一、引言
城鎮化是非農產業在城鎮集聚，農村人口向非農產業和城鎮集中，城市文明和生產生活方式向農村擴散的經濟社會發展過程（簡新華和黃錕，2010）。近年來，我國城鎮化進程不斷加快，為緩解城市規模急劇擴張增加的用地需求，周邊村落被納入城市用地范圍，產生了大量的城中村。由于依然保留著傳統的農村運營方式與理念，且受到城鄉二元體制的制約，城中村難以在短期內與城市融合，形成了兼具城市與農村特征、城鄉交錯的空間和社會結構。
城中村在快速城鎮化的進程中被納入城市范圍，但依然執行農村的土地、戶籍和社會保障制度，保持著以血緣、地緣等為主的村落社會關系網絡，這種城市與農村的二重屬性催生了景觀環境較差、經濟糾紛較多、社會沖突不斷等諸多問題，在一定意義上加劇了城鄉間的不均衡與不協調，與城鎮化強調城鄉統籌的理念背道而馳。城中村是城市社區的組成部分，卻往往遵循農村社區的管理體制，建筑布局無序、用地管理混亂，且與城市社區相比缺乏配套的公共基礎設施和服務體系，導致城中村成為城市景觀環境建設中的瓶頸因素。城中村優越的地理位置和低廉的房屋出租價格，吸引了大量外來務工人員和城市低收入人群，為城中村帶來了豐厚的租金及相關服務收入，再加上土地紅利和傳統社會關系網絡與文化理念的影響，城中村居民缺乏向城市居民轉化的主觀能動性，導致城市文明和生產生活方式向城中村擴散的進程緩慢。
城中村作為農村向城市轉變過程中的階段性產物，在促進城鎮化方面具有重要的示范效應，但上述問題的出現表明城中村已成為我國城鎮化建設中亟需突破的難點課題。要推動城鎮化向城鄉一體、生態宜居、產城互動、和諧發展的新型城鎮化轉變，首先要邁過城中村這道坎。綜觀國內外相關研究，傳統的城中村改造側重于將城中村視為城市發展的空間，通過拆遷補償等手段改造城中村的物質景觀形態，結果導致對低收入群體和農民工的擠壓，激化政府、開發商、村集體、村民、外來暫住人口等利益主體的矛盾，且由于缺乏必要的法律規制，產生了更多的社會問題。新型城鎮化目標的實現需要加強城中村改造（高學武和魏國學，2014），而新型城鎮化戰略的提出也為城中村改造提供了新的思路。如何將城中村改造與新型城鎮化建設相結合，用新型城鎮化的概念框架重新審視城中村改造中的主要矛盾，探索提出新型城鎮化背景下城中村改造的模式與策略，已成為理論界與實踐界共同關注的焦點問題。
二、新型城鎮化和城中村改造的內涵與關系
（一）新型城鎮化的內涵
新型城鎮化是在經濟社會內涵式發展的時代背景下，為彌補和糾正傳統城鎮化模式的弊端而形成的新概念，關于其內涵學術界尚未形成統一觀點。曹宗平（2009）、彭紅碧和楊峰（2010）認為新型城鎮化是以科學發展觀為指導，遵循城鎮化與經濟發展規律，以城鄉一體化為最終目標，強調集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧的城鎮化道路。單卓然和黃亞平（2013）指出新型城鎮化是以民生、可持續發展和質量為內涵，以追求平等、幸福、轉型、綠色、健康和集約為核心目標，以實現區域統籌與協調一體、產業升級與低碳轉型、生態文明和集約高效、制度改革和體制創新為重點內容的城鎮化過程。楊海坤和郝煒（2014）認為新型城鎮化是關涉政府法治和社會公平正義的法治運動。
綜合當前研究的主流觀點，本文認為新型城鎮化是指在城鎮化進程中要統籌兼顧、以人為本、依法治理，走集約化和生態化道路以實現可持續發展的城鎮化模式。
（二）城中村的內涵
城中村是一個相對成熟的概念，一般是指在快速城鎮化進程中，一些距離城市較近的村莊被納入城市建設用地范圍，但仍保留和實行農村集體所有制與經營體制的社區。城中村以城鄉二元結構為基本特征，外部形態呈現為房屋建筑的聚集，實質是基于血緣地緣的社會關系結構，多數以土地和房屋為主要收入來源，經濟和產業結構相對單一，暫住流動人口較多（黃治，2013） .
（三）新型城鎮化與城中村改造的關系
城中村改造是城鎮化建設亟需突破的難題，是新型城鎮化進程中的重要任務。只有實現城中村的有效改造，不斷加快城中村居民的市民化轉變，優化城中村的生態和文化環境，推動城鄉一體化發展，才能促進我國城鎮化的轉型發展，提高城鎮化的質量水平。而新型城鎮化戰略及其理論框架也為城中村改造提出了新的要求，具體體現在四個方面。
1、統籌兼顧，依法治理。新型城鎮化以科學發展觀為指引，強調城鄉統籌、區域統籌、經濟與文化統籌、社會與自然統籌等，注重勞動力、資本等生產要素的和諧互動和人口、資源、環境的協調發展。一方面，城中村改造是涉及多個主體和多種要素的系統工程，由于地方政府、開發商、村集體、村民、外來暫住人口、金融機構、新聞媒體、城市居民等（賈生華、鄭文娟和田傳浩，2011）在城中村改造中的定位和角色有所差異，對利益分配具有不同需求，只有按照統籌兼顧的原則加以協調，才能有效整合優勢資源，獲得城中村改造的成功。另一方面，受城鄉二元體制的影響，城中村經濟、社會、人口在向城市的轉變過程中障礙較多，涉及戶籍制度、土地利用制度、投融資體制、文化傳承與融合等復雜問題，且由于法治規制的相對滯后，在拆遷賠償等方面出現了不少法律糾紛，因此需要政府發揮宏觀調控作用，在政策層面和法律層面加以統籌。
2、以人為本，關注民生。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，既要關注對人們生產生活環境的保護，實現人與自然的和諧共處，更要注重滿足居民的多樣化需求（甘露和馬振濤，2012），促進居民的思想、文化、技能和素質的全面發展。由于城中村在很大程度上是基于滿足城市擴張所需的土地資源而形成的，從城市用地規劃、建筑安排等物質空間視角探討城中村改造一直是理論界和實踐領域關注的焦點，而新型城鎮化戰略的提出則要求城中村改造轉向人文因素，探討村民的市民化、幸福感和文化融合等問題。在新型城鎮化背景下，以人為本、關注民生成為城中村改造的根本出發點，無論是資源利用還是政策體制創新均要在充分考慮城中村居民利益和需求的基礎上，尋找具有人性化特征的可行路徑。
3、集約高效，內涵提升。集約化是新型城鎮化在發展模式方面的核心要求之一，旨在改變以往城鎮化進程中外延式的增長模式，強調對現有城鎮內部要素的整合利用，以盤活存量資源為基礎促進城鎮結構與功能的提升。受粗放式管理方式的影響，城中村在數量急劇增加的同時，普遍存在著發展質量不高的現象，資源使用浪費、要素流動不暢、規劃管理不足等問題突出，不僅無法有效承載城市發展的需要，甚至影響城市功能發揮和競爭力提升。新型城鎮化要求城中村改造必須堅持走集約化道路，提高現有資源的利用效率，增強規劃管理的有序性，打造多元功能的結構體系，從而在我國城鎮化突破發展的歷史進程中承擔更多責任與義務。
4、環境友好，可持續發展。構建環境友好型社會，實現可持續發展是當前世界各國的共同戰略。在城鎮化進程中倡導環境文化與生態文明，將環境保護、人與環境良性互動、兼顧當代人需求與后代人利益等作為城鎮化的前提標準是新型城鎮化的內在要求。一方面，城中村改造必須突出生態化發展模式，以綠色、低碳、環保為目標，重視環境的建設與治理，重視資源的合理利用與保護，提高居民健康水平，實現人與自然、環境的和諧發展（彭紅碧和楊峰，2010）。另一方面，將城中村改造與區域經濟發展方式轉變和產業結構優化調整結合起來，在科學保護歷史文化風貌和人文地脈的前提下，探尋符合城中村居民特點的新型生產方式，開發具有可持續性的融資服務體系，強化城中村的公共基礎設施和社會保障體系建設。
三、新型城鎮化背景下城中村改造的主要矛盾
新型城鎮化對新時期下我國的城中村改造工作提出了新的要求，但從當前實踐看，仍有相當數量的城中村忽視了新型城鎮化戰略框架對自身改造的指導作用，導致出現了諸多問題，制約了城中村改造工作的效率與效益。
（一）統籌力度不夠，多主體協調困難
1、城中村的統籌發展體制機制有待健全。長期以來，我國的城市與鄉村始終實行二元管理體制，城市依靠現代化的大工業生產獲取收入，而農村則以土地為依托開展小農經濟，由此形成的壁壘和統籌體制機制的薄弱限制了城鄉之間的要素流動、經濟社會聯系與文化交流。首先，在城鄉統籌方面，快速城鎮化使城中村的村民失去了土地，逐步向城市居民轉化，但由于受土地、戶籍、社會保障等多方面制度的制約，并沒有實現身份的轉移（馬星，2007），導致城鄉統籌發展的形式大于實質，城中村改造在體制上存在障礙。其次，在區域統籌方面，城中村在土地納入城市用地范圍的同時，由于各地自然資源、經濟發展程度、社會文化的差異，許多城中村的產業、經濟、社會、文化等并未納入城市統一管理，村委會被委任全權負責城中村的運營管理，缺乏統一規劃和有效銜接，而村委會對城市運營方式的了解較少，難以處理與區域協調的各類事務，導致城中村改造與區域的實際發展需要相脫節。最后，城中村改造涉及一系列復雜問題，如行政建制、戶籍轉換、土地征用、資金支持、管理體制等，國家并沒有出臺明確的統一規定或操作細則，相關法律法規不健全，缺乏對城中村改造統籌體制機制的宏觀指導。
2、城中村的利益相關者治理模式有待創新。城中村改造是一項涉及多個利益主體的系統工程，包括政府部門、村集體、村民、開發商、外來居住群體等核心利益群體和新聞媒體、金融機構、城市居民、法律組織、學術機構等邊緣利益群體。城中村改造的目標在一定意義上就是為各個利益相關者有效創造價值，因而城中村改造的關鍵是協調好各類主體的利益關系。從當前實踐看，政府主導和開發商主導是城中村改造的兩種主要模式，但在利益相關者的協調上均存在一些難點問題，甚至出現了部分違反法治精神的行為。對于政府主導的改造模式，“缺位”和“越位”現象時有發生，在需要政府部門協調控制各方主體的某些環節政府“缺位”,而本應由市場發揮“看不見的手”作用時行政資源又過度干預，導致各利益主體之間發生沖突甚至對抗（傅明先，2009）。對于開發商主導的改造模式，受經濟利益驅動，開發商在提供城中村改造方案、實施方案的過程中盡可能地降低開發成本，導致村民利益受損，而作為監管方的政府部門為鼓勵開發商的資金投入和推動城鎮化進程，有時只能適當降低村民的居住舒適度，引發村民對城中村改造的抵觸與不滿。
