引言

自 2015 年 1 月 1 日開始實施由全國人民代表大會常務委員會 2014 年 8 月 31 日新修訂并批準的《中華人民共和國預算法》，國務院 2014 年 10 月 8 日發布了《關于深化預算管理制度改革的決定》[國發〔2014〕45 號].針對以上兩個專門關于預算法的專項法律和政府決定，為貫徹落實新頒布的預算法，對其中涉及政府決算草案審計的內容進行專門研究，以期厘清政府決算草案與國家審計、國家治理的相互關系，探究如何依照新修訂的預算法，開展決算草案審計的實踐應用。為強化財政預算管理和監督，約束政府收支行為，構建完善規范、公開的政府預算制度，確保政府財政預算、決算的編制以及政府決算草案的嚴格實施，必須建立與實現現代化相適應的現代政府決算草案制度[1],對于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安無疑具有重要的現實理論和實踐意義。

一、政府決算草案審計工作的歷程

隨著新修訂的《中華人民共和國預算法》的實施，對政府決算草案的審計成為國家審計機關不可推卸的法定職責，不僅不能削弱而且還應與時俱進地予以強化。經過多年的改革與發展，政府決算草案審計工作按部就班的實施與建設中，其預算草案審計工作歷經四個階段。

1.初步實踐階段。1983 年 9 月，自國家重新組建審計機關便開展了上級對下級政府決算草案的審計實踐。20 世紀 80 年代中后期，審計機關開始對行政事業單位實施定期財政預算審計制度，要求本級政府和政府部門定期提交本級財政會計報表和相關資料并適時接受審計機關的財政審計。但此階段各級審計機關仍然沒有全面進行部門之間的決算審計工作[2].

2.跟蹤審計階段。1994 年 8 月 31 日，國家正式頒布的《中華人民共和國審計法》明確規定，審計監督機關對本級財政預算和決算執行情況進行審計監督。然而在實施過程中，各級審計機關較少對政府部門的政府決算草案進行審計，更多的是對政府部門財政預算的執行實施情況進行跟蹤審計。

3.強化實踐階段。1999 年 12 月 25 日，第九屆全國人民代表大會常務委員會通過了《關于加強中央預算審查監督的決定》，明確提出必須加強和改善對中央政府部門財政預算編制、中央預算的初步審查和中央預算調整方案的審查工作，對預算超收收入使用的監督[3].同時依法加強對中央政府部門的決算審計工作，要求中央決算草案應依照全國人大核準的財政預算科目進行編制并做出具體的解釋說明。在此基礎上中央決算草案審計報告提交全國人大財政經濟委員會初步審查，最終提交全國人大常委會舉行會議審查。

4.完善審計實踐階段。第九屆全國人大常委會 2000年 7 月 8 日第 16 次會議審議并通過了當時的財政部長項懷誠受國務院提出的《1999 年中央決算（草案）》并批準了《關于 1999 年中央決算的報告》。會議要求國務院及有關部門認真執行《中華人民共和國預算法》和《關于加強中央預算審查監督的決定》等一系列關于執行財政預算和決算的審計法，并嚴格預算管理，切實規范審計程序，強化財政預決算監督，嚴肅財經紀律開展部門決算審計，全國人大要求中央各部門決算均經過國務院審計機關審計，并由國家審計長簽署意見和建議。這標志著全國人大重視并強化政府部門決算審計工作，我國開始實施中央各部門的政府決算草案審計實踐。同時在國家審計署的引領和帶動下，我國部分省市區審計機關按照國家審計署的規劃部署，依據地方人大常委會的要求，也開展了專門針對地方政府相關部門政府決算草案審簽試點工作，并取得了一定的審計經驗，加強了各級政府財政部門的決算審計，發揮了審計“免疫系統”功能作用。

二、政府決算草案審計存在的主要問題

（一）政府決算草案編制不合理、不科學，導致審計的難度增大

一是政府決算草案編制不合理，表現在決算草案編制依據不統一。編制決算草案應該按照國家相關法律法規嚴格進行編制，但決算草案中某些具體內容和具體要求國家法律法規沒有制定和完善，導致地方政府某些部門制定的地方法律法規和政策與中央制定的法規和政策不一致、不統一。例如，政府決算草案中的經費開支項目就政出多門，存在執行沖突和審計困難。二是編制決算草案報告不科學、不嚴謹。政府基本性支出決算盡管按照定員定額的方式進行編制，然而由于信息不對稱和信息不全面，極易造成政府各級部門、不同部門之間基本性政府支出的不平衡與苦樂不均[4].再者政府決算草案編制比較固定和靜態，未考慮物價變動、人員增減、財政收支、預算增減等相關因素，因而沒有及時、客觀地動態調整編制的各種各類指標，這就導致審計機關在審計過程中無所適從。三是決算草案的項目支出與基本支出編制界限不清晰。在政府決算審計過程中，除基本建設項目外，政府的各類項目支出大多以招待費、會議費、差旅費等形式出現，這就與政府的基本支出性質比較類似，審計部門審計對此項目模棱兩可，不利于審計機關客觀評判審計的結果。