一、問題提出與文獻綜述
與東部發達地區相比，中西部欠發達地區的新型城鎮化起步較晚，發展基礎較為薄弱，發展過程中存在著不少問題，如何實現一億人在中西部就近城鎮化更是任重道遠。在此背景下，探討如何通過有效的財政政策為欠發達地區新型城鎮化提供有力支撐，不僅有重要的理論意義，而且可以為相關政策的制定提供科學依據。
大量文獻認為應完善新型城鎮化的財稅支持政策體系。我國城鎮化的根本問題及其實質是農村經濟社會發展和轉型問題，而長期以來，我國城鎮化的發展體現出濃厚的政府主導和控制的特點，當前城鎮化的發展在相當程度上依靠農民的土地貢獻支持，因而必須深化改革破除城鄉二元化的體制，走城鄉一體的城鎮化發展道路。[2]
當前我國財稅體制成為阻礙新型城鎮化發展的因素之一，在新型城鎮化進程中，應積極發揮財稅支持體系的杠桿功能，以促進基本公共服務均等化、深化投融資體制改革為依托，逐步建立起多元化、可持續的資金保障機制，夯實新型城鎮化基礎。[3]賈康[4]、魏志甫[5]認為應建立“一元化”公共財政支持新型城鎮化，財政要與區域發展戰略和不動產制度改革協調配合，拓寬融資渠道，引入公司合作機制。做好城鄉建設規劃，創新投融資機制，強化產業支撐等方面促進新型城鎮化的發展。賀剛等則提出應從改進城鄉統一的年度預算管理方式，健全城鄉財權與事權相統一的管理體制，整合涉農資金等方面促進新型城鎮化。
部分文獻對農業人口市民化的成本及其分擔機制進行了研究。中國社科院發布了《中國農業轉移人口市民化進程報告》，該報告的測算表明農業轉移人口市民化的人均公共成本約為 13 萬元。其中，東、中、西部地區人口轉移的公共成本分別為 17. 6 萬元、10. 4 萬元、10. 6 萬元。王志燕[7]采用分類加總法測算得出山東省農業轉移人口市民化的人均公共成本約為 15. 07 萬元。諶新民等[8]認為農業轉移人口市民化的成本具有分層異質性、主體多元性和動態累積性特征，其產生的根源是其勞動的制度性貶值與基本權利尤其是發展權的缺失。這一問題解決需理順中央財政同地方財政的關系，構建中央、地方、個人在內的多元主體成本分擔機制。傅東平[9]; 殷一博[10]、康涌泉[11]認為無論從個人、國家、社會還是從城市和農村來說，其收益要遠大于成本，要有序推進農業轉移人口市民化，必須降低市民化成本，提高市民化收益。
農業人口的市民化需要財政資金支持，構建合理的農業人口市民化的成本分擔機制對推進新型城鎮化至關重要，但現有文獻對此缺乏深入分析。與同類研究相比，本文的主要特色與創新在于： 第一，明確提出農業人口的市民化的成本分擔機制應以公共服務標準為基礎，而不應以接受農業人口為基礎，以彌補現有文獻的不足； 第二，系統分析了財政支持欠發達地區新型城鎮化進程中存在的問題及其成因。
二、欠發達地區新型城鎮化進程中財政政策存在的問題
（ 一） 財政促進新型城鎮化發展的成效不理想，地區間差距沒有明顯改善。為促進欠發達地區新型城鎮化的發展，各級政府都制定了相關實施方案與財政支持政策，但是欠發達地區新型城鎮化的整體效果并不理想，其主要表現在以下方面： 一是欠發達地區與發達地區的綜合差距沒有明顯縮小。發達地區不論是在經濟結構層次、公共服務水平以及人均收入水平等主要指標方面遠遠超過欠發達地區。二是極少數欠發達地區的縣市安于國家貧困地區地位。這種國定貧困縣接受中央轉移支付之后的財力規模高于相鄰非國定貧困縣水平，其公務員的待遇也要好于相鄰非貧困縣，但是其政府性債務水平不但遠遠落后于發達地區，甚至比相鄰非國定貧困縣都低太多，這從一個側面說明其對發展經濟與推進新型城鎮化的動力不足。
（ 二） 財政缺少對流動人口提供公共服務的支持政策，不利于欠發達地區新型城鎮化。由于發達地區在經濟發展水平、公共服務水平與工資收入水平等方面具有明顯優勢，這導致欠發達地區農業人口大量流向發達地區。由于在國家層面缺失支持對流動人口提供公共服務的財政政策，使大城市的公共服務承受巨大的壓力，不但大城市的大醫院充滿了外地的患者，大城市的地鐵里擁擠著大量外地人員，而且大量外來人口從事各種流動商業活動，增加了大城市的政府管理成本。大城市對外來務工人員往往具有相當大的排斥，導致政府出臺一些歧視性政策，比如，戶口限制遷入政策，外來務工人員暫住證政策，外地人員限制購房與購車政策等，通過限制外地人口的自由流入，以降低地方財政維持公共服務水平的壓力。而另一方面，欠發達地區的農業人口與銀行資金大量流入發達地區，并沒有因此得到相應的財政政策補償，這使其地方產業發展比較困難，甚至成為純消費性的縣市，這種財政政策缺失既不利于流動人口在發達地區安居樂業，也非常不利于欠發達地區新 型城鎮化建設。
（ 三） 支持產業發展的財政政策效果不佳，影響了欠發達地區新型城鎮化發展。產業發展是欠發達地區新型城鎮化可持續化的關鍵，許多欠發達地區政府對地區產業發展往往涉足過深過廣，但財政政策實施后并沒有達到預期效果。有的欠發達地區存在財政支持產業發展范圍過廣的問題。比如，某省利用財政引導資金支持橫跨 9 大戰略新性產業 82 家的企業，平均每家企業 800 萬左右，這些資金相對平均每家企業 2 億元的投資規模來說，所能起的作用有限。有的欠發達地區以非常優惠的財政政策承接了眾多高污染、高耗能、高耗水的“三高”產業，這既造成了地方環境污染，又沒有得到多少實質財力，影響了欠發達地區加快實施新型城鎮化建設的能力。
（ 四） 支撐公共服務供給優化的財政政策不足，欠發達地區新型城鎮化水平低。由于基本公共服務均等化的財政支持政策不足，中國城鄉的公共服務水平往往存在較大差距。農村居民偏好于到城市尋求公共服務，導致農村基本公共服務需求進一步萎縮。比如農村青少年到縣城就學，使得農村的義務教育需求，農村與社區居民舍棄了村衛生室與社會衛生站的服務，過多地到縣級醫院甚至市級醫院就診，農村人口大量到縣城或市區購房，一些村莊甚至成為空殼村。其次，不同公共服務之間的財政投入差別大，導致地方政府不能優化公共服務供給結構，影響了欠發達地區新型城鎮化水平的提高。比如，有的地方政府一般公共預算中義務教育支出占 40% 左右，超過了地方義務教育實際需要，導致教育支出預算執行率偏低，同時，有關衛生與社會保障方面的支出卻嚴重不足，這種財政政策不足嚴重影響到欠發達地區新型城鎮化的發展。
（ 五） 欠發達地區的土地財政風險劇增，不利于新型城鎮化的健康發展。隨著房地產市場逐步降溫，欠發達地區因城市建設而產生大量債務負擔。由于城市基礎設施建設自身并不能產生收益，欠發達地區政府主要是通過融資平臺，以土地出讓收益為抵押向金融機構融資，用于城市基礎設施建設。當房地產價格下滑時，拍賣土地收益難于償還向銀行舉借的債務，也不利于政府實施棚戶區與城中村的改造。地方政府債務風險高企不但不利于政府為失地農民提供相應的社會保障，也嚴重影響到新型城鎮 化的健康發展。
三、欠發達地區財政政策問題成因分析
（ 一） 中央對欠發達地區的部分轉移支付形成了逆向激勵機制。由于中央財政的部分轉移支付規模與貧困縣的劃分依據有關。國定貧困縣得到的財政支持高于省定貧困縣，而貧困縣的劃分依據之一是其自有財力水平。中央的財力均衡性一般轉移支付成為欠發達地區自主安排財力的重要來源，其規模的大小取決于自主財力的缺口，缺口越大，均衡性轉移支付的規模相應越高。不可能出現財力越強，均衡轉移支付越多的情況。這種政策某種程度上產生了鞭打快牛的不良效果。這對欠發達地區的激勵暗示是越不努力發展，經濟水平越落后，國家財政的支付力度越大。雖然當前有“三獎一補”的激勵性財政政策，但是并沒有從根本上改變欠發達地區在新型城鎮化進程中，過度依賴中央政府的慣性思維與做法。因此，極個別欠發達地區的縣市不但積極爭取國定貧困縣的“帽子”,還“安貧樂道”不思進取。
（ 二） 現行分稅制沒有提供農業人口市民化的成本分擔機制。農業人口的成本分擔機制屬于財政預算管理體制的內容，但是現行的分級分稅預算管理體制并沒有相關的內容。在現行中央財政的轉移支付政策中，有關財力均衡性轉移支付主要與地方經濟發展水平有關。當前有一種思路是基于資源的可攜帶性，建立農業人口市民化的財政轉移支付掛鉤機制。但是必須注意到這種辦法所可能帶來的政策風險。第一，如果由接收農業人口城鎮得到財政轉移支付資金，由于一般是發達地區才有能力與興趣接收農民工，這樣，發達地區收到的這類轉移支付明顯多于欠發達地區。同時由于農業人口注入發達地區，給發達地區帶來更多的經濟增長，促進發達地區財力的增長，這使地區間的財力差異就更大了，雖然也促進了農業人口的城鎮化，卻不利于欠發達地區農民的就近城鎮化。這是一種不能接受的財政政策風險。第二，如果由農業人口流出的欠發達地區接收財政掛鉤轉移支付資金。其理由不外乎是人才資源的流失需要中央政府來補償，但是這樣的財政掛鉤則不利于發達地區接收流入人口，也會造成政策風險。這也是分稅制中有關農業人口市民化的成本分擔機制難于出臺的重要原因。
（ 三） 欠發達地區政府沒有正確把握政府與市場。在資源配配置領域的關系。與發達地區政府不同，欠發達地區政府在發展經濟方面總有趕超思維。因此，在市場成熟度不如發達地區的情況下，欠發達地區政府更偏愛用傳統計劃經濟的手段來促進產業的發展。
相對發達地區經濟增長 10% 以下的發展目標，一些欠發達地區的領導往往把經濟增長定得更高。而這樣的目標顯然靠傳統的市場經濟方式很難實現。對此，欠發達地區領導的解釋是，“我的經濟發展起點低，只要政府招商引資的財政政策恰當，就能夠引來重大項目，地方經濟就能實現跨越式發展”.因此，政府在發展經濟方面急功近利，總預期花小錢辦了大事，這就是某省將很少的財政周轉金用于 80 多家企業 3 年免息貸款，而期望全省戰略性新興產業得到大發展的原因。在經濟發展與生態保護比較方面，由于唯 GDP論的考核機制與財力激勵機制，欠發達地區政府更看重經濟總量的增長，而忽視了環境的影響，這是“三高”產業生存的重要原因。顯然，這樣的觀念對欠發達地區的新型城鎮化建設是不利的。
（ 四） 支撐公共服務供給的財政體制不合理是公共服務供給優化不足的根源。首先，1994 年以來分稅制改革主要是各級地方政府間財政收入的劃分調整。事權與支出責任劃分并不清晰。這種事權劃分導致很多公共服務供給形成“條塊分割”.其次，由于上級政府擁有地方政府間分稅制調整主導權。這導致層級較高的政府財力比較充裕，而財政資金的使用效率較低，而層級較低的地方政府財力緊張，這不但造成不同級政府同等公務員收入差距與辦公條件差距大，也使地方公共服務質量因財政供給政府層級不同產生很大的差別，這不利于基本公共服務均等化。最后，過多的財政支出保障機制限制欠發達地區財政支出的靈活性。由于法定支出增長機制保障，有的區縣教育支出過多，預算執行效率偏低。而有的公共服務由于沒有列入法定保障機制，導致財政支出不足，這影響了欠發達地區公共服務供給的優化。
（ 五） 土地財政分配機制不合理，成為地方土地財政風險驟增的重要原因?，F行土地資源的收益主體主要是市縣兩級政府。區政府作為市政府的派出機構，雖然有相當大的行政自主權，但是在土地收益分配上，主要由市政府決定分配比例。市財政要拿走相當大一塊土地財政收益。如中部某省會城市城區范圍內的土地出讓收益，全部歸市本級，城區不參與分成。中部南方某市城區經營性用地和工業用地出讓收入全部繳入市級國庫，其中經營性用地出讓收入在按規定提取各項專項資金后，再提取 40% 城市基礎設施配套資金，剩余部分扣除土地儲備資金后返還各區。這主要是因為市政府要統籌安排全市許多跨區的基礎設施建設。有的省甚至省直管縣也要向市級財政上繳土地收益。比如中部北方某市對省直管縣的土地出讓凈收益集中 20% .①而對區縣政府而言，政府的經濟發展考核一直比較嚴格，有的欠發達地區甚至進行招商引資與經濟發展排名，迫使區縣政府不斷加大對區域內工業園區的“三通一平”,甚至“五通、七通一平”的基礎設施建設，造成一些欠發達地區土地財政風險驟增。
