本篇論文目錄導航：
【題目】地方政府債務審計問題探究
【第一章】政府地方債務審計困境研究引言
【第二章】地方政府債務審計理論
【第三章】我國地方債務審計現狀分析
【第四章】政府地方性債務審計存在的問題及原因分析
【第五章】完善我國地方政府債務審計的對策
【參考文獻】中國地方政府債務審計優化研究參考文獻
1 引言
1.1 研究背景和意義
1.1.1 研究背景。
2008 年 10 月，冰島爆發金融債務危機，這個曾經人均收入世界第四，"世界上最幸福的國家"瞬間經濟奔潰，失業率一路飆升，冰島三大銀行全部宣告破產，從而引發嚴重的主權債務危機。2009 年 11 月，曾經是這個世界土豪之鄉的迪拜酋長國決定將其債務償還時間再次推遲 6 個月。由此世界范圍內的多米諾骨牌效應連續展開，首當其沖的便是世界文明古國希臘，之后蔓延到整個經濟體系相對自由、民主、完整的歐洲大陸。2011 年 8 月，意圖主宰世界經濟霸主地位的美國迫于巨大的政府赤字壓力，不得不連續提高債務上限……一連串債務危機讓身居地球村，與世界債務聯系日益緊密的中國再次處在風口浪尖的關口。
而在國內，從 1994 年開始，我國正式啟動新一輪的稅制改革，這次改革的重點是重新劃分中央和地方的財政權利。這次改革的重大意義是中央賦予地方更大的財政自主權，當然相對應的是地方財政也擔負了更多的責任。為此當年新增的《預算法》還特別強調"地方各級預算按量入為出，收支平衡的原則編制，不得列赤字".
這次稅制改革不久，因為監督機制及其地方經濟發展速度過快等原因，各級地方先后很快就面臨程度不同的資金不足問題。但因為有《預算法》的"不得列赤字"的緊箍咒，各級政府的資金問題或隱或掩或少，至少在表面上并不成規模。這種狀況一直持續到 2009 年。2009 年在經歷金融危機后，中央政府為刺激經濟而提出的 4 萬億經濟刺激政策，我國地方政府為了配合中央政府這一政策，地方政府債務的規模開始急劇膨脹。按照這個刺激計劃，2009 年之后，有中央政府出面，替地方政府代發 200 億的地方政府債券，由于經濟發展需要，2012 年中央出臺規定更是將地方債券的額度提升至2500億元，而在2013年這一數額甚至已高達3500億。但如此大規模的發行債券，依然無法滿足地方政府的資金缺口，于是地方政府就聯合各方通過各種途徑募集資金，比如向當地銀行借貸款，或者干脆就以參股各種投資平臺等。雖然這種做法成功規避《預算法》中"地方政府不得自主發行債券"的規定，但同時因為債券身份模糊，債權劃分困難，更重要的是讓地方政法的財政監督更加困難，任由其發展下去，勢必會造成跟大的金融安全事件。
各級地方政府的這一現狀，中央當然不會坐視不管。國家審計署也對此進行了審計，并且公開了兩次審計結果。第一次是在 2011 年也即中央替地方代發債券兩年后進行的，當時國務院辦公廳發文提出："要將地方債務審計項目當做審計工作重點",之后審計署跟進，與地方政府合作部署審計方案。這次審計結果在 6 月份予以公布，數據顯示，截止到 2011 年，中國各級地方政府的債務總計 10.72 萬億元。雖然此次審計是 1979 年到 2010 年中國省、市、縣三級政府的債務，但是根據這一數據我們可以看出地方政府的債務遠遠高于中央代替地方發行的債券。
第二次的公布的結果來自全國 36 個地區（包括全國 15 省，省會城市，直轄市和市轄區），審計結果表明，截止到 2013 年，地方政府債務已經達到 17.89 萬億元人民幣。遠遠高于 12.38 萬億中央政府性債務，最值得我們注意的是其中 9 個省會城市的債務率竟然超過了 100%.
1.1.2 研究意義。
（1）理論意義。
一方面對地方政府債務審計的研究，必然包括對各級地方政府的債務數量、計算方式、歷史記錄、債務數據歷史披露等問題，這本書就屬于審計學研究的范圍。因此，從結合自身所學的知識，從審計的角度分析地方政府債務問題，探尋地方政務債務的規模、結構、監管機制等，將大大推動審計理論知識同審計實踐的結合。另一方面，地方政府債務審計是政府審計也是審計學不可分割的一部分，對其的研究，不僅推動審計理論和實踐的結合，也是對審計理論的完善。
（2）實踐意義。
各級地方政府的債務審計，關系到國際經濟安全、社會穩定和民生改善。而對其進行深入研究，針對研究中出現的問題，提出相應的改善建議，有助于發揮審計的"免疫系統"之功能，也有助于更好對其實施監督。同時也有益于防治腐敗，促進經濟社會科學發展、積極推動完善國家治理。
1.2 研究綜述
1.2.1 國內研究現狀綜述。
（1）國內關于地方政府債務研究現狀。
財政科學研究所研究員劉尚希對政府債務與財政風險管理有過專門的研究。
2004 年，劉尚希主要是從完善財政制度方面規范各級地方政府的債務問題。他指出財政政府債務與企業債務不同，政府債務在完善政策下，幾乎不存在轉移或者分散風險是事情。所以企業可以采取多種措施管控財政風險，但各級地方政府要規范債務風險，最主要的方法的就是完善制度和監督機制。
寇鐵軍、張海星（2004 年發表的論文）則認為，在各級地方政府的債務審計問題上，要想降低財政風險，保持經濟整體良好運行，最重要的是建立、完善地方政府債務風險評價及預警系統，同時要有相應的制度的創立和創新。
裴育，歐陽華生（2007）從各級政府債務的數據，從審計理論的角度，不僅創建了地方政府債務風險體系，而且還對政府債務的一般性政府風險管控流程，及重點環節，預警系統的風險區間及相應指標給出了相應的建議和意見。
張晉他（2006）通過分析我國地方政府債務現存狀況及其外部環境，根據中國現存的制度和法規現狀，論證了發行地方政府債務的可行性。從而得出結論，現階段中國以初步具備發行地方債的條件和空間。
石秀紅（2007）則從我國各級地方政府舉債的成因上入手，論述了地方政府舉債的積極效果。因為在當前制度下，銀行特別是國有銀行可以對地方債形成軟約束力，在此背景下，地方債是持續發展地方經濟的大前提。
時紅秀（2010）還在此基礎上，分別對地方政府債務的數量、來源、不當使用后引起的風險等進行了研究，并給出了相關建議出路：建立完備的監督機制和制度化的問責機制，將地方政府債務信息公開，接收全社會的監督，同時結合金融機構資金破產清算和地方政府監督，規范管理地方融資平臺。
樊麗明等編寫的《中國地方政府債務管理研究》（2006）詳細論述了中國各級地方政府債務管理現狀，并對地方債務審計給予了相關評價。書中從中國目前的經濟發展現狀以及地方政府在高度增長的城市化和信息化的道路上所處的角色，以及各級地方政府在公共品特別是基礎設施等的供給和建設的前提下，以財政學特別是審計學和經濟學等相關理論知識，首先肯定了地方政府債務的必要性和有益性，同時也指出了地方政府債務存在的潛在風險，最后得出"地方政府債務存在較為突出的弱動力的管理問題"的結論。
馬海濤，秦強（2009）的研究則認為，雖然我國地方政府債務在各方面取得了積極效果，但我國由于監管和信息化發展不統一等原因，政府性債務存在明顯融資數量超額、融資平臺發展過快的問題，要想各級地方經濟健康持續下去，這種狀況必須通過建立完備的監管體系和多元化的融資渠道等措施來輔助運行。
徐倩旻（2013）論述了地方債務在迎合中央政策，完善基礎設施和城鎮化建設，應對已經出現或潛在的金融危機和金融風險，保證地方經濟穩定發展等方面發揮的積極作用。但同時他也強調，一旦出現債務危機，其相應的金融風險，經濟風險和社會風險的影響也將是巨大的，嚴重的還可能威脅到地方及中央財政的正常運轉，造成巨大的災難性后果。
（2）國內關于地方政府債務審計的研究現狀。
童仕歡，謝方，郭?。?002）結合某縣具體的地方政府債務狀況，從地方政府負債的構成（地方政府直接舉債的顯性債務、隱形債務和由擔保轉化而成的債務），對地方政府債務審計的方法給予了探討。
劉路揚（2004）從地方政府舉債的原因和歷史方面出發，論述了地方債務風險可能對中央和地方造成的風險，對地方政府債務審計的必要性和可行性進行了探討。
劉國勝，董德新（2005）不僅對對地方政府債務審計進行研究，還強調還應對相關部門的決策領導進行績效考核審計，從人性防范的角度去預防地方政府債務風險。
肖振東（2009）強調了債務審計在財政審計中的地位和突出作用，審計部分應有充分的認識。肖振東在結合我國基本國情的基礎上，指出地方政府債務審計應該是保證和促進地方政府債務管理的有效手段，他詳細地指出了地方政府債務現存的四種風險表現形式，而且還給出了對應的五項具體可行的審計方法。
寧紅偉（2010）強調政府債務審計的前提是摸清現壯，根據各地政府具體情況制定審計重點，而且地方政府債務審計應揭示和反應當地的債務風險和可能造成的影響。根據這個思路，他在前者審計的基礎了，給出了相關的建議。
李玲、盧紅柱、牟遙（2011）詳細地論述了我國地方政府債務的現存狀況，肯定了地方政府債務在經濟發展中的積極作用，并強調透明化監督和科學化管理在地方政府債務風險上的重要作用。
林瓏瓏（2012）對地方政府債務風險預警系統做出了研究，提出了地方政府債務風險預警系統所針對的對象，并且闡述了地方政府債務風險預系統對地方政府債務風險管理的積極作用。預警系統的構成：財政預警原理、經濟社會預警原理和方法，金融監測、預防和解除危機等，從而既滿足了地方政府經濟建設所需的資金，同時也讓地方政府債務風險規避在一定合理范圍內。
徐倩旻（2013）提出了具體的政府債務審計的改進方式，包括實行上下審計和交叉審計相結合，完善審計渠道；推動績效審計和責任審計的統一，最大程度推動科學化審計；金融審計和財政審計必須同時進行，保證審計結果；不定期審計和專項審計常態化，保證審計的真實性；督審計和部門問責制度化，保證審計結果科學、有效。
丁繼穎（2013）首先就我國地方政府債務目前的具體情況進行論述，分析其產生的原因，在此基礎上總結了地方政府債務審計可能存在的問題，闡述了完善和建立地方債務審計系統的必要性。
余逸蕙（2014）詳細論述了審計人員在對地方政府債務審計時應關注的重點，包括中央規定的某時間段的債務融資額度、債務資金的供需協調情況、對債務資金的使用產生的經濟效益、債務資金的流向等。在此基礎上，他還論述了地方政府債務風險預警機制，尤其是債務償還機制。
段曉凱（2014）則從我國目前現存的地方債務問題的形成原因入手，根據具體的原因給出了相應的解決方法。針對政府本身造成的債務問題，他建議改革目前財政體系，完善政府融資政策，加強對地方政府債務的管理和監督，并將地方政府債務績審計納入考核機制，激勵可續債務管理等；針對法律法規問題，則是完善相關的法律體系；針對管理不善問題，創建預警系統，防范地方政府債務風險。
1.2.2 國外研究現狀綜述。
（1）國外關于地方政府債務的研究現狀。
亞當·斯密（1776）提出，政府舉債行為可能會引起通貨膨脹，大部分債務資金是用于非生產性的項目，這導致市場上用于生產的資金相對減少，其當債務超過了政府能通過市場來消化的界限之后，政府只能通過多印貨幣來解決政府債務危機，最終將引起通貨膨脹。同時還提倡政府應該更多地利用稅收政策來達到募集資金的目的。
大衛·李嘉圖（1817）提出了李嘉圖等價定理，他反對李嘉圖所提出的稅收政策優于政府債務制度這一論斷，他認為通過稅收政策來滿足政府對資金的需求同樣會造成通貨膨脹。但即便如此，他對政府特別是地方支付舉債行為持否定意見。
因為他認為如果債務資本不能高效用于生產領域，就會使得用于生產性支出的資本相對減少，影響社會生產性活動的進行，最終對國家宏觀經濟產生不利影響。
20 世紀 30 年代的世界經濟危機的爆發，讓人們還是重新審視政府債務問題，不再一味地認為政府的舉債行為時有害無利的。凱恩斯主義對經濟現象的各種解1政策，不應通過增加稅收來滿足政府對資金的需求，相反地，政府可以通過發行債務募集社會資金進行基礎性項目建設，雖然這些資金并不是直接用于生產性活動，但是其帶來更多的就業機會，最終拉動內需促進國民經濟發展。
阿爾文·漢森（1941）在凱恩斯主義的基礎上，提出了更進一步的補充說明。他認為政府的舉債行為是最終可以拉動國內消費需求的，進而繁榮市場經濟，增加就業機會。據此他提出政府在經濟鼎盛時間減少公共支出，縮減政府債務預算，在經濟萎靡蕭條時間增加債務預算和公共開支。
詹姆斯·M·布坎南（1954）提出公債負擔論，他首先肯定了政府債務的積極作用，能夠在一定時間段內上刺激國民經濟的發展。但是長遠看，地方政府債務所募集的資金的確并非用于市場生產活動中去這一現實，使得地方政府債務存在其劣根性，政府的舉債行為實際上是超前消費了市場的經濟能力，其所引起的后果確并非由當代人承擔，而是轉嫁給了后代。
大衛·N·海曼（1990）認為地方政府為了發展當地經濟，完善基礎設施而舉債的話是合理的?；A公共設施的使用具有公益性和全民性，提供的是公共服務，通過發行政府債務來募集資金進行此類基礎性建設，其本質就是一個將基礎建設成本分擔到各個時代的，并且這種方法是可行的。
哈維·羅森（1992）提出了 "隱性債務"這一概念，他對"隱性債務"這一概念的解釋就是政府現在使用并承諾在未來一段時間內支付的款項。按照這一觀點，政府債務不僅僅局限于直接的顯而易見的直接債務，還應該包括需要加以辨別的隱性債務。
威廉·伊斯特（2003）發展了"隱性債務"的觀點，他收集了不同國家的政府債務情況相關資料，發現很多國家在對待政府債務的問題上都采用了一個手段，有意地實際上通過增加不是很明顯的隱性債務的手段來減少賬面上的直接債務，這一觀點讓人們對政府債務審計有了從新的判斷和調整。
Hana polakova Brixi（1998）對地方政府債務研究最突出的貢獻就是較早研究出了財政風險矩陣的觀點。在這一財政分析矩陣中，他對政府債務分別從顯性與隱性，直接與間接兩個維度進行了系統的分類和歸集。并且詳細地分析了不同種類債務可能會給社會經濟的發展帶來何種風險。
（2）國外關于地方政府債務審計的研究現狀。
Ma（2002）認為地方債務危機是可以預防的，其危機的反生也是有跡可循的。
中央或地方政府要想保持經濟發展的持續性和穩定性，就要建立相應的科學預警機制。
Liu and waibel（2009）重點研究了地方政府在發生債務危機的處理，在他看來在完整的處理債務危機機制應由以三個方面構成：首先就是處理債務危機的觸發機制，這是處理債務危機的第一步；其次也是最重要的處理債務危機的具體措施，概括措施即保證協調地方政府債務收支，調整和監督地方政府發債數量和其稅收水平、發展水平對其的償還能力；最后就是債務人和債券人關于利益的分配問題。
由上可知，國外學者對地方政府的舉債行為及債務管理活動，特別是關于建立科學的地方債務預警機制，地方債務危機的處理等問題值得我們借鑒，但是由于可查文獻資源不豐富，且各國經濟制度、發展狀況存在很大的差別，而且經濟背景差別比較大，所以我們在借鑒的基礎上也要發展和完善，以更好的和我國地方政府債務現狀相適應。
1.2.3 文獻述評。
由以上文獻綜述我們看到，國外的專家學者針對地方政府債務的歷史起因、背景，存在的問題及其地方政府債務預警機制及其地方政府債務危機處理機制等問題進行過深入的研究。而且他們的研究也隨著經濟背景的發展和經濟理論的發展完善而逐漸深入，在對地方債務問題的處理和風險管控等方面具有有效的建樹。
而國內學者對地方債務問題的研究目前主要集中在經濟學和財政學兩大領域，其研究主要包括以下四個方面：第一，地方政府舉債的歷史原因，政策解圖，及其所存在的正、負面作用的研究；第二，在當前形勢下，中國地方債務風險預警和風險管控系統的建立和完善進行了深入細致的探索；第三以地方債務問題現狀為根基，結合經濟學和財政學相關理論，對由地方債務引發或可能造成的危機進行的研究，；第四，關于地方政府舉債的制度約束或者監督機制的研究。以上研究設計政府債務審計研究的不多，而且研究的也不夠集中和具體，主要集中在馬靖昊等關于改善地方政府審計方法等的研究。
1.3 研究思路和方法
1.3.1 研究思路。
本文首先從文獻著手，查閱先輩們對地方政府債務的研究文獻，再結合實際情況試圖找出我國對地方政府債務的審計工作的缺陷，最后對不足之處提出改善措施。在研究中運用實踐-理論-實踐的研究方法，首先通過閱讀相關文獻，結合實際生活情況，分析我國地方政府舉債行為背后的原因以及目前我國地方政府債務所面臨的問題，然后結合相關的文獻資料和自己所學的理論知識，研究分析這些債務可能造成的問題及潛在的風險。最后結合我國地方政府債務現狀和審計學知識，回歸實踐，試圖找到完善的地方政府審計方法及債務危機處理，并以此達到對實際地方債務審計的知道作用。
1.3.2 研究方法。
本文主要采用規范研究方法，以經濟學和財政學理論為理論基礎，以國家審計政策法規為依據，對地方政府債務審計現狀、問題和方式進行相關研究。本位以地方政府債務現狀為現實依據，以地方政府舉債的歷史原因及背景為出發點，以相關審計理論為理論依據，對地方政府債務審計工作進行了全方位的剖析，并對發現的問題，可能造成的風險給予相應的建議和審計意見，對我國地方政府債務審計的實際工作具有一定的參考價值。
1.4 論文基本研究框架
