本篇論文目錄導航：
【題目】地方政府債務審計問題探究
【第一章】政府地方債務審計困境研究引言
【第二章】地方政府債務審計理論
【第三章】我國地方債務審計現狀分析
【第四章】政府地方性債務審計存在的問題及原因分析
【第五章】完善我國地方政府債務審計的對策
【參考文獻】中國地方政府債務審計優化研究參考文獻
2 地方政府債務審計理論
根據實踐和理論的辯證關系我們可知，科學是理論對理論對實踐具有積極的作用。要對我國地方債務審計進行研究，必須對我國地方政府債務理論就審計理論進行綜述梳理。本章的研究思路即先對地方政府債務進行定位和解釋分類，在此基礎上引用政府在舉債方面的政策和經濟學依據、債務審計理論等。
2.1 地方政府債務的定義與分類
2.1.1 地方政府債務的定義。
我國實行的是單一制國家制度，政體是人民代表大會制度。我們國家最高的權利機關是全國人民代表大會，而在各個地方，其最大的權利機關也是各個地方的人民代表大會，但是其并不是一個常設的機構，因此各個地方政府就代替對本市的各項事務進行處理，地方政府是一種垂直的管理模式國務院即中央人民政府是我國最高的國家行政機關，全國人民代表大會是我國最高的權利機關。地方各級人民代表大會是各地最高的權利機關，但是因為人民代表大會是是非常態，因此各級人民大會的執行機關即構成了各級國家行政機關，具體表現為各級地方的人民政府。各級地方人民政府負責本區域的行政事務，服從中央政府的領導，對本級和上一級或垂直的上一級國家行政機關負責。因此本文所研究的"地方政府債務問題"中"地方政府"是指在中央政府領導下的各級地方政府機關及其附屬具有行政規劃的機構。具體到我國行政劃分的實際，"各級地方政府"中的"各級"包括以下四個級別。第一級：省、自治區、直轄市；第二級：
地區、盟、自治州、地級市；第三級：縣、自治縣、旗、自治旗、縣級市；第四級：鄉、民族鄉、鎮。以上分類未包括香港、臺灣和澳門地區。
根據我國相關法律的對債的定義：債是指債務雙方之間因為發生了某種具有法律效應的經濟行為，或者一方因法律問題所導致的，一種無條件的一方給予償還的特定經濟關系。其中有義務給予另一方償還財產的義務指債務人，而對應的另外一方具有對財產的追索權的稱之為債權人。
政府債務是指當政府缺乏資金進行基礎建設時，為了推動經濟的發展，自身作為債務人向社會募集資金的一種方式，這種方式能夠增強政府對市場的干預能力，增強政府在市場經濟運行中的宏觀調控能力。
我國地方政府債務主要包括：地方政府部門、事業單位、公共事業單位、融資平臺公司等為公益性建設借入或者因提供擔保等原因形成的債務。
2.1.2 地方政府債務的分類。
（1）Hana Polackova 財政風險矩陣分類方法。
目前，經濟學家 Hana Polackova Brixi 對政府債務的矩陣分類最具有公信度。
如表 2-1 所示，他將所有的政府債務從法律和發生的可能性兩個維度歸納為四種。
從法律的維度，分為顯性或隱性債務。二者的區別在于是否對相關債務有明文規定。是否簽訂相關經濟合同，若是則屬于顯性債務。而隱形債務更趨向于由于政治壓力或者出于道義所承擔的義務。從發生的可能性來說分為直接和或有債務。
顧名思義，直接債務是指其債務責任關系的發生與否不依賴與其他事項的發生，在未來政府所必須承擔的償還義務?；蛴袀鶆帐侵钙鋫鶆盏陌l生具有不可確定性，它往往取決于某事項的發生與否，而該事項目發生與否也存在一定的概率。
Hana Polackova 的這種歸納法將傳統的單一的財政赤字、國債等顯性直接債務豐富起來，更為全面地分析了可能引發財政風險的債務，為分析政府債務，評估政府債務風險提供了跨年。雖然 Hana Polackova 的這種分類方法主要是針對中央政府，但是我們可以借鑒其思路用到地方政府債務上去。
（2）中國國家財政部的債務分類和構成。
我國財政部預算司將 Hana Polackova 的財政風險分類方法同我國實際情況結合起來，也對我國地方政府債務進行了分類。
（3）中國地方政府債務審計采用的債務分類和構成。
在財政部向地方政府下發的《2009 年政府性債務報告》的基礎上，國家審計署于 2010 年 4 月發布了《2010 年地方政府性債務情況專項審計調查附表填報要求和說明》，為了與財政部保持口徑一致，審計署在此文件中對地方政府債務分類進行了調整。概括來講分為三大類：一是政府負有直接償還責任的顯性債務；二是政府負有擔保責任的顯性或有債務；三是政府負有兜底責任的隱性或有債務。
2.2 地方政府債務的理論基礎
2.2.1 地方政府債務有益理論。
1929 年經濟危機爆發，世界經濟進入大蕭條。經濟危機的影響讓人們開始重新審視之前所信奉的政府不干預理論，開始試圖通過政府干預來使經濟周期固有的困擾?？梢哉f，1929 年的經濟危機成就了凱恩斯主義。凱恩斯主義主要思想主要為：可以通過政府以發債、赤字的手段對市場干預，調控社會需求與供給的平衡，克服經濟活動固有的周期性缺陷。以凱恩斯主義為代表的政府債務有益論主張政府舉借債務，認為這是有益于經濟發展的。這個理論是時代的產物：在產能過剩時期，地方政府以發債的形式，將社會上閑置資金收集起來，所募集的債務資金在用于投資項目建設，拉動內需，促進市場經濟活動運行，拉動地方經濟增長。
2.2.2 地方政府債務有害理論。
在 1929 年經濟危機爆發之前，大多數經濟學家還是主張自由主義，他們認為，市場經濟的本質應該是自由的，否認政府在市場經濟運行中采取任何的干預手段，而政府通過舉債來最終影響市場經濟自由運行的手法持有否定態度。其中《國富論》的作者亞當斯密是支持地方政府債務有害理論主要代表人之一，他認為政府通過舉債而來的債務資金大都是非生產性的，對整個市場經濟實質上是由破壞性的。
大衛·李嘉圖是另一個政府債務有害論的杰出代表，他認為政府債務會帶來債務風險，并且債務資金大都用來基礎建設而非生產性的，對國民經濟發展毫無益處，反對政府的舉債行為。
2.2.3 地方政府債務負擔理論。
在理論界對政府債務政府是有害還是有益的時候，詹姆斯·麥吉爾·布坎南和莫迪利亞尼提出了自己的觀點，他認為對地方政府債務的的判斷不能蓋棺定論，而應對地分政府債務的舉債行為結合實際情況去加以分析。政府債務的弊端其實是需要長時間的考察才能發現，因為往往地方債務引起的問題往往爆發與后代。其主張主要有：政府通過舉債將負擔轉移給了后代，政府債務利弊兼有，在本質上政府債務與私債，內債與外債都是一樣的。
2.3 地方政府債務審計的理論基礎
2.3.1 國家審計理論。
（1）根據受托代理理論，審計的目標是對受托代理人對受托經濟責任的履約情況的檢查。隨著股份制企業的產生，特定委托人轉變為非特定委托人，受托人所承擔的受托經濟責任轉變成公共經濟責任。將審計的基本理念運用到國家審計中去，國家審計的產生實質是人民大眾作為委托人，對受托代理人（政府）的"履約情況"的一種檢查，并且國家審計作為一種制度存在于社會經濟活動中去。因此國家審計的本質是促進整個社會委托代理關系有序運行，保證社會經濟活動秩序，預防社會經濟活動中的不利因素，防范一切干擾社會經濟活動的不穩定因素。對地方政府債務進行審計是我國國家審計的重要工作之一，以地方政府的財政收支、政府債務為主要對象，對地方政府公共受托經濟責任的履行情況進行監督。
（2）國家審計離不開民主法治的保障，反過來國家審計活動又能進一步推動民主法治建設。原審計長李金華（2003）認為，國家審計是民主法治的產物，同時又是推動民主法治建設的工具。地方政府債務審計對債務資金流向的整個過程進行審計監督，最后以審計公告的形式告知與人民大眾，讓人民了解政府是否行使了被賦予的權利，是否履行了應有的責任，是否將債務資金有效地利用于為人民謀福利，讓人民了解社會經濟運作是否健康良好，使人民充分參與到經濟活動中，這體現了"民主";地方政府債務審計對違法違規行的責任人，追究其民事或刑事責任，嚴懲不貸，這體現了"法治".
（3）國家審計在國家治理活動中扮演者"免疫系統"的角色。審計長劉家義先生于 2008 年第一次開創性地公開指出：政府審計是免疫系統這一觀點。隨后其《數理科學審計理念，發揮審計監督："免疫系統"功能》文章的發表，標志著這一理論形成。這是近年來，立足于科學發展觀對國家審計本質的最高概括。他認為國家治理是國家相關部門通過立法分權等措施，達到對整個社會活動進行控制和管理的過程。而國家審計是作為國家治理這個大系統中的免疫系統，發揮著不可替代的作用。國家治理的需求創造了國家審計，國家治理規劃了國家審計的方向，國家審計本質上是國家依法行使權力來制約監督權力的一個過程，對地方政府債務進行專項審計，其目的在于監督政府對債務資金的籌集，使用過程中的合規合理性，改善地方政府對債務資金的管理，保障債務資金的合法合規，高效地被運用于經濟活動中。同時推動民主法治建設，在發揮國家審計的"免疫系統"作用中有著不可替代的作用。
2.3.2 國家監督理論。
為了確保國家經濟活動穩定進行，國家對經濟活動進行監督，對有害社會經濟的行為嚴懲不貸，抑制市場經濟自身所帶有的劣根性。國家審計是國家履行監督義務和權利的重要手段，主要通過以下幾個方面：
（1）國家審計對財政安全進行監督。財政審計主要針對財政項目資金是否遵守預算分配機制，規范資金使用，促進資源的有效配置，確保資金用于所需。財政審計推動財政資金管理體制建設，保證財政運作穩定進行，防范財政風險。
（2）國家審計對各項政策是否落實進行監督。國家審計關注財政資金是否安全完整，各項政策是否落實到位，財政資金是否合理分配，資金御用過程是否合規透明，歐諾個過國家審計，發現問題，并向各級政府反映問題所在，提出管理改善建議。
（3）國家審計對國有資產使用進行監督。通過國家審計，監督相關政府部門對國有資產的使用是否科學合理，防止國有資產流失浪費。國家審計重點審計國家資金和國有資源的是否得到有效利用，資產相關責任主體據測是否科學、合規、民族，避免國家資源被個體和小團體侵占，保障人民群眾的利益。
（4）國家審計對經濟發展進程中，堅持可持續發展道路進行監督。環境審計1是當代審計不可避免的一個內容，當今隨人們越來越關注人與自然和諧發展，關注生態環境，強化環境審計成為國家審計不可或缺的一個議題。國家站在更宏觀的角度，對生態環境建設，環境治理等建設項目審計，保證科學發展觀的貫徹實施，促進人與自然的協調發展。
（5）國家審計對政府工程質量績效進行監督。政府資金大都用于關乎民生的基礎建設中去，審計機關通過對項目投資決策、項目管理、資金使用、資金使用效果等方面進行審計，結合當地具體環境，找出可能存在的問題，向當局政府提出建議和整改措施，提高資金使用效率。
（6）國家審計對政府行使權力進行監督。國家審計對相關責任人進行績效審計，嚴格審計相關責任人在履行受托責任，行使自己被賦予的權利是是否做到剛正不阿，不偏不倚，是否存在濫用權利的現象。是否為了政績而存在短期行為，過度負債進行形象工程等問題。
從國家監督視角，地方政府債務審計是保障國家經濟活動安全運行的重要手段，通過對債務資金使用的全程監督，發現和預防各種違規行為，杜絕浪費，從源頭上規避政府債務風險。
2.3.3 風險管理理論。
（1）如果將國家當做一個巨大的公司來看待，一些公司治理手段也可以借鑒到國家管理工作中去。在公司管理中，通常需要對債務資金進行風險管理，同樣國家也需要對政府債務風險進行管理和把控。進行風險管理簡單來講分為三步：
一風險測量、二風險評估、三針對評估結果結合具體情況作出應對措施。風險管理師一個將企業所可能承受的風險降到最低的過程，債務風險是政府最主要的風險，所以對政府來講，對債務風險的管理應該是首要的。根據劉家義審計長的"免疫系統"理論，地方政府債務審計在風險管理的工作中，作為一種風險預警機制，為債務風險管理提供基礎數據和意見，通過較為迅速準確地對債務風險進行預警，使各級政府及時地了解已經發生或者將要發生的問題，并且采取有效措施解決問題。地方政府債務審計是國家審計的一個重要分支，在債務風險管理中發揮著重要作用。
（2）從債務風險管理的視角，地方政府債務審計可以看做是債務風險管理的一個重要手段。通過審計發現問題，并以審計報告的形式向有關部門匯報，為政府進行決策和風險管理提供信息。地方政府受托與人民大眾行使對公共財產的使用權利，也正是因為這委托代理關系，可能會出現徇私枉法的現象，或者因為受托人自身能力的不足，沒有控制好地方政府債務風險，此時，審計機關的作用就凸顯起來。地方政府債務審計目的就在于發現對債務資金運用過程中產生的問題和隱藏的風險，并將信息反饋給責任部門，提請政府部門注意債務風險，對地方政府債務相關工作加以整改。
