本篇論文目錄導航：
【題目】公路改造項目跟蹤審計改進探析
【緒論】跟蹤審計在公路改造項目中的應用緒論
【1.1 1.2】公路改造項目及跟蹤審計管理基本概念界定
【1.3】公路改造項目跟蹤審計管理分析
【2.1】云南公路改造項目及跟蹤審計管理現狀
【2.2】云南公路改造項目跟蹤審計管理問題分析
【第三章】公路項目跟蹤審計管理產生問題的原因分析
【第四章】省外公路建設項目跟蹤審計管理經驗借鑒
【第五章】完善公路改造建設項目跟蹤審計管理的對策措施
【結論/參考文獻】公路改造項目跟蹤審計問題研究結論與參考文獻
第二章 云南省公路改造項目跟蹤審計管理現狀分析
梳理目前開展跟蹤審計工作的情況，總結跟蹤審計項目管理取得的經驗。分別介紹了云南省公路改造建設項目概況及跟蹤審計情況、主管單位（審計委托方）存在的問題、建設單位及參建單位（審計客體）存在的問題、社會中介機構（審計主體）存在的問題，運用委托代理理論、尋租理論和項目管理思路，結合實際案例具體分析。
第一節 云南公路改造項目及跟蹤審計管理現狀
“十二五”期間，省公路局逐步在云南公路改造項目推行跟蹤審計。合理利用社會審計技術資源，發揮跟蹤審計咨詢服務功能，增強公路改造項目免疫功能，保障工程雙優發揮了較好作用。通過調查問卷，了解參建各方和跟蹤審計人員對跟蹤審計管理工作基本評價。
一、云南省“十二五期”普通國省道改造情況
云南省抓住國家“十二五”加快國省干線公路建設的重大機遇，加快建設步伐，提高技術等級，不斷改善通運輸條件。
（一）國道改造情況
云南原有 7 條國道公路中，有 G108 等 5 條列入交通運輸部“十二五”15條重點國道改造路段，里程 2668 公里，其余 320、324 兩條國道中有 456 公里列入“十二五”其它國道改造規劃?！笆濉逼谠颇狭腥虢煌ㄟ\輸部國道改造的總里程達 3083 公里，占國道里程的 52.7%.
（二）省道改造情況
云南省原有 69 條省道公路中，有 1814 公里列入“十二五”省道改造規劃，到“十二五”末，云南原有 69 條國道公路技術等級將基本達三級及以上，二級及以上里程將超過 8900 公里。云南“十一五”末通高等級公路的 5 個縣中有孟連、景東、鎮源 3 個縣正在實施通高工程，力爭“十二五”末完工，怒江州的貢山、福貢兩縣通高工程因受怒江梯級電站建設規劃未批準影響，規劃 2016 年開工建設。
（三）項目建設資金的構成
項目建設資金的構成，以中央補助資金為主，省、州（市）、縣級人民政府的部分專項配套投入。部補資金主要有兩塊，一是普通國道 400 萬元/公里的升級改造專項補助資金，普通省道 280 萬元/公里的升級改造專項補助資金；二是國家集中連片特困扶貧地區，普通國道 150 萬元/公里的升級改造專項補助資金，普通省道 80 萬元/公里的升級改造專項補助資金。
（四）項目建設進展情況
1.2012、2013 年在建項目。在建的普通國省干線公路①改建工程項目共 16個，共 996.5 公里，中央補助資金為 47.24 億元。目前，已完成 2 個項目，待竣工驗收。12 個項目完成路基轉序 710 公里，2015 年上半年完成。2014 年計劃安排實施建設項目 12 個，中央投資 42.66 億元。除 G323 線富寧皈朝至廣南百樂公路改建工程由地方自行實施以外，其余 11 個項目建設指揮部已批復成立。
2. 2015 年擬申報（儲備）項目。2015 年擬申報（儲備）項目 17 個，實施總里程 1229.91 公里，已經上報交通運輸部，目前，已經完成了勘察設計招標，勘察設計工作進展順利，部分項目初步設計已經完成初稿。
二、公路改造項目跟蹤審計發展三個時期
隨著經濟社會發展、科技創新，公路建設項目形式及內容也不斷演變。高速路網日臻完善，國（?。┑栏删€公路網改造升級納入國家建設日程。公路改造項目建設規模擴大，技術越來越先進。工期一般都較長，施工過程也較復雜，項目資金管理貫穿建設項目整個過程。近年來，云南省公路改造項目建設每年投資百億以上，項目投資額一般都在幾十億，個別項目甚至上百億。為提高審計質量，控制建設成本，云南省交通運輸廳、云南省審計廳下設的政府投資審計局對絕大部分公路改造建設項目，采取全過程跟蹤審計的審計監督方式，取得了巨大的成就。我省公路改造項目全過程跟蹤審計實施經歷三個時期。
第一個時期為國道改造建設初始（2000 年左右），云南已修建了第一條高等級公路。政府審計機關負責竣工決算審計，并抽取一定比例的項目進行預算執行審計，交通主管行業審計部門選擇重點項目負責實施跟蹤審計。
第二個階段為公路建設逐步發展時期（2003 年至 2011 年），交通部、云南省制定“建設項目未經審計，不得付清工程尾款，不得辦理竣工驗收手續，不得報批竣工決算”等有關規定，交通主管行業審計部門委托既有資質的社會中介機構進行跟蹤審計，并建立審計機構資格庫，政府審計負責對竣工決算進行審計。
第三個時期為公路改造建設項目實施高速發展（2012 年至今）。云南省南北大通道建設開工，一批國（?。┑栏慕椖块_工。如 116 條二級路，由審計廳與交通主管行業共同組織中介機構參與債務及里程鎖定審計工作，將項目全過程跟蹤審計與鎖定債務工作對接，實現同步一體審計工作模式，竣工驗收之日就是鎖定債務里程之時。交通主管行業審計部門全面推行全過程跟蹤審計，控制投資成本，保證建設資金能合理、合法地使用。
三、普通國省道改造項目跟蹤審計的實施情況
（一）跟蹤審計的主要做法
1.科學組織，合理利用社會審計技術資源。根據《政府投資項目審計管理辦法》、《關于建設項目審計處理暫行規定》等法律法規，按云南省人民政府、省審計廳、省交通運輸廳安排部署，省公路局結合自身實際情況，委托多家社會審計中介機構，對全局國省干線改造項目建設管理過程實施跟蹤審計，并在過程中對審計單位進行嚴格管理。一是在跟蹤審計過程中實行常駐制。各審計組必須派駐工程審計負責人或建設部注冊造價工程師一名長期駐守項目現場；職責主要是負責對重要隱蔽工程覆蓋前進行現場簽認，參加重大設計變更，施工組織方案會等關鍵工作方案討論會并提出審計咨詢意見。財務審計人員（財務審計負責人或注冊會計師）每月至少進駐項目一次，職責主要是幫助被審計單位財務人員規范財務管理。二是審計組進駐后，必須在指揮部駐地明顯位置公示審計組成員名單、“八不準”工作紀律以及監督單位和監督電話。三是自審計組進駐項目起至審計工作完成止，審計組必須每月 10 號以前向省公路局監察審計處書面上報審計簡報。簡報內容包括項目投資完成、質量控制、進度控制、資金使用等情況，以及存在問題、整改要求落實等。四是審計組成員原則上不予更換，嚴格按照審計通知書中的人員名單執行。若遇特殊原因必須更換的，須報省公路局監察審計處批準后方可更換，否則按審計項目負責人 10 萬元/人·次、其他審計人員 5 萬元/人·次的標準扣減審計服務費，特殊情況除外。五是嚴格要求審計人員。發現工作嚴重不負責，給建設方造成重大損失的；隱瞞被審計單位違規行為的；由省公路局報請上級主管后，對相關責任單位、責任人給予處罰，構成犯罪的移送司法部門追究其法律責任。
2.精心管理，發揮跟蹤審計咨詢服務功能。為確?！笆濉逼谄胀▏〉栏脑祉椖繉徲嫻ぷ魅蝿漳繕税磿r完成，更好的發揮審計咨詢服務功能，省公路局通過多種形式、方法對參與審計的中介機構（以下簡稱“審計單位”）以及各改造項目建設指揮部進行管理和服務：一是依據法律、法規制定下發審計工作相關要求及其他規范性文書，目前省公路局已按照審計工作需要制定下發了《公路工程建設項目跟蹤審計管理暫行辦法》、《工程建設項目跟蹤審計質量監督辦法》等相關制度，及時組織社會中介人員學習省審計廳、省交通運輸廳下發的規范性管理文件；二是不定期召開跟蹤審計工作聯席會。根據建設項目進展情況，邀請廳（局）領導、局相關處室負責人、各審計單位項目負責人，討論研究跟蹤審計過程中發現的問題及處理辦法，提出階段性的工作目標，布置安排跟蹤審計任務及要點（重點），力爭及時、準確的解決已出現的問題，并努力通過各種手段超前預防其他問題的產生；三是建立長效溝通匯報機制，主要是通過各審計單位每月按時上報項目跟蹤審計簡報，局監審處將簡報內容匯總并向局領導、局相關處室通報的流程，及時、準確、全面的反映項目實際情況，以便我局提升管理水平。四是與審計單位合作分批、分片對各建設指揮部管理人員進行業務培訓，以進一步提高各建設項目指揮部管理人員的業務水平，更新思路，拓展視野。
3.強化監督，增強公路改造項目自身免疫功能。省公路局從基本建設程序審核入手，對各建設項目建設全過程進行了有效監督，抓住六個環節有效監督，具體做法是：①監督檢查工程可行性研究報告等前期報件的報批情況；②監督檢查初步設計（概算）、施工圖設計（預算）的批復執行情況；③檢查招標投標工作程序是否合法；④監督檢查施工許可、安全生產許可的批準情況；⑤監督檢查建設資金的使用管理情況；⑥監督檢查安全、質量、進度控制的情況。通過審計檢查，各建設項目管理人員從思想認識上對國家的基本建設程序，以及建設資金的管理使用要求上有了更深層次理解，增強了建設項目自身免疫功能。
4.分段推進，強化過程管理。劃分為四個階段確定相應審計重點。第一階段為招投標結束中標方進場后即開始審計；第二階段為工程開工建設后到路基工建設完工；第三階段為路面、交安工程建設完工。第四階段為工程結算、竣工決算和尾工工程審計。第一階段審計側重于項目建設所需各種程序和手續合理合法性審計，從源頭上預防需投資損失和工作失誤。第二、三階段審計則重點關注項目建設中出現的潛在問題或苗頭性問題及風險，提出改進、糾正、完善的建議，把問題解決在萌芽狀態中。第四階段，審計主要針對整個項目的效率效果進行審計，分析評價整體建設是否達到預期。項目原則上在終期計量支付結束、工程變更已基本審批的情況下，明確工程尾款比例為 10%,以備支付審計核減工程款，保障審計成果有效利用。
（二）跟蹤審計工作主要成果
1.跟蹤審計工作有效推動了建設項目按照相關法規和基本建設程序實施，對發現問題能夠及時進行整改，截止目前尚未發現重大違反國家法律法規的問題，項目建設總體上平穩、有序進行。跟蹤審計首要目標就是促進建設項目管理活動合法合規性，監督有關法律法規執行情況。管理建議書將此作為反映重點，通過審計導向進一步促進建設管理單位提高建設管理活動的合法合規性。例如二級公路改造項目跟蹤審計發現的違規記錄表所示：
2.跟蹤審計工作加大財務監管力度，確保資金安全；及時督促建設方加強合同管理、從嚴控制投資。全過程跟蹤審計重點就是概算、預算執行情況，財務審計方面，加強對建設單位管理費的待攤投資和其他投資的審計監督，控制費用上升；工程造價方面，則實施全程造價控制和審核，對工程計量支付和變更進行重點審計，關注不合理、不合法、不符合程序的工程變更，及時提出、督促整改完善，遏制隨意變更，堵住變更索賠漏洞。如二級路 A 項目材料、設備采購項，送審金額與核定金額相比，審減率為 10%.
3.跟蹤審計工作為建設項目實施提供了許多建設性的意見，對項目規范管理、依法管理、科學管理，加快推進項目建設進度，保障工程雙優發揮了較好作用。更加注重發揮造價咨詢等服務職能，在二級路項目跟蹤審計中，始終注意內部控制制度測評，及時提示項目內部管理風險點、薄弱點、盲點，在階段性跟蹤審計報告或管理建議書中提出針對性的建議和意見，從完善管理制度，避免未來損失方面，利用審計人員熟悉政策優勢，提供全方位、全覆蓋的咨詢服務，如臨景公路內部管理建議表。
4.跟蹤審計工作得到建設各方高度重視和支持，為推動公路項目廉政建設起到了積極作用。全程監督從投資管理、建設管理、資金籌集使用管理方面突出事前預防和有效監督，有效防止舞弊行為和暗箱操作，促進管理，杜絕漏洞，促進黨風廉政建設。
（三）云南省公路局承建的公路改造項目跟蹤審計運行情況調查
1.調查背景
云南省公路局承建的公路改造項目跟蹤審計工作至今已經開展 5 年，在這個過程中跟蹤審計有效地監督了資金和項目管理，保證各方工作的合法合規性，確保公路改造項目建設順利實施。過程中，多次暴露出代理方人員及審計工作存在著許多問題，如中介機構庫內人員專業結構不科學，審計主體執行定位不清，與委托方責任界限不清晰等。這些問題都不利于監督工作開展，導致審計結果與目標預期偏差。
2.調查結果
為進一步分析公路改造項目跟蹤審計運行情況，我于 2015 年分別對 5 個在建和已交工驗收指揮部的項目管理人員和跟蹤審計人員進行問卷調查。共發出問卷 120 份，收回問卷 100 份，全部有效。其中向管理人員發出問卷 80 份，收回問卷 60 份，向跟蹤審計人員發出問卷 40 份，收回問卷 40 份。
（1）管理人員調查結果
管理人員工作經驗情況；5 個指揮部項目管理人員，第二次在指揮部工作的人員只有 8 人，占 13.33%.其中，年齡為 35 歲以下的占管理層人員 41.67%,具有 5 年以下工作經驗的管理層人員共有 41 人，占管理層人員 68.33%.可見，指揮部多數人員沒有管理工作經驗。
管理人員對跟蹤審計工作認可度；所有被調查的 60 個管理層人員都認為十分有必要實施云南省公路改造項目跟蹤審計工作。
對跟蹤審計運行效果的看法；僅有 4%的被調查者認為效果很好，有 50%的被調查者認為效果一般，有 4%被調查者認為無效果，目前采用的跟蹤審計模式實施中，與預定目標偏差極大，有待完善和加強管理。
（2）審計人員調查結果
審計人員工作經驗情況：工作人員缺乏工作經歷，年齡偏小。35 歲以下的被調查審計人員有 62.5%,工作經驗在 5 年以下的占 80.0%.審計人員缺乏跟蹤審計經驗，專業知識結構單一。審計專業的占 10.0%,會計專業的占 35%,計算機及其他占 15%,工程造價的有 40%.同時，從未參加過公路改造項目審計的人員占 52.5%,只有 25%的人員是參加過 2 次公路審計，多次參加公路改造項目審計的人員僅有 3 人，占 7.5%.審計人員對自身工作滿意度評價較好，而指揮部管理人員對跟蹤審計工作的評價一般。審計人員對工作效果為滿意的占 70.0%,認為一般的為 25.0%.遠遠超過管理人員的評價。
（3）對跟蹤審計實際運行效果看法：在實施改造項目跟蹤審計過程中存在問題，由于工期緊、前期勘察設計深度不夠，施工圖設計不能滿足項目施工需要，產生大量變更，甚至是便設計邊施工的情況。被審計單位敷衍應付跟蹤審計人員。審計人員評價不客觀公正；審計報告的結果不能準確、客觀反映改造項目實際情況。審計報告編制單位管理松散、不復核報告內容。審計發現整改問題不力。這些問題導致云南省公路改造項目跟蹤審計的實際運行效果偏離主管部門預期。
審計人員對自身跟蹤審計工作比較認可，過程中堅持客觀公正審計，在下一階段跟蹤審計期內關注上一期跟蹤審計發現問題整改落實情況，通過努力提出的審計意見和階段性審計報告指導建設方項目管理工作，如表 2.6 所示。
