引言

目前國際上有 70 多個國家設立了約 80 多家官方進出口政策性金融機構，這些官方政策性金融機構為本國企業的出口提供信貸、擔保、保險等多方位的金融服務，為促進本國出口、發展本國經濟、增加國內就業機會作出了積極的貢獻。這些官方進出口政策性金融機構包括了成立于 1919年的英國出口信貸擔保局； 成立于 1946 年的法國對外貿易銀行； 成立于 1950 年的日本進出口銀行； 成立于 1952 年的德國出口信貸有限公司； 成立于 1962 年的瑞典出口信貸公司等。

美國進出口銀行成立于 1934 年，最初名為華盛頓進出口銀行，它的一個基本目標是促進美國與蘇聯之間的貿易。1968 年改為現名。依照1945 年有關融資和促進美國出口法律運作，美國進出口銀行是聯邦政策獨立機構，辦理美國進出口融資、保險、擔保業務。美國進出口銀行自成立79 年來，積極配合政府政策，致力于在國際市場上為美國的出口企業提供一個公平的競爭環境，在調整美國的出口商品結構、促進美國產品出口、為企業開拓國際市場等方面起到了積極的作用。

國內學者在進出口政策性金融服務方面進行了一系列的研究。嚴啟發、李晚晴研究了美國出口戰略及美國促進出口機構的構建。李志輝分析了美國進出口銀行目標的變化，總結了美國進出口銀行的經營模式，并指出我國進出口銀行在經營中面臨的困境。白欽先、徐愛田、歐建雄撰文分析了美國進出口銀行的歷史演進、主要業務活動、在融資項目中對環境問題的關注問題。

從現有文獻看，近年來對美國進出口銀行業務發展創新、管理創新等方面的研究略顯不足。

本文研究美國進出口銀行政策性金融服務的創新與實踐，并借鑒其成功經驗，探討我國進出口政策性金融可持續發展的路徑。

一、美國進出口銀行政策性金融服務創新

（ 一） 美國進出口銀行政策性金融運作空間限定在一定范圍
1. 美國進出口銀行經營期限需要美國國會審批，業務規模受指標的嚴格控制
2012 年 5 月，美國國會延長美國進出口銀行經營權到2014 年9 月30 日，并將其貸款能力提高400 億美元至 1400 億美元。自 1934 年成立以來，營業執照已延期數十次，與大部分延期走程序有所不同的是，此次延長營業執照具有特殊意義，因為美國反對“大政府”的保守勢力呼吁削弱甚至取消這一機構，認為進出口銀行的優惠貸款扭曲了市場定價機制。延長營業執照意味著將幫助數千家企業向海外出售產品與服務，為實現“出口翻番計劃”提供了非常重要的支持。

歷史上美國進出口銀行曾有過是否繼續存在的爭議。20 世紀 50 年代世界銀行開始了長期開發性信貸業務，美國進出口銀行當時的主要業務是開發性貸款，所以一些國會議員對進出口銀行存在的必要性提出了質疑。從美國進出口銀行成立起，私營企業、國會、進出口銀行的高層領導就一直爭論進出口銀行在自由市場經濟中的作用問題，尤其當出口融資業務主要由私人資本提供的時候。1953 年 8 月，政府預算赤字增加，美國進出口銀行的董事會被解散。針對進出口銀行存在的爭論，參議員開普哈特主持了一系列的聽證會，組織了公民咨詢委員會，帶領代表團到拉丁美洲實地考察美國進出口銀行的項目。代表團肯定了美國進出口銀行在促進美國出口方面所起的積極作用，后來國會否決了總統的重組計劃。艾森豪威爾政府同意進出口銀行成立新的董事會。

由上可以看到政策性金融機構存在的合理性也經常受到來自一些部門、政府高層、金融機構特別是民間金融機構的質疑。但是在國家重視開拓國際市場、對外貿易對一國經濟發展起著越來越重要的引擎作用、國際市場競爭日益激烈的現實社會里，進出口政策金融有其存在的合理性。它是一國發展對外貿易、貫徹實施對外貿易政策、實施擴張性的對外貿易戰略不可或缺的機構。美國進出口銀行的發展經受了美國政府、企業界和經濟發展現實的考驗。

2. 不與私人金融信貸機構競爭，不擠占商業金融的發展空間
政策金融的服務從理論上界定在私人金融機構不愿意從事或無力從事的領域，是對市場失靈的糾正，是政府調控的組成部分。美國進出口銀行在這方面，奉行不與私人信貸部門競爭的準則，為私人金融信貸機構不能承擔、不愿承擔的信用風險和國家風險進行擔保，幫助美國出口商與其他國家的出口商相抗衡。在業務領域上限定于填補出口融資的缺口（ gaps） .其經營權、融資額度由國會審批從而有效控制了業務發展空間與業務規模，為私人金融機構的業務領域留下空間，也避免了政策性金融與商業性金融競爭導致的負面影響，為政策性金融的可持續發展鋪平了道路。

美國進出口銀行的融資可分為三類： 擔保、保險、直接貸款。在美國進出口銀行的融資中，對企業的直接貸款只占很小的比例，2007 年的融資方式全部為擔保和出口信用保險，沒有直接貸款。

自2008 年到2012 年，直接貸款在美國進出口銀行的融資中占比依次為 2. 47%、14. 43%、17. 41%、19. 32% 、32. 88%,其他為擔保和出口信用保險，由商業性金融機構提供資金，與商業性金融機構更多地呈現合作關系，而不是競爭關系。而且擔保和出口信用保險占用銀行資金少，作為政策性金融機構，美國進出口銀行資金運用的杠桿效用明顯。

（ 二） 美國進出口銀行為實現 5 年出口倍增計劃采取一系列積極措施
2010 年 3 月，美國總統奧巴馬正式提出美國五年“出口倍增計劃”（ National Export Initiative） ,根據該計劃，美國將在未來五年實現出口總額翻一番，即出口額從當時的 1. 57 萬億美元增加到2014 年的 3. 14 萬億美元。據美國政府推算，這一增長將會為美國創造 200 萬的就業崗位。隨著“出口倍增計劃”出臺，美國真正加入了對全球“需求資源”的爭奪。美國試圖重新依靠制造業，恢復遭金融危機重創的美國經濟，實現經濟增長和增加就業。

美國進出口銀行是獨立的聯邦政府機構，其運行并不占用美國納稅人的錢。2008 年至 2012年財政年度里，進出口銀行為美國財政貢獻了 16億美元。2008 年來，進出口銀行促進出口業務為美國提供了超過 100 萬的就業崗位。作為世界上先進的進出口政策金融機構，配合 5 年倍增計劃，進出口銀行采取了一系列舉措。

1. 重視金融創新，及時推出滿足客戶需要的金融產品
（ 1） 針對小企業成功推出了快遞保險（ Ex-press Insurance）快遞保險（ Express Insurance） 通過成本收益定價機制、快速答復和標準化的申請流程，為國外產品購買方提供更加有吸引力的支付條件，提高了小企業與世界市場上的產品提供商的競爭能力。自 2011 年 4 月推出快遞保險以來，該產品成為特別受小企業歡迎的金融工具，為企業提供及時的支付風險擔保，至 2012 年底，快速保險尚有388 筆，保險金額為 1. 826 億美元。這項創新產品還獲得了哈佛大學的“政府亮點子”（ bright ideain government） 褒獎。

（ 2） 針對小企業融資困境推出了全球信用快遞（ Global Credit Express）針對信用良好的小企業的流動資金貸款需求，銀行開發了全球信用快遞項目，為這些企業提供直接貸款，提供高效率的審批、更快的申請流程、標準化的報告程序。全球信用快遞為小企業提供低于 50 萬美元的直接貸款，該產品目的是增強企業的流動性，以幫助企業提高出口商品的綜合競爭力，而不是針對某個具體出口交易提供的貸款。美國進出口銀行與全國范圍內的、區域性的、社區的各類金融機構合作，這些金融機構被授權作為創始金融機構（ originating financial institu-tion） ,為小企業提交全球信用快遞的申請材料。通過這種與商業性金融機構的合作，彌補了政策性金融機構網點少的缺陷，為小企業提供便捷的金融服務，也充分發揮了政策性金融對商業性金融的彌補作用。

（ 3） 推行的“總體企業現代化”計劃“總體企業現代化”計劃 （ Total EnterpriseModernization ,簡稱 TEM） 是美國進出口銀行推出的全方位的信息技術現代化系統，該系統大大提高了為客戶提供回復的能力，處理業務的時間明顯縮短。例如，該計劃使得銀行能夠合并 75% 的客戶申請表格，從而大大減少了銀行內部跟蹤管理融資項目的重復信息收集工作，不僅提高了信息收集的速度，而且提高了信息收集的準確度，為銀行提高項目審批速度、加強內部風險管理提供了有力的現代化技術支撐。

2. 以客戶為中心，為客戶提供優質高效的金融服務
為提高服務水平，美國進出口銀行在業務經營中以客戶為中心，而不是停留在口號上。為了應對更加激烈的國際市場上的競爭，提高美國出口企業的競爭力，促進出口帶動就業，美國進出口銀行推出了“政府以企業的速度辦事”（ Government at thespeed of business） .一筆交通工業類的交易申請，原來需要經過200 道具體的步驟才能完成。經過刪除一些不必要的步驟后，申請過程進一步簡化和流程化，至少減少了25%的文書工作量。

2011 年末美國進出口銀行制定的目標是80% 的交易在 30 天內完成，2012 年實現了 2011年制定的目標： 90% 的交易是在 30 天內完成。長期融資項目的審批時間從 2009 年的平均 163 天下降到2012 年的平均60 天，節約了103 天。2012年 98%的交易是在 100 天內完成的。與 2009 年相比，銀行的授權（ 不含借新還舊，展期） 筆數增長了 20%,而完成授權所需的天數由 2009 年的平均32 天下降到 2012 年的平均 15 天。

3. 重視網站建設
網站建設在銀行業務辦理過程中發揮了積極的作用，提高了工作效率，為客戶帶來了便捷的服務。通過網站 Ex - Im Online,提供一站式服務，客戶能夠了解銀行產品，在線聯系銀行有關部門，及時向銀行反饋信息等等。該網站在處理小企業融資方面的作用更為突出，2011 年 85% 的小企業交易是通過該網站提交的。

2012 年，美國進出口銀行協助創建 Busines-sUSA 網站。該網站是 2012 年 1 月奧巴馬宣布成立的為企業提供多元服務的一站式政府網站。

二、美國進出口銀行政策性金融服務效果顯著

（ 一） 通過融資促進美國產品和服務的出口，為美國創造就業崗位
政府在促進企業開拓國際市場上可作為的空間更加寬廣。自 2010 年 3 月簽署倍增計劃，美國進出口銀行積極促進了美國出口企業的產品和服務的出口。2010 - 2012 年，融資額度年增長率依次為： 16. 67%、33. 47%、9. 48%.2012 年的融資額度為 358 億美元，達到了成立 78 年來的最高值。2012 年美國進出口銀行的 3,796 筆交易支持了近 500 億美元的產品出口到世界市場，達到了歷史最高記錄，比2011 年增長了21%.2007 年至2012 年，受益于美國進出口銀行融資，帶動的出口額累計達 1876 億美元，相應地增加了就業崗位121. 19 萬個（ 詳見圖 1） .【圖1】

（ 二） 為小企業開拓國際市場提供有效力的融資支持
小企業普遍面臨缺乏資金的問題，而且，小企業由于缺乏商業銀行需要的抵押品，往往難以從商業性金融機構獲得融資支持。為小出口商服務正是商業性金融機構不愿意介入的領域，符合政策性金融機構填補市場空缺（ gaps） 的領域選擇。

小企業在美國經濟中占重要地位。美國小企業管理局數據顯示，中小企業創造的新就業崗位占美國新就業崗位的 2/3,美國已有的就業人口中，為小企業工作或擁有小企業的人占 1/2.

美國政府普遍比較重視對小企業的融資，美國國會、財政部以及美聯儲、證監會等政府部門相繼出臺了一系列專門針對小企業的支持政策。

2002 年 6 月布什簽署支持小企業的法案，要求美國進出口銀行為國內小企業和面臨國外激烈競爭的工業部門提供更大的支持。法案規定美國進出口銀行應將提供給小企業的貸款和貸款擔保等方面的資金從規定比例的 10% 提高到 20%.奧巴馬將小企業比喻為美國經濟增長的“引擎”,奧巴馬政府 2009 年出臺的“經濟復興和再投資計劃”（ 簡稱“09 法案”） ,專門制定了針對小企業的稅收鼓勵政策，努力降低小企業的經營成本。

美國進出口銀行近年來重視對小企業的支持力度。美國進出口銀行小企業融資筆數占交易總數的 85% 以上。2012 年對中小企業的融資交易筆數 3313 筆，占交易筆數的 87%.為女性和少數民族裔擁有的小企業融資金額 8. 38 億美元，年增長率為 17%.2012 年對小企業的融資額達到 61億美元，與 2008 年的 32 億美元相比，增長了92% .2008 年到 2012 年，對小企業融資額度占該行年度融資額度的比例依次為 22. 22%、20. 95%、20. 41% 、18. 35% 、17. 04% .

（ 三） 通過對融資項目環境影響因素的評審促進有關國家環境的改善
美國十分關注進出口融資項目的環境影響，制定了環境指導綱領、政策、要求和允許交易的目錄，推行了與環境相關的出口計劃（ EnvironmentalExports Program） .美國進出口銀行的章程授權董事會，根據待審批的項目對環境有益或不利情況，可以給予或撤銷融資支持。該行的目標是保持美國出口商的國際競爭力的同時，保證它所支持的項目在環境上是負責任的。被采用的環境綱領涉及九個產業部門，對某些要素規定了數量和質量標準，如空氣質量和水質量標準。

與環境相關的技術產業具有巨大的發展潛力，對美國出口商來說意味著巨大的商機。在環保領域，美國出口商提供的產品主要集中在以下領域： 空氣、水、土壤污染控制； 固體和有毒垃圾管理； 廢品回收利用； 可再生能源利用； 污染防治； 資源回收； 污染場地修復； 環境監控； 工業用水和市政用水處理。

美國進出口銀行在扶持環境保護設備和技術出口方面，也有著成功的經驗，并積極參與了布什總統的環境保護倡議計劃。美國進出口銀行扶持美國環保設備出口的范圍很廣，從工程技術服務到有關開辦電力企業的可行性研究、大型公共污水處理項目的設計與施工、私人制造業部門設備的凈化處理與污染控制等等。

世界各國水資源污染問題嚴重。美國進出口銀行支持的與環境相關的項目中許多是與水資源的處理相關的。如，斯里蘭卡水資源有 80% 是受到污染的，全國只有三分之一的人能夠擁有安全的管道飲用水，其他三分之二的人只能靠受污染的水生活，主要原因是 2004 年海嘯導致海水淹沒含水土層，使水源嚴重污染。美國進出口銀行通過對加利福尼亞一家公司 Tetra Tech Inc. 直接貸款超過 6400 萬美元，支持該公司到斯里蘭卡建設兩個大型的飲用水工程和提供相關的工作咨詢服務。該項目包括了： 建設一個新的水處理廠、修復一個水處理廠、建設存儲水罐、抽水站、一個新的大壩和超過 150 公里的轉換和分流管道。該項目竣工后，斯里蘭卡政府將使該國 85% 以上的人用上符合聯合國標準的飲用水。該項目不僅為美國人創造了 400 個就業崗位，還改變了斯里蘭卡幾百萬人沒有潔凈生活用水的局面，環境效益顯現?？稍偕茉词艿绞澜绺鲊闹攸c開發利用。

美國政府高層重視開發可再生能源，美國進出口銀行作為實現政府出口政策意圖的重要金融機構，將對可再生能源項目的融資擺在銀行的重要地位，優先予以考慮。近年來，美國政府不斷加強對可再生能源項目的融資力度（ 詳見圖 2） ,2011- 2012 年，與環境相關的融資金額中，與可再生能源相關的融資額占 81%和 60%.【圖2】

2008 - 2011 年可再生能源融資年增長率依次為 390%、232%、229%、117%,2012 年比 2011 年減少了 51%.主要原因是 2011 年在太陽能項目上大額融資： 對第一太陽能公司出口到加拿大的太陽能項目融資兩筆，總金額為 4. 3 億美元，占2011 年可再生能源融資的 60% ; 對出口到印度的7 個太陽能提供貸款和貸款擔保 1. 8 億美元，支持了第一太陽能公司 First Solar Inc. ,Abound Solar,Solarworld Industries America Inc. ,Hillsboro 等太陽能光伏企業的出口，該項目為美國創造了超過500 個就業崗位。

三、美國進出口銀行的實踐對我國的政策性金融機構發展的借鑒

從美國進出口銀行的一系列舉措中，我們可以看到在促進本國產品出口方面，進出口銀行任重道遠。美國進出口銀行成功的業務運作對我國進出口政策性金融的發展具有積極的借鑒意義。

（ 一） 通過立法限制政策性金融的業務領域和規模，為商業性金融機構留出發展空間
美國在 1945 年出臺了《進出口銀行法》，其經營權、融資（ 含直接貸款、擔保、出口信用保險） 額度都由國會審批，美國進出口銀行在長期的業務經營中，嚴格遵循《進出口銀行法》，在業務領域上堅持原則，只有在私人資本不能或不愿意提供融資時，才出面彌補資金缺口。這從制度上限制政策性金融的發展空間，確保政策性金融的業務領域局限于一定范圍里，為私人金融機構的發展留足空間。

我國進出口銀行成立于 1994 年，但至今沒有相應的立法。業務經營、人員任命、從業人員管理、業務領域、業務監管等缺乏法律依據，業務規模、業務領域等界定急需上升到法律層面，從立法上界定政策性金融的業務領域、規模，使我國政策性金融在發揮職能作用的同時，不擠占商業性金融的發展空間。

（ 二） 在項目評審中將環境影響因素作為重要指標
對待環境是世界可持續發展面臨的一大問題。作為國家的政策性金融機構，保護環境義不容辭。

美國是世界上最強烈要求在進出口信貸中提高環境標準的國家。從環保角度，美國在環境保護方面的做法值得我國借鑒。針對進出口信貸的環境影響，美國進出口銀行制定了環境政策、環境指導綱領、環境出口計劃等。美國進出口銀行的融資項目要通過環境指標的評估后，方能進入進一步的項目評審程序； 如果不能通過環境指標的評估，那么待審批的融資項目需要找到減輕對環境影響的解決辦法，并以減輕措施的實施為條件，才可以對項目進行融資。

（ 三） 多方位加強對小企業的金融支持力度
1. 設置一套考核指標對政策性金融機構服務小企業施加壓力
小企業普遍存在資金短缺、抵押物有限、直接融資困難的局面。小企業貸款金額小，貸款風險大，是商業性金融機構不愿意介入的領域，而這正是政策性金融需要填補的領域。在小企業貸款方面，美國的做法值得借鑒。2002 年美國修改法案，對美國進出口銀行對小企業貸款的比例由原來的10% 提高一倍到 20% .近年來，美國進出口銀行業從融資總量、融資筆數、對小企業融資的審批速度等角度，確保對小企業開拓國際市場的金融支持。NEI 下，美國進出口銀行設定目標： 每年為小企業融資 90 億美元，到 2015 年服務的中小企業客戶增加 5000 家。我國的小企業在發展中面臨嚴重的融資困境。小企業普遍缺乏銀行需要的抵押品，很多小企業貸款需求量遠不及大企業，但是，銀行需要履行的程序、耗費的人力可能超過了大企業的大額貸款，商業銀行在一定程度上不太愿意為小企業服務，而這正是政策性金融需要發揮作用的領域。政府需發揮調控作用，對政策性金融加以引導并制定一定的剛性計劃，切實提升對小企業的金融服務力度。

2. 注重開發符合小企業需要的金融產品，提升為小企業服務的效率
美國進出口銀行近年來推出了一系列針對小企業的金融創新產品，如全球信用快遞項目、保險快遞、小企業流動資金貸款、小企業保單 SmallBusiness Policy、小企業環境保單、小企業計劃等。

在注重開發金融產品的同時，注重從內部管理的角度，提高審批融資項目的效率，提升信息的綜合利用率，減少不必要的重復工作，減少不必要的文書、報表，多方位提升為小企業服務的能力。美國進出口銀行為小企業服務的實踐經驗，對我國的政策性金融機構的內部經營管理具有借鑒意義。

我國政策性金融機構自 1994 年成立至今已有 20年，相比之下，我國小企業融資面臨困境，直接融資門檻高，間接融資渠道有限，同時可供抵押的物品有限，生存環境不容樂觀，這需要政府加以調控引導。在這方面，我國應通過政策性金融的融資傾斜，重點扶持小企業，提供適合小企業發展需要的金融產品，加快銀行內部的管理改革，提升為小企業服務的效率，做到雙管齊下，為小企業的發展創造良好的融資環境。

注釋：
[1]嚴啟發、李晚晴： 《美國出口戰略的新發展及述評》，《中國經貿》2010 年第 12 期。
[2]李志輝、黎維彬： 《中國開發性金融理論、政策與實踐》，北京： 中國金融出版社，2010 年，第 242 -274 頁。
[3]白欽先、徐愛田、歐建雄： 《各國進出口政策性金融體制比較》，北京： 中國金融出版社，2003 年，第 112 -136 頁。
[4]為財政年度，文中涉及的年度數據等如果沒有特別說明，均為財政年度。
[5][6][7][8][9][10][11][12]數據源自美國進出口銀行各年年報或根據各年年報整理。