本篇論文目錄導航：

【題目】當前國內政府績效審計問題探析
【第一章】我國政府績效審計面臨的困境研究緒論
【第二章】績效審計的相關概念
【第三章】我國當前績效審計存在的主要問題及原因
【4.1 4.2】績效審計工作情況
【4.3 - 4.5】績效審計評價結論和績效分析
【第五章】推動我國績效審計發展的對策
【結語/參考文獻】完善政府績效審計的措施研究結語與參考文獻

第三章 我國當前績效審計存在的主要問題

我國政府績效審計經過漫長的學習、借鑒與實踐探索中雖然積累了一定的經驗，關注度也日益提升，但從總體情況上來說，績效審計的內容、范圍、方法以及實際作用非常有限。由于受到既有體制上的原因和管理理念上的脫節，使我國的績效審計無論在理論還是在實踐上都處在一個較低水平，但究其根本，筆者認為我國政府績效審計受到所處的政治經濟環境、體系評價體系、審計公告范圍、審計的方法技術、審計人員的執業水平和能力等各個方面的影響，主要表現在以下幾個方面：

一、現行審計體制的限制，是推進政府績效審計的束縛。

當前我國盡管開展了一定程度的績效審計，但從整體上看績效審計的開展受到了現行審計體制的嚴重限制。審計體制是影響績效審計的根本因素，而審計獨立性是審計目的實現的根本保證，是保證審計行為客觀、公正的最基本條件。

我國現行的審計體制是雙重負責的模式，各級審計機關雖然接受上級審計機關的業務指導，但主要也要向本級政府報告工作，受本級政府領導。各級審計機關是同級政府的一個組成部門，也就是說屬于行政型模式，實質上屬于內部審計，其有著強烈的內部監督特色。由于本級政府對審計機關領導職務有任命權，審計部門作為一個執行部門，在進行績效審計的獨立性必然會受到一定程度的影響，尤其是當各級政府的某些行政活動存在短期行為，或者某些行政活動有悖于法律，再或者發生地方利益與上級利益相沖突，而這些行為又牽涉到政府領導的時候，政府績效審計的獨立性評價必然受到嚴峻的考驗。有些地方政府領導擔心揭露的問題影響其政績，難以承擔責任，干預審計機關依法揭露和處理預算執行中存在的問題。這也可能會造成在下級審計機關向上級審計機關匯報本級的審計結果時，往往匯報材料中涉及的有些重點問題會被過濾掉。

審計組織的獨立是開展審計工作獨立性的核心，組織的獨立能夠決定人員的獨立與經費的獨立，這恰恰是我國現行行政型審計體制無法滿足的。盡管《審計法》及其《實施條例》對審計經費作了規定，但就審計經費來源來看，其就制約著審計監督正常開展。審計機構與財政機構之間的關系是監督與被監督存在的，可是審計機構的資金來自同級財政部門的審核批準，中間有一個交叉制約，審計機構履行職責所需的支持，客觀必然影響其對財政部門的監管，并影響審計工作的正常進行。

二、重要性認識的不足，是落實政府績效審計的阻礙。

由于我國政府績效審計起步較晚，因此，我國目前審計人員及社會各界對政府績效審計的認識和理解有限，還存在著一定的不足。一方面，審計機關及政府領導對政府績效審計的重要作用和巨大潛力還缺乏完整一個的系統認識，政府高層和立法機構沒有給予績效審計以大力的支持和授權，行政部門又缺乏績效意識，績效審計的觀念有待提高；另一方面，雖然近些年開展的"審計風暴"擴大了審計的影響，但是許多審計人員特別是基層的審計人員，對政府績效審計還相當陌生，有的也僅僅聽說過這一概念。由于長期以來，傳統的財務審計一直是我國政府審計的主要形式，實際工作中審計人員仍習慣于傳統翻閱憑證、查賬、查報表的審計方式，審查經濟活動中是否存在違法違規的現象，真實性和合法性的審計目標根深蒂固，對如何開展績效審計知之甚少，缺乏從宏觀角度對被審計單位決策管理的科學性，經濟活動的經濟性、效率性和效果性進行分析評價的能力。尤其政府對審計結果的重視不足，由于這種認識上的不足，甚至是認識上的偏差，導致這種更高層次的審計在實踐中流于形式，審計內容不全面。同時導致了在政府績效審計理論研究中存在不深入、指標體系不健全等問題，一定程度上阻礙了我國政府績效審計的發展。

三、績效審計標準的缺失，是深化政府績效審計的羈絆。

我國政府績效審計主要用來檢驗和評價政府公共財政支出項目的經濟性、效率性和效果性的，一套有效完善的績效評價標準是準確衡量被審計單位經濟活動的尺度和重要依據。只有企業要追求經濟效益是長期以來國內社會公眾的普遍認識，政府部門為人民服務的本質讓他們認為政府的公共項目支出只要能夠滿足社會公眾的需求，就可以不考慮它的經濟價值，甚至可以不計成本。在這種理念指導下，我國企業績效審計與政府績效審計發展不平衡，我國財政部早在 1995 年就頒布了企業績效評價指標體系。到了 1999 年，又頒布了《國有資本金效績評價規則》、《國有資本金效績評價操作細則》、《企業效績評價標準》、《企業效績評價操作細則》等一系列指導性文件。然而沒有關于政府績效審計的指導性文件，更沒有相應的法律和法規。到目前為止，審計機關對我國政府績效進行審計時，主要仍以公共財政資金的使用情況為主，審計重點只限于對政府公共財政支出項目的財務指標、歷史指標、綜合指標的審計，沒有更多地著眼于經濟性、效率性、效果性、環境性和資金使用效益上，應該從政治、經濟、社會學等多角度來著手衡量其績效評價，現階段績效指標體系尚存在著很大的局限性，缺乏統一的、可量化的、標準的政府績效審計指標體系。由于不同審計人員會得出不同審計結論，一套科學完善的績效評價標準則可以保證審計結論的一致性和客觀性，現在在缺乏標準的情況下，審計人員必須借用其它標準或是自己設計某種標準來衡量工作成果。于是無法深入地了解被審計項目的經濟效益，從而給審計工作的開展帶來了困難。缺乏統一的、可量化的、標準的政府績效審計指標體系是目前制約我國政府績效審計發展的重要因素之一，建立科學、規范和政府績效審計標準及其指標體系也是目前我國政府績效審計理論發展的重要問題。

四、審計人員綜合素質的偏低，是發展政府績效審計的制約。

我國的政府績效審計開展的比較晚，審計人員知識結構比較單一，人員配備相對薄弱，現有人員在知識結構、專業素質、工作能力等方面與績效審計的要求有著較大差距。目前大部分的審計人員主要是以審計、財務、會計人才為主的"財會型"人員，而律師、工程師、電子計算機、環境建設等多門類的專業人才非常匱乏。部分審計人員對績效審計的認識還比較陌生，更多是從會計的角度對審計對象的合法性，真實性進行審計，對于績效審計的審計范圍，審計程序以及所要達到的目標、效果等缺乏全面的認識和理解，對于績效審計在具體工作中如何操作，知之甚少。同時隨著年齡的增長與知識的老化，部門審計人員在歷往工作中己經形成的那套輕車熟路、方便可行的程序性方法不適合績效審計，畢竟政府績效審計沒有固定的審計方法可供使用，也沒有現成的審計準則可以遵循，會造成某些審計人員產生畏難情緒。此外，審計隊伍的知識層次和結構與開展績效審計的要求還有差距，現代審計技術比較陌生，如對于計算機運用不熟練、現場作業經驗不豐富、綜合分析問題的能力不強、政策理解水平較低等情況。在開展績效審計時需具備相應的獨立性和勝任能力。勝任能力除了指傳統財務審計所要求的能力以外，還要求審計人員具有更多如法律、工程、計算機、環保其他的專業知識，而我國目前的審計人員從素質上還很難達到這一要求，在政府績效審計實務工作中審計人員的專業素質仍需大力提高，能夠深刻地理解政府審計工作，在評議政府業績時形成深刻而中肯的判斷。

因此，我國目前績效審計人員結構不合理，素質不具備，制約了政府績效審計的廣泛開展。

五、審計結果公告制度的不明，是貫徹政府績效審計的弊端。

隨著我國政治、經濟體制改革的不斷深入，以及民主化進程的不斷提高。廣大社會公眾要求享有對政府公共項目及公共支出使用情況知情權的意識不斷增強，對政府政務公開的呼聲就越來越高。目前在我國，由于政府審計公告制度尚處于探索階段，審計公告的標準和形式尚不明確，也制約著績效審計報告的最終效果，影響著廣大社會公眾對政府績效審計的強烈的訴求。

長期以來我國對政府績效審計只重視過程審計，而忽略了結果審計。雖然《審計法》有明確的規定審計機關可以向政府有關部門通報或向社會公布審計結果，但是"可以"這一彈性說辭給了審計機關留有較大空間，使政府公共支出項目審計結果的公告制度至今執行卻不到位。這充分說明了我國審計法的法律規定缺乏嚴謹性，審計結果的公告執行設置了障礙，必然的審計結果公告制度存在缺陷。

在 2003 年之前，我國的審計結果公告并沒有形成制度且真正實施，到了 2003 年經國務院領導批準，審計署才決定逐步推行審計結果公告制度。因此，從審計結果公告實施的情況上看，目前公告的范圍較窄、數量較少、區域較不平衡，公告的內容多側重于以合規性審計為主，單獨公告績效審計結果不多，很少涉及政府公共項目及公共財政資金使用效率性、效果性及其經濟性的評價。這樣的做法往往妨礙了社會公眾對政府績效審計的知情權和信任度，也損害了審計結果的權威性和公信力。綜上所述，我國十分缺乏專業的政府績效審計報告，這也是我國政府績效審計改革與發展中急需解決的問題。

六、審計成果利用機制的脫節，是完善政府績效審計的缺陷。

廣大社會公眾不僅關注政府績效審計查出的問題，更關注這些問題查出后的處理結果。因此，審計成果的利用有效程度成為當今公眾關心的社會、經濟發展中的熱點問題。審計成果利用率的高低，直接關系到政府績效審計是否能夠真實有效，是否能夠進一步在全國各個層面的全面推廣和實施，是否能夠將客觀公正的審計精神落到實處。政府部門以及被審計單位只有確立起明確有效的審計結果利用機制，把績效審計結果的利用、整改、落實應用于對部門和干部的績效考評上，成為干部考核、選拔、任用、處罰的重要依據，才能真正起到績效審計對權力的監督和制約作用，起到對某些領導干部不作為的震懾作用，規范了今后的經濟秩序，提高了政府效能的作用?，F階段我國審計成果利用機制沒有有效的建立，阻礙了我國政府績效審計的進一步發展，不利于下一階段各級部門預算的管理水平的提升。

我們能夠清楚地看到，現在我國政府績效審計成果利用缺少戰略性的前瞻眼光，很多項目僅僅由部分審計機關粗略的、零散的、象征性的走一遍形式，彈性幅度很大，缺乏系統性和完整性。不能充分利用績效審計的工作成果，延長了政府部門今后幾年甚至更長時間的預算管理計劃和領導決策，不利于充分發揮政府公共財政資金的作用，政府不能有效使資源最大限度的為社會提供更好的公共服務，社會效益時滯性顯著，降低了工作效率和效果。

在社會主義市場經濟條件下，政府職能的轉變和公共財政制度的建立，要求政府有效使用有政府績效審計既是促進政府高效運作的有力措施，也是民主發展的必然要求。針對我國正在實施的公共財政體制改革和人民對提高政府治理業績的強烈要求，積極開展政府績效審計也已成為必然。

因此，需要加強對我國政府績效審計成果利用的探討。