本篇論文目錄導航：
【題目】當前國內政府績效審計問題探析
【第一章】我國政府績效審計面臨的困境研究緒論
【第二章】績效審計的相關概念
【第三章】我國當前績效審計存在的主要問題及原因
【4.1 4.2】績效審計工作情況
【4.3 - 4.5】績效審計評價結論和績效分析
【第五章】推動我國績效審計發展的對策
【結語/參考文獻】完善政府績效審計的措施研究結語與參考文獻
第二章 政府績效審計的相關概念
一、績效審計的內涵及特點。
（一）績效與績效審計。
1.績效的概念。
績效，從管理角度，是組織希望的結果，是組織為實現其目標而展現在不同層面上的有效輸出，是指組織中個人及群體特定時間內的可描述的工作行為和可測量的工作結果，以及組織結合個人（群體）在過去工作中的素質和能力，指導其改進完善，從而預計該人（群體）在未來特定時間內所能取得的工作成效的總和?？冃У母拍钭钤缡窃诠ど唐髽I的管理過程中使用，在現代市場條件下，由于外部環境瞬息萬變，組織規模的擴大，組織結構的復雜，早期科學管理時代的落后的效率考評方法已無法全面有效的反映企業的表現行為及業績，管理者就將績效的概念引入到對企業的管理過程中。
2.績效審計的概念。
績效審計強調政府公共支出管理的有效性，在目標和結果上形成新的管理理念和管理方法，來提高政府管理效率，利用資金和公共服務水平。內容涉及制定明確、合理的公共支出績效目標，建立科學的、規范的績效考核指標體系，實施績效目標和實施考核評價的效果，并運用考評結果來提高將來的預算編制水平和公共管理水平。
（二）績效審計的內涵分析。
世界各國對績效審計（performance audit）的稱呼各有不同，英國稱為現金價值審計（value for money audit），澳大利亞和德國稱為效率審計（efficiency audit），加拿大稱為綜合審計（comprehensive audit），瑞典稱為效果審計（effective audit）。
最高審計機關國際組織（INTOSAI）在 1986 年第 12 屆國際會議上，建議以"績效審計"（PerformanceAuditing）統一名稱。
關于績效審計的概念，最高審計機關國際組織將績效審計定義為是對政府管理活動的經濟性、資源使用的效率性、達到目標的效果性進行的審計，即"3E"審計（Economy,Efficiency,和 Effect）。近年來，隨著績效目標的擴展，公平性和環境性也成為績效審計評價的重要部分，績效審計被拓展為"5E"審計（Economy、Efficiency、Effect 、Equity 和 Environment）。
我國目前還沒有明確統一的績效審計的概念，《審計法》第二條規定"審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督",該規定提到了"效益"一詞，表明審計機關需要開展績效審計的要求。在地方審計機關制定的有關法規中，2001 年廣東省深圳市頒布實施的《深圳經濟特區審計監督條例》對績效審計做了界定，將績效審計概念定義為"是指審計機關在對政府各部門財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上，審查其在履行職責時財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度，并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為".
條例還規定"審計機關進行績效審計應當根據效率、效益、效能、環境和成本，采取縱向和橫向方法進行定量和定性的比較分析，并做出審計判斷".深圳市審計局對績效審計的定義與國際上通行的績效審計的概念基本是一致的。
關于績效審計的概念，無論是"3E"還是"5E",雖然各國、各地區的叫法稱謂不一，表述各有不同，但核心部分基本相同。本人認為一個完整的績效審計的概念應涵蓋以下內容：獨立的審計機構和審計人員，利用專門的審計方法，依據一定的審計標準，就被審計對象的財政財務收支及其經濟管理活動進行審查，收集和整理有關的審計證據，以判斷其經濟性、效率性、效果性、公平性和環境性，提出審計建議，為改進和提高政府績效服務。由此，本文所指的績效審計，是指審計機關在財政財務收支及其經濟活動真實性、合法性審計的基礎上，對被審計單位管理使用公共資源的活動，從微觀層面的經濟性、效率性和效果性進行審查、評價和鑒定，以及對所涉及業務領域的政策制度、管理體制和運行效果，從宏觀層面分析和揭示存在的缺陷和風險，并提出改進意見的審計行為。
對于我國來說，我們開展政府績效審計的主體：主要指國家的審計機構；政府績效審計的客體：主要包括公共資源和公共資金的主要使用、管理、支配者，主要是績效考核并評價我國公共職能部門履責的情況；政府績效審計的目標：在履職過程中，對政府職能部門有關公共資源的使用管理是否具有經濟性、效率性和效果性進行審計評價；政府績效審計的范圍：包括機構的管理目標的實現情況，公共資源的利用效率以及機構的管理控制有效性；政府績效審計的內容：主要包括國家機關和事業單位的日常財政收支和財務收支、占用了國家財政收入很大一部分的公共工程建設、各種由國家經營基金的收支等內容；政府績效審計的管理體制：即審計機關隸屬于人民代表大會，人民政府受人民代表大會之托從事國家事務管理，應當作為被審計人接受審計監督。
（三）績效審計的特點。
筆者認為績效審計作為政府績效管理的重要組成部分，是由專門的、獨立的審計機構或人員，依據有關法規和標準，運用專業的審計方法，對被審計單位資源利用的經濟活動的經濟性、效率性、效果性、公平性、環境性和資金使用效益進行評價，并進而成為權力機關考評政府及其部門績效的依據，是對政府部門事前、事中、事后經濟行為的監督評價，能及時發現和反映存在的問題，提出改進建議，以促進政府科學有效化管理，健全的行政管理原則，提高績效的一種獨立性的監督活動。
經濟性審查是指評價被審計單位考慮在哪些環節出現了浪費資源或不經濟的現象，對公共資源的占用和耗費是否節約和經濟。通常要確定單位經營活動的經濟性，就必須在資源質量一經確定，審計人員就應驗證是否以最低費用來取得這些資源。
效率性審查是指對被審計單位從事經營活動中投入資源與產出成果之間的審查，其審查內容主要是判明政府部門的經濟活動是否經濟有效，查明效率低的原因。最終要評價被審單位管理結構的合理性和管理職能發揮的有效性，尋求有利于提高效率的辦法和措施。
效果性審查是指對被審計單位從事經營活動時計劃完成情況的審查，審計單位產出是否達到了計劃時預期的效果，實際取得成果與預期取得成果之間的對比關系，評價業務活動成果的數量和質量是否符合預期要求，利用資源的具體方式和手段是否有效。
二、績效審計的理論基礎。
關于績效審計的產生和發展，主要有兩大基礎理論，一個是公共受托責任理論，另一個是新公共管理理論。審計理論界普遍認為績效審計產生于受托責任，又因新公共管理運動而得到重視和蓬勃發展，它自誕生以來就是政府績效評價和問責機制的重要組成部分。
（一）績效審計的政治學基礎--社會契約理論和人民主權學說社會契約是指政府及其行政行為在公眾的期望中，他們必須遵守一定的權利義務，這些權利義務是政府與社會契約的結果。政府必須保護公民的政治自由，保護公民的生命財產安全，維護社會的共同利益。然而，在人民行使權力，政府和人民有信息不對稱。社會公眾強烈要求獨立審計機構代表人民的利益，對政府績效進行審計，并評價政府的績效和效果。
（二）績效審計的經濟學基礎--新制度經濟學的委托代理理論人民和政府之間存在一種委托代理關系，在這種關系下，至少存在著委托人與受托人兩個方面，人民是公共資源的所有者和委托人，而公共資源的管理使用者政府成為了代理人，政府是依法行使國家行政事務權力的機關，依法擁有行政權并履行相應的公共管理職能。政府為了履行其職能從人民那里獲得充足的經濟資源，他們不僅要對公共資源使用的真實、合規合法負責，同時必須對資源使用的經濟性、效率性和效果性負責。政府績效審計作為政府審計的一個分支也不例外，它的產生和發展也離不開受托經濟責任。因此，在建立公共受托責任后，委托代理問題存在客觀要求，委托給管理者承擔負的經濟責任履行情況的評價，鼓勵他們最大限度地發揮公共受托責任的表現。于是，政府績效審計就應運而生了。
（三）績效審計的行政學基礎--新公共管理理論70 年代，西方國家普遍出現了前所未有的金融危機、管理危機和信任危機。
為此，西方國家在實踐中迅速崛起的"新公共管理"的政府管理模式。新公共管理理論是在對傳統公共行政理論的批判的基礎上逐步形成的，是政府績效審計興起的理論基礎。在現代經濟學的基礎上，它主張引入市場機制和私營企業的管理技術和手段，以市場為導向采取政府管理和政府績效的新思路、新手段和新模式。新公共管理實際上是一種分權化管理，實行嚴格的工作責任制，政府主管部門為了完成組織戰略目標，對各分權機構制定績效標準、設計具體程序和績效測定方法，進行績效評價。通過績效評價，可以控制公共服務社會化不過于偏離正常軌道。
新公共管理理論為政府績效審計提供了理論基礎和實施的可行性。
三、績效審計的突出作用。
在中國審計署發布的 2014 年度績效報告中顯示，在可用貨幣計量的審計成果中，2014 年審計署財政撥款支出共 12.07 億元，投入產出比為 1:256,人均審計成果為 9274 萬元，即審計每花 1 元錢財政資金，可為國家帶來增收節支等經濟效益 256 元。2014 年審計單位 1361 個，審計業務工作量 541762 人*天，這直接促進了財政增收節支、資金撥付到位、挽回（避免）損失等可用貨幣計量的審計工作成果 3090.17 億元。
在不可用貨幣計量的審計成果，即審計工作在促進經濟社會健康發展方面發揮的不可用貨幣計量的作用方面，主要體現在幾個方面：首先，在促進深化改革、推動完善體制機制制度方面的作用；為中央和各級地方政府、有關部門及單位提供信息和參考；做好了審計結果公告及政務信息公告的公開工作。其次，起到了促進反腐倡廉、打擊經濟犯罪和維護財經秩序方面的作用。再次，在開展國際合作交流、提升中國審計的國際影響力方面的作用，如以世界審計組織和聯合國審計為重要平臺開展國際交流活動，積極推進雙邊交流，完善多層次的交流體系等。
四、我國績效審計的發展方向在我國，由于我國政府掌握者大量的公共行政資源，因此對于政府的績效審計從發展一開始就受到各方的關注。綜合目前的一些研究成果，其實我國的政府績效審計是由審計機關及審計人員，依據一定的審計標準，對政府等公共部門管理和使用的公共資源、履行公共責任的經營管理活動進行審查，以判斷上述活動和資源的經濟性、效率性和效果性，并提出改進和改善建議。從近年來我國政府績效審計的實踐發展來看，結合制度分析實質業務是政府績效審計常見的操作模式。政府績效審計主要是圍繞財政性資金和政府性投資項目展開的，前者以特定資金為審計對象，重點調查資金的管理、分配和使用狀況，綜合分析資金的使用效益；后者則針對政府重點建設項目中某項具體問題進行專題式的績效審計和對政府重點建設項目進行全過程跟蹤審計。
而政府績效審計在我國的發展，主要經歷了如下發展方向：
一是問題導向績效審計。以問題為導向的績效審計模式主要關注問題的確認和分析。在這種政府績效審計的模式下，它主要關注：所述問題是否真的存在？
如果存在，如何理解這些問題？問題的原因是什么？這種審計模式的主要任務是檢驗問題的存在，并從不同的角度分析問題的原因。問題導向績效審計與結果導向績效審計的最大區別在于，問題導向模型的特點是獨立分析，而結果導向模式是建立以規范和標準的公平評價為特點。問題導向模式在明確審計目標上有較為明顯的優勢，但對于許多審計項目而言，在計劃準備階段明確問題是較難的。
二是結果導向績效審計。又稱為事后審計模式。這一績效審計模式是針對目標完成情況，分析評價業績的經濟性、效率性效果性的一種審計模式，其主要關注的問題是被審計單位的效益情況即有關要求和目標達成情況。在這種方法模式下，審核人員對被審計單位的績效進行審核，并對所制定的標準進行比較。如果結果不能令人滿意，審計人員將在管理或控制系統的過程中，實施一定程度的檢查，以確定問題的原因，找出管理是否好或不好的決定。這種審計不是一開始就對被審計單位開始管理過程的檢查，而是直接檢查管理的結果，并且將此作為績效審計的核心。這種模式的優點是，審計證據是容易收集，審計目標是容易實現的，審計資源占用較少。但也引來了批評，最突出的是無法發揮事前審計的預防功能，只能突出事后審計的作用。
三是制度導向績效審計。也稱為控制系統導向的績效審計模式，這是以審計單位的制度和控制措施為線索，以經濟過程和結果的原因為線索，對對象的真實、合規性和績效進行評價。其一般過程是：內部控制系統的審查-找出薄弱環節-原因分析-審計建議。其理論依據是：如果系統完整且符合良好的管理水平，則可以認為是一個很好的業績表現，所以對重點的審查和評價是前提。從制度上來說，有利于發現管理中的薄弱環節，但審計單位涉及的各個環節的過程中，控制程序復雜，對過程的評價方法費時費力，且審核結果不直接，很難理解和評價。它一般適用于較大的經濟規模，相對健全的控制系統單元。
四是風險導向績效審計。該模式立足于對審計風險進行系統的分析和評價，并以此作為出發點，制定審計策略和與單位狀況相適應的多樣化審計計劃，將風險考慮貫穿于整個審計過程。這也是目前比較主流的政府績效審計模式研究向，該模型是社會風險導向審計模式和政府績效審計相結合的產物，風險不僅僅是審計財務報表重大錯報時沒有正確地表達自己的意見，而是政府的操作風險。該模型強調了整個政府機構運作風險和公共社會風險的關注和評價，并對這一模式的核心，審計監督的有效性和經濟性進行了分析。在這種模式下，風險是審計的出發點，審計的主要任務是檢查風險的存在，并從不同角度分析其產生的成因。風險導向模式在政府績效審計實踐中的應用可以分為三個方面，一是通過對重大風險領域的判斷確定整體績效審計方案；二是通過整合整體風險、集中風險、宏觀層面的整體風險績效評價；三通過實施具體績效審計風險分析實現微觀績效評價。
基于審計風險分析與評價體系，以此為出發點制定審計計劃，實施審計實踐。風險導向模式的實施可以提高審計效率和質量，但對于一些常規的績效審計，風險或問題是很難區分的。
