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首頁 > 金融論文 > > 公路改造項目及跟蹤審計管理基本概念界定
公路改造項目及跟蹤審計管理基本概念界定
>2024-03-16 09:00:00

本篇論文目錄導航:

【題目】公路改造項目跟蹤審計改進探析
【緒論】跟蹤審計在公路改造項目中的應用緒論
【1.1 1.2】公路改造項目及跟蹤審計管理基本概念界定
【1.3】公路改造項目跟蹤審計管理分析
【2.1】云南公路改造項目及跟蹤審計管理現狀
【2.2】云南公路改造項目跟蹤審計管理問題分析
【第三章】公路項目跟蹤審計管理產生問題的原因分析
【第四章】省外公路建設項目跟蹤審計管理經驗借鑒
【第五章】完善公路改造建設項目跟蹤審計管理的對策措施
【結論/參考文獻】公路改造項目跟蹤審計問題研究結論與參考文獻


第一章 公路改造項目跟蹤審計基礎理論研究與界定

公路改造項目跟蹤審計管理研究起步較晚的論題,特別是在公路改造項目中運用研究,學術界尚在探索中。本章主要介紹公路建設項目跟蹤審計現有研究成果和相關基礎理論,公路改造項目的概念、管理體系。介紹置于公共管理體系下的公路建設項目跟蹤審計管理的內涵,分析了跟蹤審計管理的必要性。提出公路改造項目跟蹤審計管理分析研究有利于解決目前存在的問題,提升跟蹤審計監督效能。

第一節 公路改造項目及跟蹤審計管理基本概念界定

本節說明公路改造項目定義、特征,闡述跟蹤審計管理基本概念。分析公路改造項目跟蹤審計管理各要素,將公路改造項目跟蹤審計與公路改造項目跟蹤審計管理比較,進一步說明跟蹤審計管理內涵。

一、公路改造項目

(一)公路、公路改造項目概念

公路是指連接城市、鄉村和工礦基地之間,主要供汽車行駛并具備一定技術標準和設施的道路①。公路又分為:國家干線公路,省、自治區、直轄市干線②公路,縣公路,鄉公路(簡稱為國、省、鄉道)和專用公路五個等級。公路的重要性與其技術等級標準具有一定對應性,如國家主干線公路一般為高速公路,鄉道一般為低等級路或等級外公路。

本文所研究的公路改造項目,又稱普通國省干線公路改建工程③。指在各級人民政府的統一領導下,由各級公路主管部門按照符合國家規定的公路工程技術標準、規范、規程的要求,組織實施改建原有公路。即在原有道路的基礎上,在一定的時間和一定的預算內建成可以發揮其更大使用價值和投資效益的一條公路或一座大、中型橋梁或隧道的建設管理工程。

現行交通行政管理體制下,云南省內高速公路都為經營性收費公路,主要由省政府批準成立的云南省公路開發投資有限責任公司和各高速公路投資有限公司(企業性質)負責修建、養護和管理。云南省國省干線公路的建設養護管理單位為云南省公路局(事業單位)。云南省公路改造項目是由云南省公路局負責組織實施的國省干線公路改建工程。

(二)公路改造項目的特征

公路改造項目具有建設工程“唯一性、一次性、工程固定性、目標明確性、”特征,與新建項目比較如下表 1.1.上述特征,說明公路改造項目審計不同于一般企業財務審計,只有采用跟蹤審計的方式才能控制公路改造項目過程管理,這是工程竣工決算審計在事后審計無法做到。

二、跟蹤審計管理

(一)公路改造項目跟蹤審計

十多年的跟蹤審計實踐對于跟蹤審計的定義,比較有代表性的是:①審計主體+審計目的+概括性審計事項+跟蹤審計基本特征;②審計主體+審計基本定義+跟蹤審計基本特征;③審計主體+具體審計事項+跟蹤審計基本特征;如中國審計學會(2009)①在跟蹤審計理論與研討會上采用第一種定義方式②。

國內學者葛群(2011)認為交通建設項目跟蹤審計,是在一定的交通建設項目治理結構下,針對交通建設項目施行的,審計機構依據規范、整合多種審計資源、選擇恰當的審計控制手段、構建一系列的確保跟蹤審計運行有效的機制,來實行跟蹤審計目標③。關于高速公路建設全過程跟蹤審計,陳江(2011)指出是以國家政策、技術規范和合同等為依據,全過程跟蹤控制建設項目的設計、施工和竣工,確保投資、工期和質量三大目標的實現④。

公路改造項目跟蹤審計是指交通行業主管機構審計部門對政府投資為主體的公路改造項目的預算執行情況和決算進行的動態審計監督。從項目立項、勘察設計、招投標、建設管理、物資采購、合同管理等項目全過程管理和項目建設資金的籌集、運用,再到竣工決算(含資產交付使用)與投資效益分析項目后評價為止的監督和咨詢服務,依據跟蹤審計事項和審計證據發表各階段審計報告并進行公示,達到規范公路改造項目建設程序,提高財政資金使用效益,防止舞弊、遏制“尋租”、預防腐敗的目的。作用是既能對政府投資提供即時有效的監控,又能夠對公路改造項目提供動態、合理、有效管理咨詢服務。

筆者認為:公路改造項目跟蹤審計是指交通建設主管行業審計部門在公路改造建設的各階段,以國家政策、技術規范、招標文件、合同等為依據,通過持續監督、適時評價和及時反饋的審計方式和手段,適時跟蹤控制項目設計過程、招標投標過程、施工過程和竣工過程的經濟活動,包括對某一特定政策、項目和資金等事項的真實性、合法性、效益性的監督,具有及時性、連續性、系統性特點。

(二)公路改造項目跟蹤審計管理

2008 年版的《PMBOK 指南》定義項目管理,項目管理通過合理運用與整合其五大過程組(啟動計劃、執行、控制、結束)來實現⑤。項目管理的內容有2 層次,4 階段,9 大職能,40 各要素及多個主體,其中項目的 9 大職能中,包括范圍管理、時間管理、成本管理、質量管理、人力資源管理、風險管理、溝通管理、采購管理和整體管理等內容①。

郭裕民(2014)提出基于跟蹤審計項目特點和項目管理的定義,將跟蹤審計項目管理理解為,運用項目管理技術及相關理論,優化和規范跟蹤審計監督過程,實現跟蹤審計目標要求的一系列方法②。

公路改造項目跟蹤審計管理,是指在公路改造建設環境下,實現一定的審計目標,跟蹤審計管理主體(省公路局內部審計部門)對于管理客體(中介審計機構及其對公路改造項目建設指揮部建設過程中遵循基本建設程序、資金流向、項目建設所開展審計監督活動)進行計劃、組織、指揮、協調、控制的過程。具體包括質量管理、成本管理、風險管理、反饋管理和人力資源管理等。

它是優化和規范公路改造項目跟蹤審計監督過程中審計方式③、審計運行機制的過程,它是一種動態管理,兼有項目管理的一般特征,還具有公共管理的特征,將在第三節分析說明。

(三)公路改造項目跟蹤審計管理的要素分析

1.公路改造項目跟蹤審計管理的主體,指交通行業主管部門各級內部審計機構及其審計工作人員。從全面質量管理的角度看,跟蹤審計管理是一個全員參與的過程;從組織結構特殊性角度,跟蹤審計管理的層級和幅度隨著工作流程復雜、涉及面廣也相應地延伸和擴展,各項目負責人也是管理主體(項目組長由審計機構人員擔任是例外)。

2.公路改造項目跟蹤審計管理的客體。一是指參與公路改造項目跟蹤審計任務的社會中介機構及其審計人員(內部審計機構審計力量不足時,將審計任務委托給社會中介機構完成);二是指審計部門或其委托審計的社會中介機構對公路改造項目或某一特定的政策、資金等事項的審計監督活動本身。

3.公路改造項目跟蹤審計管理的目標。就是通過管理提高被審計單位的績效,實現預定跟蹤審計目的。管理目標一旦確定,就決定了跟蹤審計計劃管理、組織實施、質量管理、評價考核等各個環節。所以跟蹤審計項目成敗關鍵在是否結合項目實際特點,更在于是否圍繞審計目標加強審計組織管理,4.公路改造項目跟蹤審計管理的環境。公路改造項目跟蹤審計管理要與內外部審計環境相協調。審計外部環境指政治、經濟、管理、社會環境。外部環境決定動因,進而決定目標。審計內部環境是人際環境、技能環境、控制環境等,決定著審計的本質,進而決定審計的職能。

(四)公路改造項目跟蹤審計與跟蹤審計管理比較

公路改造項目跟蹤審計與跟蹤審計管理,都是圍繞公路改造項目服務,具有共同的環境,包括外部環境和內部環境,決定了共同的審計動因、審計目標和審計職能。二者不同點,主要在于二者客體不一致。跟蹤審計管理是對整個公路改造項目審計監督實施進行計劃、組織、協調、控制等過程,是對審計監督方式的再監督(管理),是提高跟蹤審計效能的控制活動。而跟蹤審計就是跟蹤審計管理的客體(對象)。

跟蹤審計的主體是指接受公路主管行業的內部審計機構委托的社會中介機構,跟蹤審計的客體是指公路改造項目建設管理活動,具體反映為參建各方。

跟蹤審計具有多重目標。其本質目標是總目標,而總目標(本質目標)在實施中,往往都是以不同類別的分目標表現的,如財務審計目標、法紀審計目標、績效審計目標和社會審計目標。宏觀目標應當是以執行單位的財政、財務收支以及經濟活動作為出發點,審查政策制定的合理程度、政策執行的效果,以及相關單位的合法性、合規性等等。微觀目標就是對資金和項目的追蹤,對資金流向、軌跡以及收支管理進行監督。預防項目進行過程中出現的風險、發現可能會影響項目順利進行的潛在因素,保證項目有序、有效的進行也是跟蹤審計的目標。

由此可看出公路改造項目跟蹤審計范圍寬廣、內容復雜、具有多重目標。

對其進行的管理所能輻射的范圍同樣寬廣,進一步滿足投資人降低代理成本需要。跟蹤審計與跟蹤審計管理比較如表 1.2.

第二節 理論研究

跟蹤審計管理在公路改造項目中應用研究,學術界尚在探索中,但現有的委托代理理論、尋租理論等研究成果,將為本文提供理論基礎,下面闡述。

一、委托代理理論

上世紀 60 年代末 70 年代初一些經濟學家深入研究企業內部信息不對稱和獎勵問題逐步形成委托代理理論。理論核心是在利益相沖突和信息不對稱的環境下,委托人如何設計最優契約激勵代理人。公路改造項目跟蹤審計中存在著行業主管部門(或項目建設指揮部)與審計機構、審計機構與審計人員的委托代理關系。

委托代理論主要觀點認為,隨著生產力發展,經濟社會出現規?;笊a,社會分工進一步細化,在各領域出現一批具有專業知識的人員。權利的所有者由于其知識、能力(精力)有限的原因不能行使其所有的權利,需要委托他人代行權利,成為委托方;而專業化分工產生的專業人員有時間、有能力行使好被委托的權利,委托代理關系隨之產生。簽訂契約時,由于雙方信息不對稱導致契約不完整、全面,不能系統約定雙方權責利。代理人可能利用信息優勢欺騙委托人?;谧岳慕洕思僭O,委托人和代理人的行為目標都是實現自身利益最大化。委托人追求財富最大化,代理人追求報酬最大,工作時間短,二者不同的利益必然導致沖突。沒有有效的制度框架約束或激勵代理人的行為,必然最終損害委托人的利益。

委托人的收益與代理人的付出的努力(成本)成正比,代理人的收益就是委托人支付的報酬(成本),呈正相關。首先,利益不一致(或是沖突)有可能產生代理人利用委托人的委托資源來謀取自身利益,就會導致代理問題(成本)出現。其次,委托人和代理人目標不一致、信息不對稱,代理人有可能做出有損于委托人利益的決策并且不被委托人發現。再次,委托人無法觀測評價代理人績效時,代理人便有可能謀取自身效用最大化。因此,委托代理關系中就可能產生“逆向選擇”和“道德風險”,代理人不執行委托人意圖,追求個人利益并且損害委托人目標利益和低效率的問題。要協調兩者之間的利益沖突可以通過激勵機制使委托人和代理人的利益最大化,要降低兩者的信息不對稱程度,可以通過監督機制使委托人和代理人之間的信息對稱化。

關于審計需求中代理理論的運用:國家治理需要具有自我糾錯、自身修復能力,從保駕護航角度急需審計發揮監督職能,這不是外力強制的結果,而是社會力量的選擇所致。委托人(政府)與代理人(建設指揮部)滋生“選擇公正第三方監督在未來降低代理關系中的代理成本”的需求?,F實中,項目投資建設存在著交通主管部門與項目建設指揮部,指揮部與參建各單位的委托代理關系。如圖 1.1 所示。

要使委托人和代理人之間的信息對稱,實現雙方(含參建各方)均衡利益最大化,就必須建立審計監督機制。審計人員對項目建設中的資金運動,項目建設、政策執行進行確認和揭弊查錯,以減少錯誤和信息不對稱。同時,交通行業主管部門(委托人)和項目建設指揮部(代理人)通過審計費用的支付,將風險轉嫁到審計人員1.項目建設管理過程中多重委托代理關系,導致各層級間信息不對稱性。投資大、周期長的項目,參建合作方越多,合作難度越大,有效監督就越困難,代理成本大,委托人必然要選擇最優監督方式。

跟蹤審計方式對公路改造項目進行全過程、全方位的動態審計,可以構建有效運行的機制體系,與概(預)算執行情況審計和建設項目竣工決算審計方式比較,后者無法降低公路改造項目中的代理成本。選擇正確的審計方式,可以有效地降低代理成本。

交通行業審計部門、社會審計機構也是一種委托代理,要解決可能產生的“逆向選擇”和“道德風險”問題,要求必須建立和實行有效的制度,如激勵機制等,使委托人和代理人的利益趨同化,委托人投資降低幅度與審減獎勵費用掛鉤,降低代理成本。

二、尋租理論

(一)原理綜述

尋租理論的著眼點不是非生產性活動的道德范疇,而是其產生的社會經濟條件①。公共選擇理論的代表人物布坎南認為:尋租是一種制度狀況下,原本用于價值生產的資源,沒有用于生產,而是用于決定分配結果的競爭。尋租只是一種純粹的社會浪費,從總體上看沒有配置價值。

尋租,是指經濟中的行為主體謀求經濟租金的行為。它本身是不產生價值的,一般通過投機取巧的手段實現,不同于普通勞動行為。設租(rent setting)是權人利用權力通過對經濟活動的干預和管理阻止供給增加,造成某種生產要素人為的供給彈性不足,使權人獲得非生產性利潤(unproductive profit)即租金(rent)的環境和條件。權錢交易過程中,設租是從權到錢,尋租則是錢-權-錢的增量。

從社會整體看,尋租活動是一場損失大于利得的競賽。表現為利用資源通過政治過程獲得特權,對他人利益的損害大于租金獲得者收益。即占有租金特權,是利用游說、疏通、賄賂、找關系、走后門等合法或非法手段獲得.

(二)建設工程項目中的審計尋租現象

在審計關系中,不同層級信息不對稱享有不同級別審計信息,信息優勢當事人利用此向其他有關當事人索取利益,這種行為被成為“審計尋租”.給優勢當事人帶來極大的“道德風險”,在公路改造工程項目全過程跟蹤審計中,審計尋租一般表現為施工單位尋租和審計單位尋租情形。

1、施工單位尋租又分為:一是向第三方監理人員和建設單位現場代表行賄,請求他們虛增工程量,材料以次充好,編制不真實簽證資料,作假隱蔽工程,虛假設計變更,虛列工程款。二是向審計人員行賄,要求審計人員在審計過程中少核減工程款,甚至核增工程款,賄賂若成功,尋租就變成了工程建設相關參與方、監督方、建設管理方的三方合謀或其中兩方合謀。

2、審計單位的尋租。審計單位在與工程建設相關主體交往中,以向行業建設主管部門、建設指揮部披露全部問題為借口向施工單位索賄;以承攬審計業務或是提高其正常報酬向審計業務委托單位行賄。

三、權力制約理論

西方哲學家孟德斯鳩說過:有權力的人都容易濫用權力,說來奇怪就是品德本身也是需要界限的。用權力制約權力是權力制約范式的最重要形式之一。

不少西方國家通過三權分立制度實現制約權力,解決權力制衡問題。三權分立的理論基礎是,通過立法、司法、行政三方的相互制衡(制約),使得三種權力相互配合、相輔相成更好地發揮各自作用。實質就是用權力制約權力,為防止權力濫用導致的損失,應使用與之相應力量的權力進行制衡。

政府投資基礎設施項目(如公路改造項目)管理過程中,將立項決策、建設管理、審計監督權力分設,監督權劃分到不同的部門,由法改委、審計署分別稽查、審計監督,能有效解決低水平重復監督、防止權力濫用等問題。若是集中在一個部門,則賦予的權力過大,很難做到有效監督?,F行的監管體系已經發展由人大立法監督、計劃部門監督、財政部門監督、建設部門監督、審計機關監督及發揮中介機構社會公眾輿論作用的社會監督組成,形成多層次、多主體、科學、有效的監督體系。審計監督在投資體制監管模式中發揮著重要作用。

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