政策性銀行是政府創立或擔保以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的，具有特殊融資原則，不以盈利為目的的金融機構。1994 年國務院為“實現政策性業務與商業性業務分離，以解決國有專業銀行身兼二任的問題”而先后決定成立了我國的三家政策性銀行。政策性銀行的成立，一方面是為我國經濟發展服務，為我國經濟改革轉軌服務，同時更重要的一方面是使當時的四大專業銀行能夠擺脫政策性貸款業務，確實轉向商業性銀行。我國政策性銀行在成立初期在經濟體制改革過程中發揮了重大作用，但在發展中也出現了種種問題，政策性銀行的改革也被提上日程并持續推進。政策性銀行出現的問題及中央對政策性銀行改革的重視，亟須在理論上對政策性銀行改革進行探索。

一、我國政策性銀行存在的問題

\\(一\\) 法律地位缺失。我國沒有專門的政策性銀行立法，這一方面導致銀行自身經營不受法律的約束，另一方面也容易受政府干預，缺乏行使職能的獨立性。

\\(二\\) 業務模式不合理。目前政策性銀行業務同時存在兩方面問題，一是未能覆蓋需要國家給與支持的領域，如中小企業貸款、教育、高新技術產業等，二是存在與商業銀行競爭的情況，政策性銀行的利率比較低，與商業銀行存在不公平競爭。

\\(三\\) 資本充足率低，財務狀況脆弱。首先，政策性銀行自有資本金不足。成立之初財政注入資金較少，由于不能吸收存款且缺乏后續財政撥付，這幾家銀行主要靠發行金融債券和向中央銀行貸款取得資金，資本金不穩定。另外，不良貸款占比過大，一直都是制約政策性銀行健康持續發展的瓶頸因素。在三家政策性銀行中，農業發展銀行和進出口銀行的不良貸款率尤其高。

\\(四\\) 缺乏有效的監管體系。對政策性銀行，既需按對財政資金利用的方式考核，也需按市場方式考核。由于缺乏監督，政策性銀行同時存在政府和市場的弊端。而它們發展道路的不同也證明這點，完全處于各自獨立摸索自身發展的狀態。如國開行的業務中有與市場競爭的商業性貸款，這樣是否可以，我國對此并沒有監督。

二、改革建議

結合國開行的模式，我國理論界提出政策性銀行的改革應朝著開發性金融的方向進行。事實上，在現代金融中介體系中，政策性金融與商業性金融是相互對稱、平行、并列和補充而非相互替代的兩大金融族類。而開發性金融只是具有某種特征的特定金融業務領域。結合我國國有銀行的改革道路，不得不說，政策性銀行與商業性銀行存在很多不同，如政策性銀行改革不能堅持政策性，那么原國有銀行存在的弊端還會在三家銀行中重現。事實上，自從科學政策性金融理論形成以來，就一直主張和堅持政策性金融要區別于政府財政而按照金融規則運作，即采用市場化運作的方式經營政策性業務。筆者認為，總的改革方向是，堅持政策性銀行的政策性，但應結合市場化的優勢進行管理。具體來說:

\\(一\\) 加快立法，明確其法律地位。政策性銀行作為執行國家宏觀調控的機構仍有存在必要。但是必須以立法的形式明確其職能定位、主體資格、規范其經營方式、明確監督，以實現其獨立、可持續發展。

\\(二\\) 業務根據實際調整、發展綜合性業務、并進行業務創新。首先，根據有關對德日韓政策性銀行的考察，政策性銀行支持的重點和業務領域也是不斷調整的。為保持法律的穩定性，我國可對其業務范圍做原則性規定，并確立對具體業務的合理調整機制。其次，在業務創新方面，我國政策性銀行的業務主要是發放中長期貸款，這不符合現代金融理念。未來我國政策性銀行改革可以鼓勵其借用專業優勢，發展綜合業務，如財務顧問、證券承銷、基金業務、中間業務等，即從傳統的政策性銀行業務轉向綜合的政策性金融業務。

\\(三\\) 拓寬籌融資渠道，建立資本金補充機制。一是由財政資金加大支持; 二是提高市場化融資能力。政策性銀行以國家信用為基礎，可以以向市場發行債券等方式進行融資。在具體項目上可與其他金融機構合作?？傊?，以國家信用為基礎，充分調動、引導社會資本的參與，起到四兩撥千斤的作用。

\\(四\\) 提高風險管理能力。政策性銀行以國家信用為基礎，如政策性銀行一味透支政府信用，會造成國家債務危機，因此政策性銀行的風險管理能力尤為重要。從國際經驗來看，各國政策性銀行積極引進國際化標準，建立風險管理體系，形成了良好的風險識別、消化機制。在這方面，我國可借鑒商業銀行風險管理經驗，但商業性銀行注重業務的盈利性和債務人的信用能力，而政策性銀行注重社會公正性，因此，風險控制指標應有所不同。

\\(五\\) 健全監管體系的法制化。首先，應在立法中明確政策性銀行的監管部門、監管職責。其次，由于政策性銀行需要財政進行投入并擔保，因此應由財政部進行日常監管，而財政部應接受人大的監督，每年向人大報告政策性銀行的運作情況，由人大監督政策性銀行的經營是否符合其宗旨和定位。再次，鑒于其業務的專業性，需銀監會參與監督。

三、結論

我國政策性銀行在近 20 年的發展中，自身進行了一些有益的探索，尤其是國開行的經營成果更令人矚目。但不可回避的是，我國現存的政策性銀行還存在種種問題，最根本的是沒有規范政策性銀行的專門法律。未來我國政策性銀行的改革應由人大對政策性銀行的宗旨、業務、經營規則、監督等進行立法規范，如難以細化明確，則人大應出具原則性的立法規定，具體的由國務院制定，以更好地發揮政策性銀行在促進社會公正、經濟可持續發展中的作用。

參考文獻:
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