我國政府績效審計面臨的困境研究緒論-藏刊網

本篇論文目錄導航：

【題目】當前國內政府績效審計問題探析
【第一章】我國政府績效審計面臨的困境研究緒論
【第二章】績效審計的相關概念
【第三章】我國當前績效審計存在的主要問題及原因
【4.1 4.2】績效審計工作情況
【4.3 - 4.5】績效審計評價結論和績效分析
【第五章】推動我國績效審計發展的對策
【結語/參考文獻】完善政府績效審計的措施研究結語與參考文獻

第一章緒論

一、問題的提出。

隨著社會的進步和時代的發展，社會公眾對政府提供的公共服務和公共產品需求不斷增大，政府所承擔公共經濟責任的范圍日益擴大，財政支出急劇增加。

在公共財政這樣的背景下，政府需要破解諸多難題，而我國財政資金存在的最大問題就是使用績效較低，許多國有機構一味為撥款而做足財政預算，這也是我國財政預算領域長期存在的主要問題。如何確保政府機構最有效地使用公共資金、如何使公眾確信政府對公共資金進行良性的管理，政府績效審計正是在此背景下產生的，即由審計機關對政府公共管理活動進行評價，檢查其是否具有經濟性、效率性和效果性，促進政府改善公共管理，提高管理績效的審計活動。

經過三十多年的探索和實踐，我國的政府績效審計觸角從早期的企業經濟效益審計逐步向關注政府投資項目和財政資金的經濟性、效益性和效果性領域拓展，從早期側重對國外政府績效審計的比較研究逐步向政府績效審計理論的深入探索上延伸。如何總結政府績效審計的規律，研究政府績效審計的方法和路徑，對現階段政府績效審計提出了新的命題和要求。

本文擬以我國政府績效審計存在的問題與對策為研究方向，結合政府績效審計概念，管理活動的特點，嘗試分析政府績效審計現在存在的問題原因，如現行審計體制的約束，重要性的認識不足，有效的績效審計的標準缺失，審計人員的綜合素質不高，審計結果公告制度貫徹落實不足，審計成果利用機制沒有有效建立等問題。針對上述存在的問題最后從加強法制建設，轉變政府績效審計的模式，完善政府績效審計的方法體系，規范政府績效審計的指標評價體系，多方位提升我國政府審計人員的專業素養，進一步完善審計公告制度，提高績效審計的透明度和責任歸屬等方面提出了完善我國政府績效審計的對策。

二、研究意義。

績效審計是當今世界審計發展的主流方向，而我國政府審計從 1983 年恢復以來，審計力量不斷壯大，審計覆蓋面不斷擴展，現處于從傳統的財務收支審計向政府績效審計轉變的轉型期，績效審計的理論研究還處于起步階段，對績效審計的定義、職能、范圍、方法和程序等基本理論的研究成為當前乃至以后很長時間審計理論研究的重點和熱點。在目前現有的審計各項準則中，缺乏了對政府績效審計方法步驟的規范描述，審計涉及的各行業也缺少完善的績效評價標準，導致審計人員無法對績效做出合理的評價。上述種種因素制約了政府績效審計的開展。

盡管近年來對政府績效審計的關注逐漸升溫，但是存在研究視角或專注于某一領域而未能綜合分析整體審計環境，或專注于具體審計實例而缺少理論總結等缺陷。

然而，面對繁雜的經濟關系與千千萬萬個經濟實體，實現傳統審計向現代審計轉變，就必須縮小政府審計覆蓋面，審計要跟著公共資金走，要把主要精力從量大而廣的各單位財務收支審計集中到公共資金審計上來，這是現代審計發展的一個趨勢。因此，加強績效審計的研究，對豐富完善我國社會主義審計理論體系有著重要的意義。全面推進政府績效審計，有利于提高財政支出的使用效率，節約社會公共資源，也有利于廣大社會民眾對公共資源使用的經濟性、效率性、效果性、公平性、環境性進行全面監督，更好地為政府的宏觀管理服務。

三、國內外績效審計的研究述評。

（一）國外績效審計的研究述評。

1948 年，美國人阿瑟·肯特在美國《內部審計師》雜志的上，發表了一篇名為《經營審計》的文章，"績效審計"的說法第一次以書面的形式展示在世人面前。從此以后，全世界各地都開始逐步開展了政府績效審計，并迅速發展開來。但是最早是美國的一位名叫威廉·倫納德的管理管理咨詢師在 1962 年書寫了有關績效審計的論著--《管理審計》（William P. Leonard,1962 ）。從那以后，世界各地也有一些學者陸陸續續發表了一些有關政府績效審計理念的學術文章與個人著作。從國際上來說，首次在 1986 年的第十二屆最高審計機關（INTOSAI）國際會議上提出了績效審計的概念，此次會議發表了《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》，指出"除了合規性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計".

從此，政府審計領域逐漸引入了績效審計這個概念，政府在進行審計時，不再僅僅局限于傳統的財務收支審計，而是更加廣泛地開展績效審計，其審計工作大部分與項目管理的經濟性、效率性和效果性密切相關，并因發展程度的不同，各個國家發展出了對政府績效審計不同的理解，產生了不同涵義的外延。

1、關于績效審計概念的研究。

歐洲國家為代表的最高審計機關多將績效審計視為財務審計的延伸，即通過確定被審計單位是否遵循了既定的管理程序和管理制度來實現績效審計的實施"績效",這與財務審計試圖確定被審計單位是否遵循了規定的財務、會計法規本質上是相同的。

美國審計總署認為，政府績效審計就是客觀地、系統地檢查證據，以實現對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目標，以便為改善公共責任性，為實施監督和采取糾正措施的有關各方進行決策提供信息。政府績效審計包括經濟性、效率性和項目評估，將績效審計的基本目標表述為：為了公眾的利益，幫助國會履行憲法職責，改善聯邦政府的績效。

在澳大利亞，政府績效審計是靠對審查和評價資源使用情況、遵守法律法規和職業道德、風險管理、信息系統、提供產品和服務的監督和報告系統來對公共部門管理的經濟，效率和效益進行考核的。

加拿大審計委員會認為，政府的活動是有組織、有目的、有系統地檢查和評估政府的活動的，并向理事會報告了評價結果，促進了加拿大政府的活動的公開度，提高了政府公共服務的質量。

2、關于績效審計標準規范的研究。

作為理論研究成果的主要載體，許多國家都以法律、專門的績效審計準則或在政府審計準則的一個部分等形式頒布了比較具體的且具操作性的績效審計作業標準，以指導其進行績效審計實務操作。

美國審計總署發布的《政府審計準則》第六章詳細說明了開展績效審計的現場作業準則，在第七章詳細的規定了績效審計的報告準則。

英國審計署沒有專門發布績效審計準則，不過英國審計部門制定了針對績效審計的工作指南，為審計人員提供成本效益分析、工作評價等技術指導。

加拿大從 1977 年開展績效審計，開展績效審計之初，還沒有形成系統的操作規范，但是有一些相應的操作辦法來規范審計行為，主要有 1994 年制定的《收集審計證據的方法》，1995 年頒布的《效率審計方法》等。在 1999 年 1 月，加拿大審計署頒布了《績效審計指南》，該指南在 2002 年 12 月得到了進一步的修訂和完善，目前加拿大實施績效審計主要參照該指南的規定進行實際操作。

（二）國內績效審計的研究述評。

1982 年，我國開始了政府績效審計有關理論的探索。根據中國期刊全文數據庫檢索資料顯示，主題為"績效審計",國內比較權威的審計期刊上發表的文章共有 14084 篇。2008 年以前，國內學術界傾向于使用"績效審計"的提法，但政府審計部門更多地使用"效益審計"這一詞匯，直到審計署《2008 年至 2012 年審計工作發展規劃》開始才首次正式的將審計機關開展的效益審計稱為績效審計。國內較早的績效審計論著是 1992 年呂文基撰寫的《經濟效益審計教程》。2002 年深圳政府績效審計試點探索的成功及 2003 年刮向全國的"審計風暴"使得政府績效審計在 2003 年至今更加成為審計理論界和實務界關注的焦點。期間還有很多相關課題的研究成果和專著出現，最著名的專著當屬 2006 年 10 月陳宋生的《政府績效審計》。

1、關于績效審計概念的研究。

在我國，各個學者對政府績效審計的稱謂因為每個人的出發點不同，所以就存在著不同的觀點，對定義的觀點也就有所差別。雖然他們是對績效審計的定義有不同的形式，但其本質的表達是一樣的。

李鳳鳴在《審計學原理》中定義為：以審查評價實現經濟效益的程度和途徑為內容，以促進經濟效益提高為目的所實施的審計。

王光遠在《管理審計理論》中認為，管理審計是評判受托人對受托管理責任履行情況的審計，其目的在于建立委托人與受托人之間的互信，優化資源的利用。

王會金《發展中的我國政府績效審計》提出了比較全面的定義：政府績效審計是指由獨立的審計機構和人員對政府部門、單位或項目的經濟活動進行審查，分析評價其公共資源的使用效益以及所取得的效果是否與預期目標相一致，以進一步改善經濟管理工作，提高政府部門、單位或項目績效的經濟監督活動。

2、關于政府績效審計目標的研究。

我國自 1989 年審計署開始著手制定我國政府審計準則至今，相繼頒布了包括《中華人民共和國政府審計準則（征求意見稿）》、《審計工作規范化建設規劃方案》、《中華人民共和國政府審計法實施條例》等在內的重要規范性文件。這些文件中先后提到要實行績效審計，但其主要還是針對真實性和合規性審計，真正適用于績效審計的審計準則尚未建立，這也為績效審計工作帶來一定的難度。學術界紛紛根據國外的一些借鑒，提出過關于政府績效審計的想法。

謝志華在《政府績效審計職能之二維層面：解除受托責任與實現決策有用》

中認為績效審計的職能目標包含兩個層面：確認或解除受托責任和實現政府決策有用，并認為我國應該努力實現從確認或解除受托責任層面向政府決策有用層面的轉變。

陳駿在《我國政府績效審計發展機制研究-基于新公共管理背景下的辨證思考》中從績效審計的目標角度上，認為我國應該從新公共管理顧客導向的不利影響中得到啟示，擴大政府績效審計的目標，應該考慮在目前的績效審計目標中增加公平性的目標等。

（三）總結。

對于績效審計的研究過程來看，第一，始終未能完全區分政府績效審計與傳統的財務收支審計，這兩者的邊界如何界定，是否適用同樣的標準等問題始終沒有定論。第二，績效審計的標準以定量為主，大多從政府職能的角度出發，泛泛而談，沒有給出定量的操作或者是合理化的指標體系。第三，對于政府績效審計的方法、內容、目的等等討論較多，但是如何更加有效的去利用政府績效審計的成果，卻沒有過多涉及。第四，對于我國的政府績效審計，不僅僅要關注的問題是否適當使用財政資金，更應該擴展到政府項目和政策是否達到他們的目標，是否滿足社會的需要以及如何使用納稅人的錢的焦點上。

四、本文的研究方法。

一是文獻研究法。通過查閱大量的參考文獻，通過校圖書館查閱資料，并對這些資料進行了收集、整理、分析、綜合，與其他研究方法中獲得的數據和理論政策相結合，以期能夠全面地、正確地完成本課題的研究。

二是實證研究法。本文引用在審計實務中對政府績效審計新模式探索的代表案例，通過深入分析，以期驗證提出的政府績效審計指標體系的可操作性以及取得效果，使理論與實踐相融合。

三是參與觀察法。在實際的審計實務操作中，對于所提出的指標體系的具體應用進行觀察與總結，結合上述的案例分析方法，根據實務中遇到的實際困難提出完善建議，使該指標體系能夠得到更加有效的推廣和應用。

五、本文的主要思路。

本文即擬以我國政府績效審計存在的問題與對策為研究方向，結合政府績效審計概念，管理活動的特點，嘗試分析政府績效審計現在存在的問題原因，針對上述存在的問題在實際的審計項目案例中對政府績效審計進行分析，本文分為 5個部分。本文首先總結了國內外績效審計的現狀，然后分析了國內外績效審計的概念、發展歷程和理論基礎，結合績效審計案例來分析政府績效審計現階段存在的問題，通過多方面研究，指出符合我國國情的，能夠推動我國績效審計發展的對策。

六、創新之處與研究困難。

根據學者關于政府績效審計研究的現狀，本文在借鑒他人研究成果的基礎上，試圖進行一些創新，但毫無疑問，也存在著一些不足。

（一）創新之處。

主要體現在兩個方面：

1.研究角度的創新。目前關于我國政府績效審計的研究本來就不多，從深化多角度改革的視角進行整體性研究將是研究角度的創新。

2.研究對象的創新。本文選定的績效審計案例與常規政府績效審計有所不同，即涉及的指標體系更為復雜，這可以說是一種新的模式，這是在學術界尚較少提及的。

（二）不足之處。

本文在選題和構思過程中，也遇到不少困難。首先，研究理論的掌握還是不夠，其次，盡管網絡非常發達，但是，能夠查閱到的文獻和資料畢竟相對較少。

對其了解程度還是不深，本文有很多材料是本人工作中積累下來的，也有可能限于學識水平和見解的不足，帶來相應的偏差。

七、研究工作具備的條件。

第一，基于工作關系，能夠獲取審計案例的第一手資料，同時能夠在實際工作中對于提出的理論模型進行驗證和不斷完善。

第二，導師張才君教授長期從事學生思想政治教育工作和黨政管理工作，指導經驗豐富，為本研究提供方法指導。