 這條直線與制度可能性邊界曲線的切點即表示一個社會或者一個部門能夠實現社會成本最小化的有效制度選擇。
本文意在新比較經濟學的這一分析框架內勾畫近代中國農村信用合作社的制度可能性邊界曲線,并以此作為基準探討近代中國農村信用合作社制度變遷的基本邏輯及深層次原因。
三、 近代中國農村信用合作社制度變遷的基本邏輯
回溯中國農業金融史, 近代是一不可逾越的重要時期, 最矚目的農業金融事件即誕生了與傳統農業金融截然不同的新型農業金融組織———農村信用合作社, 且在社會力量及國家力量的交替作用下,掀起了一場長達 26 年、 波及全國、 規?？涨暗霓r村合作運動。 其間, 農村信用合作社的發展歷經了幾個迥然不同的歷史階段, 制度發生了變遷, 對經濟績效產生了重要影響。 在新比較經濟學全新的分析框架中, 近代農村信用社被置于了一個從原子型社會形態中的私人秩序戰略狀態到國家主宰一切的制度譜系, 任何一個階段都可以依據維持農村信用社秩序的方式及效率在該譜系中找到相應的位置,并可以清晰地顯示各階段各戰略狀態所引致的損失抑或收益。
\\(一\\) 農村信用合作社的私立秩序戰略狀態:
1923-1927 年。
1923 年 6 月, 在民間團體華洋義賑會 \\(全稱為中國華洋義賑救災總會\\) 的扶持下, 河北省香河縣第一信用合作社成立, 成為近代中國歷史上的第一個農村信用合作社, 此后農村信用合作社如雨后春筍般出現在中國大地上。 然而, 由于北洋政府政權式微, 實力孱弱, 農村信用合作社自誕生之日起即陷入無法自拔的私立秩序戰略狀態。 這也讓新生的農村信用社歷經了發展之快, 也承受著發展之痛。
1923-1927 年, 短短 4 年時間, 北洋政府相繼歷經高凌霨、 曹錕、 黃郛等 9 位總統, 無一人有統御中國之能力, 北洋政府形同虛設。 軍閥割據混戰, 政府權力消解, 作用式微, 無力管控各方事務, 整個社會基本處于無政府的狀態。 政權式微的北洋政府, 不可能為新生的農村信用社提供強有力的制度供給, 亦無法引導其健康成長。 這一點在民國經濟學家張鏡予所著 《中國農村信用合作運動》
中得到佐證: “關于合作社內部的章程, 沒有政府的法令為之保障?！?/p>
顯而易見, 新生的農村信用社陷入了沒有法令沒有慣例的無政府叢林中, 處境堪憂。 事實上, 在此期間負責監管農村信用社的是身為民間慈善組織的華洋義賑會。 綜觀古今中外金融事業, 即使是專門性的金融同業組織都難以完成監管任務, 更何況是隔行而又不具法定監督職能的民間慈善性組織華洋義賑會。 況且, 信用合作社事務并不是華洋義賑會的主要業務, 這就更是加劇了農村信用社的無序發展。 根據民國學者孔雪雄著《中國今日的農村運動》, 自 1923-1927 年, 短短 4年時間, 僅京兆直隸地區 \\(今河北省\\), 農村信用社就由 8 個激增至 561 個, 增長了70 倍; 農村信用社成員人數也由 256 人快速升至 13 190 人, 增長約 52 倍; 與此同時, 股金也呈迅猛增長之勢, 由起初的 286 元擴充至 20 698 元, 增長約 72 倍。
農村信用社增速之快, 遠超出華洋義賑會預期, 致使華洋義賑會愈來愈無法掌控。 甚至一些信用合作社沒有經過華洋義賑會承認就成立了。 據統計,1923-1927 年未經華洋義賑會承認就成立的農村信用社持續激增, 1924 年僅 2 個, 至 1927 年已增至432 個, 甚至是當年華洋義賑會承認的農村信用社社數的 3 倍多。 這些農村信用社皆游離于華洋義賑會的管轄之外, 亦不受北洋政府控制。 而且,即使是獲得華洋義賑會承認資格的農村信用社, 華洋義賑會亦難以全面有效管理。 根據 《農村信用合作社模范空白章程》 規定可知, “社員資格得因自請出社”
。 社員擁有進出農村信用社的完全自由, 近乎用腳投票。 制度安排的缺乏與監管的缺失使農村信用社處于了無序的狀態, 猶如霍布斯所描述的所有人反對所有人的原始叢林戰爭。
古今中外經濟史實反復證明, 無序狀態將使經濟體隨時處于暴力、 犯罪、 侵權、 賄賂、 掠奪等威脅之中。 北洋政府時期農村信用社亦未幸免。 由于監管缺失, 農村信用社社員時常出現挪用貸款、 不按時清償貸款本息、 妨害信用合作社社務等喪失信用甚至是犯罪的行為。 這嚴重影響了農村合作金融事業的健康發展, 也背離了復蘇農村經濟、 救濟農民生活的初衷。 “一切都似乎在表明, 中國鄉村的沒落和衰頹, 已經無可挽回”
。 社會各界均不愿看到農村信用社曇花一現的結局, 迫切希望農村合作金融由無序走向有序。 諸多人士呼吁國家力量干預扶持, 以期農村信用社統一有序發展。 時人壽勉成、 鄭厚博指出: “在中國的合作運動, 因民智幼稚……故必須由合作者援用政治力量以圖促進, 冀于政府一貫的經濟政策之下加以推廣?！?/p>
中國合作運動的導師、 近代金融家薛仙舟也強調: “應以國家的權力, 用大規模的計劃去促使全國的合作化?！?/p>
1927 年, 薛仙舟還將畢生心血凝聚之作《中國合作化方案》 呈請剛剛成立的南京國民政府,希望新任政府力挽狂瀾, 悉力推行。 毋庸置疑, 社會渴望強有力政府的出現和干預, 以扭轉農村信用合作事業的私立秩序戰略狀態。
\\(二\\) 農村信用合作社的國家監管戰略狀態:1927-1937 年
1927 年 4 月, 南京國民政府成立, 與北洋政府的孱弱截然不同, 南京國民政府不僅成為名義上的中央政府, 而且獲得了實際的統治權, 方方面面均展現出前所未有的強勢作風。 面對農村信用社所處的私立秩序戰略狀態和處境, 南京國民政府實施了一系列的干預性措置, 以克服私立秩序戰略狀態引致的負面影響。
第一, 將農村信用合作運動當做一項重要的事業來實施, 提上國民黨中央委員會重要議程, 寫進國民黨中央重要議案, 確定為國民黨重要工作綱領。 國民黨中央曾言: “要造成新的社會, 建設新的國家, 方法雖多, 但合作是最重要的方法。 農村合作尤為關緊, 是國家民族復興基石?！?/p>
國民黨將合作運動的推行作為重要議題列入歷次重要會議, 如 1928 年 4 月二屆 137 次國民黨中政會提出《改善勞動生活建議案》, 建議國民政府通令各省捐基金建立農業銀行并在鄉村設立信用合作社。
1928 年 7 月, 國民黨二屆 157 次中政會提出商民協會條例建議案, 建議創設合作社銀行。 1929 年,國民黨建設委員會擬具了詳盡的 《意見書》, 系統地闡述了設立農村信用合作社的重要意義及實施辦法。 實際上, 每一年國民黨重要會議幾乎都有農村信用合作相關議案提出, 僅 1928-1930 年,國民黨歷次中政會、 中央全會等會議上呈交的相關議案多達 20 余項。 與此同時, 國民黨還將農村信用合作運動納入國策運動中, 確定為國民黨重要工作綱領之一。 經過一段時間的醞釀, 國民政府及國民黨中央于 1928 年 10 月正式出臺 《七項運動宣傳綱要》, 明確指出合作運動為七項國策運動之一。
隨后, 國民黨中央還制定了下級黨部工作綱領, 通令國民黨各級黨部都必須遵照實施, 切實開展農村合作事業。 諸多議案綱要的出臺為農村信用合作社走出私立秩序狀態提供了難得的政策保證。 第二,逐步設立并調整相關管理機構, 力求有效管控農村信用合作事業。 1928-1929 年, 江蘇、 浙江、 安徽、 湖北等省先后設立了農村合作運動指導機關。
在此基礎上, 1929 年 2 月, 國民黨中常會通過并頒布 《下層黨部工作設計委員會組織條例》, 遵照條例, 成立合作運動組, 委員 5 至 7 人, 負責制定合作運動計劃。 1933 年, 為更好地管理農村信用社, 國民政府行政院在南京設立了新的管理部門, 即農村復興委員會, 并確定其中的經濟組具體承擔監管農村信用合作社之職。 1935 年, 國民政府再一次作出調整, 確定全國經濟委員會和實業部兩大部門為農村合作組織的主管部門。 次年, 為避免多頭管理帶來的問題, 國民政府決定取消全國經濟委員會對農村合作組織的管理權, 由實業部一個部門管理全國范圍的農村合作事業。 這為農村信用社由無序走向有序提供了重要的權力保障。 第三,陸續頒布關于農村信用合作社的相關法律法規。
1931 年 3 月, 訓政時期約法草案出臺, 其中關于農村信用合作社作出了這樣的明確規定: “為發展農村經濟, 改善農民生活, 增進佃農福利, 國家應積極設立農業金融機關, 獎勵農村合作事業?！?/p>
而且, 鑒于各地農村信用社規則的不相統屬與凌亂,實業部同年頒布了 《農村合作社暫行規程》, 這也意味著中國第一部統一性農村合作社規程出現。 在此基礎上, 國民政府又醞釀起草了 《合作社法》,并于 1934 年 3 月 1 日起在全國實施, 該項法律對合作社的性質、 地位、 主管部門、 內部組織及原則、 經營業務等都作出了重要規定。 遵照此法,1935 年, 國民政府擬定并頒布了 《合作社法施行細則》。 這些法律規章的相繼頒布, 為農村信用社的健康發展營造了良好的法律秩序。 第四, 悉力培養農村信用合作指導人員, 并派遣指導人員及專家赴各地實地考察農村信用合作社, 為引領農村金融合作事業由無序走向有序提供了必要的人才保障。
國民黨中央黨部曾建立專門的農村合作人才培養機構即中央合作指導人員訓練所, 面向社會選拔人才, 以培養為農村合作指導監察人員, 待其訓練結束即派往各省考察和監督合作社的進展。 而且, 國民政府還從國外聘請專家考察農村合作事業。 英籍專家甘布雨就是其中之一, 其受命到河北、 安徽、浙江、 江西、 湖南等省份, 考察當地農村合作事務, 指出當地農村信用合作社存在的問題, 對改進當地農村信用合作事業做出了貢獻。 上述一系列的措置推動南京國民政府逐步建立起新的監管體系與治理模式, 讓農村信用社事業逐漸打上了 “政府的烙印”, 成為由南京國民政府推動與管控的系統化工程。 在南京國民政府的強力干預與推動下, 農村信用合作事業由制度可能性曲線上的私立戰略秩序狀態轉入國家監管戰略狀態。
這一時期, 南京國民政府對農村信用社實施的監管戰略是富有成效的。 一方面, 南京國民政府推行的一系列措置, 有效地約束了各地各級農村信用社及其社員的行為, 大大減少了農村信用合作社因私立秩序狀態造成的嚴重損失。 曾時常發生的挪用貸款、 不按時清償貸款本息、 妨害信用合作社社務等喪失信用甚至是犯罪的行為較少出現, 即印證了這一點。 另一方面, 國民政府對農村信用社實行的監管戰略, 使鄉村合作金融市場的能力得以顯著增強, 極大地助推了農村金融領域的制度創新, 使農業金融順利實現由傳統向現代的轉型, 富有現代意義的金融組織農村信用合作社由此走上有序發展軌道。 至 1937 年抗戰爆發前, 全國各地農村信用社,無論是社數、 社員人數還是股金積累數, 都呈穩步增長之勢, 對猖獗的高利貸形成了明顯的沖擊, 有效地緩解了農村金融枯竭、 農民生活困苦的局面,刺激了農村經濟的復蘇。 正如時人熊在渭所言:“救濟貸款, 雖僅百余萬元, 而農民恢復生業之速,有令人難以置信者, 如寧都、 石城各縣匪陷七八年, 卒能于兩三年恢復舊觀, 農貸工作之有助于善后實信而有征?！?/p>
\\(三\\) 農村信用合作社的國家專制戰略狀態:1937-1949 年
農村信用合作社的國家專制戰略狀態肇始于抗戰的爆發。 1937 年盧溝橋事變后, 因抗戰及 “戡亂” 的需要, 國民政府決定實行戰時統制主義經濟政策, 對農村信用合作事業嚴加管制, 最終將農村信用合作社由制度可能性邊界曲線上的國家監管戰略狀態推向國家專制戰略狀態。
早在抗戰前夕, 國民政府就開始了以行政命令管制農村信用合作事業的步伐。 一方面, 國民政府命華洋義賑會等民間團體將農村信用社事務全部移交實業部合作司, 由此實業部合作司將所有的合作社納入其管控范圍; 另一方面, 國民政府通令, 凡國統區農村信用合作社, 不管是由公辦團體創辦還是由民間私人機構興辦, 均須到所轄區域政府部門按照規定程序履行登記手續, 這樣, 農村信用社全部納入到全國統一的行政系統中。
隨著抗戰的爆發與形勢的不斷發展, 國民政府更是強化了對農村信用合作社事業的管制。 從國民政府大政方針來看, 為最大限度集中人力、 物力、財力, 服務于抗戰, 1939 年 1 月, 國民黨中央通過并推行 《加緊推進合作事業案》, 緊接著, 國民參政會又通過 《強化合作運動案》。 兩案的相繼通過與推行, 為國民政府對農村信用合作事業實施戰時統制提供了政策條件。 從相關規章制度來看,1938 年實業部改為經濟部后, 對 《合作金庫規程》予以修訂, 擬建立全國統一嚴密的合作金庫系統,對農村信用社資金嚴加控制。 次年, 為契合抗戰及新縣制的需要, 國民政府通過行政院對外公布 《縣各級合作社組織綱要》, 要求農村信用社必須與新縣制配合。 1945 年經濟部又修正頒布了 《合作社法施行細則》。 這樣, 國民政府對農村信用合作社的戰時統制有了法律的助推。 從管理部門來看,1938 年, 經濟部 \\(前稱實業部\\) 將農村信用社相關事務交予下級部門農林司單獨管理。 次年, 國民政府又下設合作事業管理局, 作為管理合作事務的最高機關, 同時各省各市各縣分設合作事業管理處, 以強化對農村信用合作社的層層管理與計劃指令。 1942 年, 在合作事業管理局的主持下, 一份詳密的全國農村合作事業三年計劃出臺, 合作事業管理局要求各地各級管理處遵照該計劃嚴格貫徹執行, 保證完成計劃任務。 四年后, 該局再次制定五年計劃, 要求各地遵照執行, 進一步強化了對農村合作社的指導。 從農村信用合作社體系來看, 為密切配合抗戰, 1940 年, 行政院推行新縣制, 并要求各地合作社設置應與行政區劃相一致, 逐層設立縣聯合社、 鄉 \\(鎮\\) 合作社、 保合作社 \\(每保一社\\), 甚至要求每家每戶必須有一社員。 這樣, 農村就普遍設立了鄉鎮合作社單元, 這些合作社單元整體上構成了一種特殊的戰時體系, 服務于新縣制的推行。 農村信用合作社戰時統制功能的不斷強化, 讓這一時期的政府監管由激勵型監管走向抑制型監管, 最終將農村信用合作社置于了制度可能性曲線的國家專制戰略狀態。
誠然, 戰時狀態下, 農村信用合作社作為一市場主體, 面臨著系統性的風險, 政府對于農村信用合作社實施管制以規避風險是有必要的, 但是, 過度的監管只會導致高昂的成本與低下的效率, 不幸的是國民政府踐履了這一極端。 國民政府利用國家專制強權將農村信用合作運動與新縣制的推行捆綁在一起, 致使農村信用合作社發展路徑偏移, 漸趨異化, 極大地影響了信用社功能的正常發揮。 農村信用社經濟功能日趨弱化, 已不再是獨立的金融組織, 而是日益流變為國民政府以行政力量推動的為鞏固國民黨政權、 加強戰時社會控制的工具。 這是人們不愿意看到的, 一些地方, “佃戶采取集體反抗行動”, 以示抗爭國民政府的戰時鄉村社會控制。
不僅如此, 國家專制也導致了利益集團的滋生, 他們利用國家權力謀取私利, 為實現個人利益最大化而不惜踐踏國家利益與民眾利益。 這種現象對于抗戰爆發后處在國家專制狀態下的農村信用合作社來說, 屢見不鮮。 農信社工作人員與地主豪紳相勾結, “合作社和農會亦多被富戶和土劣掌握”。
如在農貸之貸糧業務上, 工作人員與地主豪紳暗中聯合 “囤積居奇, 借以牟利, 而于糧食管理上, 反貽狡猾以利機會?！?/p>
即便是貸出糧食, 工作人員也是優先將糧食尤其是質優者貸給地主豪紳或向自己行賄之人, 而對農民則 “大斗進小斗出”, 且“對收回之糧食的色澤 、 品種 、 顆粒都十分考究 ,但貸出給農民時便是低劣之谷”。 可見 , 利益集團的出現讓農村信用合作社由救濟農民的金融合作組織異化為了剝削農民的新式工具。 毋庸置疑, 國家專制狀態下, 農民對國民政府推行的農村信用合作運動徹底絕望, 農村合作金融事業最終走向失敗。
四、 余論
完全的自由主義政策, 不可能使農村信用社事業健康地發展; 同樣, 極端的戰時統制主義政策,也只可能給農村信用社事業帶來損失。 在新比較經濟學的坐標系中, 重新審視近代農村信用合作社的制度變遷, 自 1923-1927 年, 由于北洋政府實力孱弱, 政府對農村信用合作社無力管控, 政府缺位造成的監管空缺使農村信用社處于制度可能性曲線的私立秩序戰略狀態, 猶如叢林戰爭。 私立秩序戰略狀態的無序與混亂, 致使北洋政府時期農村信用合作社未能取得盡如人意的績效, 暴露出種種問題, 在一定程度上阻礙了農村金融的健康發展和農村經濟的復蘇。 1927 年, 南京國民政府成立, 與北洋政府的孱弱截然不同, 南京國民政府實現了政治上的統一, 作風強勢, 憑借國家力量悉力推行農村信用合作社制度創新, 南京國民政府的積極參與將農村信用合作社由制度可能性曲線的私立秩序戰略狀態推向國家監管戰略狀態。 這種國家監管戰略狀態推動了農村信用合作事業的健康與快速發展,至 1937 年農村信用合作社以 “星星之火燎原之勢” 遍及全國各地, 有效地緩解了農村金融枯竭的局面。 1937-1949 年, 國民政府實行戰時統制主義經濟政策, 對農村信用合作社嚴加管制, 農村信用合作社進入制度可能性曲線的國家專制戰略狀態。 長達 12 年的國家專制戰略狀態致使農村信用社組織異化, 發展路徑偏移, 農村信用社事業陷入了低效率甚至是無效率, 最終落得愈加衰敗的結局。 檢視近代農村信用合作社興衰的歷程,對于當前深化農村信用社的改革實踐具有積極的現實意義。
