2013 年 3 月 1 日，國務院辦公廳發布《關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》（被稱作“新國五條細則”），其中在“堅決抑制投機投資性購房”部分強調“對出售自有住房按規定應征收的個人所得稅……應依法嚴格按轉讓所得的 20%計征”。一石激起千層浪，一時間在整個房地產市場引起了眾多的關注和討論，引發了包括房產股暴跌、二手房交易量井噴等社會現象。圍繞該通知，經濟學家、民間經濟學者、實務工作者也都展開了大量的研究和討論。鑒于此，本文從政策發布背景出發，結合西方稅收經典理論，分析新政的政策效果和可能影響，并以此為基礎提出政策性建議。
一、“新國五條”出臺的政策背景
1998 年 7 月 3 日，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23 號），自此拉開我國住房市場商品化改革的序幕，并在以后的十數年間逐漸抹去住房實物計劃分配的色彩。過去的十五年間，房地產業得到了空前的發展，在國民經濟中的地位和作用日益凸顯。由于房地產產業鏈長、關聯度大等特征，與之相關聯的一系列產業，如有色金屬、建材、水泥、家具等都在房地產業快速發展下聯動發展。
不可否認，房地產在發展經濟、改善民生等方面發揮了不可磨滅的作用，但是，近年來，房價的持續快速上漲已產生一些有礙于“中國夢”實現的負面效應，如居民貧富差距擴大、勞動收入比重越來越低等一系列亟待解決的重要問題。黨中央、國務院早在 2003 年就已意識到房地產市場健康發展的重要性，并從 2003 年8 月起出臺了一系列旨在維護市場穩定、促進市場健康發展的政策。但由于房屋價格的快速上漲，多次調控政策都未完全達到預期目標，商品房已偏離本應滿足的居住需求，而更多地帶有投資、投機需求的色彩（李倩，2011）。
正是在“屢調屢漲”的背景下，國務院于 2013 年 3月 1 日在新一屆政府上任前夕出臺了新版國五條，在此之中，尤為引人關注的是關于個人轉讓房產嚴格按20%征稅的政策（滿 5 年唯一自住房可免征）。關于個人轉讓住宅取得的資本溢價額征稅早在 2008 年 3 月1 日開始施行的《中華人民共和國個人所得稅法》以及《中華人民共和國個人所得稅實施條例》中已作出明確規定，只不過當時政策中還規定另外一種課征情形：對于轉讓房產無法提供購房原值發票或合理費用有效憑證等可采用核定方法計征，稅率為總房款的 1%。實際上，由于房屋增值率普遍較高，因而在日后的納稅實踐中，賣房者大多按總價的 1%計征，這就使得資本利得稅的調節作用在房價高速上漲情形下收效甚微。按照國際慣例，個人轉讓財產所得繳納的個人所得稅屬于“資本利得稅”（Capital Gains Tax）的范疇。國外關于資本利得稅主要包括“稅收資本化”（Tax Capitalization）和“鎖定效應”（Lock-in Effect）兩種理論，這些西方成熟的理論便可用于分析中國房地產市場的稅收政策。
二、國外資本利得稅基本理論
資本利得主要是相對于普通所得而言，是有價證券、不動產等資本性資產的增值或買賣而發生的凈收益所得（阮永平和解宏，2008）。相應地，資本利得稅是針對資本利得，在資本性資產買賣環節征收的收益稅，并且僅當投資有利潤的情況下予以征收。我國對于轉讓個人住宅的所得征收的個人所得稅本質上是對個人轉讓住宅財產課稅，而住宅屬于資本性資產的范疇，因此住房轉讓繳納的個人所得稅屬于資本利得稅的范疇。關于資本利得稅的理論研究主要集中在證券市場，尤其是股票市場，比較成熟的理論主要包括稅收資本化和鎖定效應兩大假說。（一）稅收資本化（Tax Capitalization）。。
稅收資本化的主要觀點是，由于資本利得稅會減少未來轉讓有價證券、財產等資本性資產的收益，因此作為補償，資產的稅前收益率必須提高才能夠滿足投資者對收益率的要求，相應的資產價格會下降。Langand Shackelford（2000）采用事件研究法，檢驗 1997年 5 月美國白宮和議會預算談判（其中涉及到降低資本利得稅率）達成一致后的市場反應，發現由于資本利得稅率下降，投資者持有的公司股票價格提高，驗證了稅收資本化的假說。Guenther and Willenborg（1999）以 1993 年稅法改變小公司股票資本利得稅率為窗口，檢驗發現小公司首次公開發行市場的發行價格顯著提高，同樣符合稅收資本化的假設。稅收資本化是資本利得稅的一種觀點，與該種觀點相比，鎖定效應的理論和經驗證據更為充足。
（二）鎖定效應（Lock-in Effect）
鎖定效應的基本觀點是，投資者賣出有價證券或實物資產的決策受到買入價、其他可選投資以及稅收等影響，在某價位賣出資產的概率伴隨資本利得稅率提高而下降。通俗地說，投資者對資產稅后收益有一特定預期，當資本利得稅支出提高時，投資者無法達到預定的稅后收益率，因而不會作出賣出決策，當資產價格上升彌補這部分稅收支出或者持有期更長使稅收支出下降后才會賣出。對比鎖定效應和稅收資本化兩種理論，當資本利得稅率提高情況下，鎖定效應與稅收資本化兩種理論的預期剛好相反：鎖定效應預期資產價格會進一步上升，而稅收資本化則預期資產價格會下降。
結合兩種理論，下文將進一步分析新版國五條中個人所得稅新規定可能產生的政策效果。
三、個人所得稅新政實施的政策效應透析
鑒于 2008 年個稅修訂到新版國五條發布之間二手房轉讓市場①的賣家實際上大多按總額 1%的稅率繳納，因而在新政強調個人轉讓住房嚴格按 20%的稅率執行情形下，個人轉讓住房的實際稅率預期將提高，交易成本上升，必然會對市場產生一定的影響。新政從發布到各地出臺實施細則之間有一個月左右的時間，客觀上給市場買賣雙方提供了一段政策適應調整期。筆者將首先分析新政發布到實施這段期間的政策效應。
（一）新政發布到正式實施前的效應分析
一般而言，稅法改革前夕，納稅主體預期到稅法將要改革，往往會通過一些交易或事項合理籌劃稅收在納稅期間、管轄區間上的分布，以實現有效的稅收籌劃。以我國 2008 年企業所得稅法改革為例，國內學者研究發現我國上市公司會通過操控性流動應計項目將利潤在不同納稅期間進行轉移，以實現有效稅收籌劃的目標。當個人所得稅新政發布以后，在 3 月底之前的這一段期間屬于政策調整和適應期。這段期間，個人所得稅新政還未具體執行，鑒于鎖定效應理論更適用于真實交易決策實際受到資本利得稅影響的情景，因此稅收資本化理論更適用于分析新政實施前的政策效果。
一方面，對于持有住房并有轉讓意愿的賣家而言，他們預期到新政實施后需要繳納 20%的資本利得稅，依據稅收資本化的理論，相應地會調低對于房屋價格的預期。盡管考慮到新政實施后房屋繳納的稅收可能會在一定程度上轉嫁給買房者，但是究竟稅費能夠在多大程度上轉嫁仍然存在不確定性。由于房屋市場存在一部分滿 5 年且屬于唯一的住房，另外還存在一部分買入時間較短、升值幅度不大的房產，這些住房由于轉讓的實際稅負較低，因而更容易受到買方的追捧，而需要繳納稅費的房產需求會受到影響，這些因素都直接關系到稅費能夠轉嫁給買方的程度。綜合而言，新政實施前，賣方會調低當下轉讓房屋的價格預期。
另一方面，對于市場的買方而言，由于在新政實施以后，賣家需要按資本利得的 20%繳稅，預期到這一政策執行后可能面臨稅負轉嫁的風險，買家必然會調整當下購買住房的意愿以及愿意付出的價格。因而，新政實施前夕，買房會調高對當下購買房屋的意愿價格。
綜合賣方和買方兩方面因素，賣方的預期價位下降，二手房市場供給曲線右移；而買方的預期價位提高，二手房市場需求曲線同樣右移。供給曲線和需求曲線同時右移，必然會使得二手房市場的交易量提高，而交易價格受到供給曲線和需求曲線變動幅度差異的影響。如果賣方看好二手房后市，認為價格還將繼續漲勢，那么市場上的住房供給增加會比較有限，而需求的大幅增加會促使交易價格上升；只有當賣方看淡后市，認為市場將進入熊市，并且市場出現大量的恐慌性拋售的局面下，才會促使交易價格下降。筆者認為盡管新政的震懾作用較大，但是并不會對市場未來走勢預期產生較大影響，賣家并不會因此大量拋房，因而交易價格上升的可能性更大。
（二）新政正式實施后的短期效應分析
如果市場上住房總需求比較固定，那么新政實施前一個月必然會提前消費以后的住房需求，而這帶來的后果是：新政正式實施以后二手房市場的交易量會出現萎縮，甚至市場會進入“冷凝狀態”，市場態勢取決于新政實施前交易量井噴的程度。
除受到新政實施前交易量大幅提高的影響，新政實施后短期內交易量和交易價格還受到資本利得稅“鎖定效應”的影響。國外學者之前基于價值相對較低、套利更為容易的股票市場，發現鎖定效應的存在，而對于價值更大、轉讓稅費支出更多的住房市場，鎖定效應更有可能影響市場的流動性，即鎖定效應更有可能發生。依據資本利得稅鎖定效應理論，轉讓住房利得需要繳納 20%的稅收，會使得賣方選擇交易的概率降低，除非個人面臨嚴重的財務問題，否則在未來價格走勢不明朗的情況下，大部分的賣家會選擇不交易。
綜合而言，依據鎖定效應理論，二手房新政正式實施后，買賣住房的稅費增加，交易成本上升，二手房市場的流動性下降。短期來看，如果免稅房不足以滿足市場需求的話，買方的購房成本勢必增加。如果市場上仍然存在大量二手房需求的話，那么即使在剔除稅費部分費用的情形下，二手房的凈價格也有可能進一步上升。
（三）新政正式實施后的長期效應分析
房地產市場新政旨在長遠，從根本上抑制投資、投機性購房需求。長期來看，該項政策實施以后將會產生以下效果。
第一，抑制房地產市場投資、投機需求。對于現在持有住房的投資者而言，當未來預期不明朗的情況下，交易需求不明顯。但是，對于新房、二手房市場上大量潛在的購買者而言，需要考慮住房在稅收資本化理論下的持有價值和投資收益。應該說，資本利得稅的強制執行對于未來長期預期有重要影響，在其他投資渠道暢通可選的情況下，選擇其他投資品的可能性會更大，市場上的邊際投資者會減少，尤其在更為嚴厲的資本利得稅政策下，這一效果更為明顯。
第二，降低二手房市場的流動性。資本流通過程會創造價值，資本利得稅的存在對資本流通造成摩擦，提高交易成本，從而會降低套利交易的空間，降低市場的流動性。新政強制執行后，預期二手房市場整體流動性會下降，二手房市場的交易活躍程度降低。應該說，在一定程度上能夠抑制住房的投資屬性，使住房回到更為本源的居住屬性。
第三，提高勞動收入比重。勞動收入是絕大多數居民最為主要的收入來源，我國勞動收入占 GDP 的比重較低，黨中央、國務院也高度重視勞動收入在初次分配中的占比。資本性資產的投資收入不屬于勞動收入范疇，與勞動收入相對。由于資本利得稅本質上是對資產的資本利得征稅，因而二手房新政會降低持有住房的投資收益，并且產生的稅收收入可以通過轉移支付、再分配等政策手段進行調節，從而提高勞動收入的相對比重，更好地實現社會財富的公平分配。
第四，商品房價格取決于市場預期的調整。由于資本利得稅在利得和損失上的處理存在不對稱性，因而在二手房市場價格上升和下降時的作用也是不對稱的：當市場處于牛市狀態，由于鎖定效應存在，該政策不僅不會降低房價，還會進一步推高房價；當市場處于熊市狀態，由于稅收資本化效應存在，買方更少，會加劇價格下降。正是這種不對稱效應的存在，會放大二手房市場的價格波動。當市場預期不發生較大調整的情況下，市場交易萎縮，但并不一定會使得價格下降。只有當市場對價格預期發生較大調整時，資本利得稅新政才會產生效果。
四、改進和完善住房市場個人所得稅政策的建議
新政出臺旨在從兩方面產生效應：一方面抑制潛在的投資、投機性購房需求，既包括二手房市場，也包括新房市場；另一方面主要針對二手房市場，在于擠壓現有住房市場的泡沫。目前，新政規定個人轉讓住房取得的溢價嚴格按照 20%征收，屬于比例稅率，并且針對不同的納稅人并無差異。筆者認為新政對于抑制潛在的投資、投機性需求效果相對更大，但是對于擠壓現有住房市場的泡沫效果并不理想。
對于抑制潛在的投資、投機性購房需求，依據持有期限差別化轉讓住房的稅率，能夠更好地達成目標。2012 年 11 月 16 日，我國對于個人持有上市股票取得的股息紅利收入，實施差別化稅率。與股息紅利個人所得稅類似，轉讓住房個人所得稅政策可以考慮如下的方案：對購買房產一年內轉讓，按照40%甚至更高的稅率征收；對于一年以上五年以內轉讓，按照 20%的稅率征收；對于購買五年以上的，轉讓時可以考慮免征個人所得稅。差別化的稅率直接影響投資、投機性購房的收益函數，能夠更好地抑制短期性的投機行為。
與抑制潛在投資、投機性需求不同，新政如何在擠壓現有住房市場泡沫方面發揮顯著作用，關鍵取決于影響整個市場的未來價格預期，提高二手房市場的供給和流動性。前文認為，新政實施后二手房市場的供給受到鎖定效應的影響，相同價格下賣方反而會減少供給，不利于二手房市場流動性的提高。要實現增加供給的目的，可通過分化投資、投機性持有住房群體的一致預期達成，如依據個人或家庭持有住房的套數設置差別化稅率，具體可參考如下的方案：對于轉讓個人或家庭第四套及以上住房，征收 40%或更高的所得稅；對于轉讓個人或家庭第三套住房，征收30%的所得稅；對于轉讓個人或家庭第二套住房，征收 20%的所得稅。其中，如果為了短期內快速提高流動性，對于轉讓第二套住房，可暫時免征（未來將征收），以影響賣方的供給意愿。持有住房數量不同的投資者對于未來價格的預期是不同的，并且能夠接受的價格底線也有差異，這就使得市場上的投資者面臨的壓力不同，持有數量越多的投資者賣房意愿越強烈。相應地，市場上的供給更有可能增加（李文和陳國銳，2011）。
綜合上述分析，不同目標導向下，差別化稅率的標準有所不同，當然，也可以既按照持有期限，又按照持有套數設置差別稅率。不過，這些政策的有效實施，還有賴于住房、身份信息系統等配套措施的落實和執行情況：其一，只有實現住房信息聯網工作，才能查詢個人在全國各地所擁有的住房詳細信息，才能夠為房地產稅收政策提供基本的數據基礎支持（陳漢明，2013）；其二，只有加強身份信息監控，嚴查虛假個人信息，杜絕個人擁有兩個或多個身份證的情況發生，才能夠從根本上有效地發揮政策的效果。應該說，諸如此類的配套政策是稅收政策有效執行的基礎，而稅收政策何時、如何實施，也必須根據配套政策的完善情況確定，否則政策的實施效果會大打折扣，甚至無法實施。
【參考文獻】
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［3］李文，陳國銳.完善房產稅征稅范圍關鍵點分析［J］.會計之友，2011（9 中）：98-100.
［4］阮永平，解宏. 資本利得稅與我國證券市場的發展［J］.稅務研究，2008（3）：43-46.
