本篇論文目錄導航：

【題目】地方政府債務審計問題探究
【第一章】政府地方債務審計困境研究引言
【第二章】地方政府債務審計理論
【第三章】我國地方債務審計現狀分析
【第四章】政府地方性債務審計存在的問題及原因分析
【第五章】完善我國地方政府債務審計的對策
【參考文獻】中國地方政府債務審計優化研究參考文獻

5 完善我國地方政府債務審計的對策

5.1 地方政府債務審計重點關注問題

完善地方政府債務審計，一方面需要從制度上著手，對制度加以改進，另一面在開展審計工作時，應針對每一地方政府債務的特點，抓住審計重點，這樣才能高效率高質量地完成審計工作。

在地方政府性債務審計過程中，應重點針對地方政府債務的特點，首先從宏觀角度，考察當地政府的經濟發展水平，摸清債務的規模和結構，理清重點審計關鍵控制點和程序，加強對地方政府債務的風險管理，加強對地方政府債務的充分披露。從審計對象看，地方性政府債務審計分為風險審計、績效審計及經濟責任審計；我國地方政府債務審計工作主要包括：財政支出審計、地方融資平臺審計、土地出讓金審計。本文將從時間的角度，針對各個審計內容，探討在事前審計、事中審計、事后審計三個時間段所應關注的重點問題。

5.1.1 政府財政支出審計。

政府財政性支出審計，目前正處于初步探索階段，各個方面都不是發展的很成熟，政府財政性支出審計的意義卻是非常重大，它是保證財政支出合法合規、提高財政資金使用效率、防范財政風險的必要且有力的措施。

結合國內外對政府財政進行審計的經驗來看，更加強調的是對其支出進行審計。主要關注以下幾點：支出是否合規、支出是否取得效益、支出與預期的偏差。

第一，合規性是財政性支出的一個基本原則，在符合國家制度規定的前提下，我們才去爭取利益最大化，這是保證我國現階段政治的穩定和經濟持續發展的根本。合法合規是財政支出的基本前提，即使財政支出取得非常大的績效，如果不符合我國相關制度的規定，也是不可被認可的。

第二，財政支出審計還應重點關注相關支出的經濟性、效益性、效果性。因為我國政府的績效審計發展時間比較短，還未梳理出一套成熟的理論，很多地方不夠完善科學。例如，對公共績效的衡量標注不統一、審計主體的獨立性地位得不到保證、相關審計人員的專業能力不足、審計證據獲取難度較大、審計責任追究制度不健全等。針對這些問題，其中較為突出的問題主要有：參與審計的相關人員水平參差不齊、難以保障審計人員的獨立性、對績效如何進行考量沒有統一的說法、責任追究追究難以執行到位、審計人員賴以作出審計結論的證據取得較為困難等。對此本文試圖提出以下改進方法：

（1）制定相關審計法律法規制度，從制度體系上彰顯和強調績效審計在地方政府債務審計中的重要性。針對這一情況，我們可以效仿美國和澳大利亞：制定績效審計準則，以法律的形式凸顯績效審計的重要地位。

（2）調整我國現有的政府審計體制，政府審計不應該僅僅依賴于國家審計機關的審計，還可以充分利用社會審計的資源，借鑒社會審計的優點。同時還應加強舉債政府相關部門的內審工作，這樣才能充分發揮審計的監督管理作用。

（3）加強業務培訓，提高審計人員的整體水平。對審計人員開展定期與不定期、專項業務培訓，拓展審計人員知識面，讓審計人員綜合素質不斷得到提高，通過"以老帶新"的培養制度，加強對新審計人員的培養。從而達到對相關審計人員和隊伍的建設，提高其審計水平。

（4）對相關部門進行債務績效考核，并且對其責任追究到底。借鑒外國的審計經驗，通過建立績效與結果法案，明確各責任主體的目標和考核標準，以法律法規的形式保證績效審計工作的順利開展執行。

（5）經濟績效的取得往往取決于支出是否科學合理，所以績效審計應該圍繞支出環節來進行。而支出環節可以再進一步劃分為分配環節和使用環節。一方面對于使用環節應關注：是否存在改變資金使用用途、是否嚴格按照預算使用資金、是否細化資金使用管理制度、財政支出是否取得預期經濟效益、資金使用是否公開透明。另一方面對于分配環節：財政支出分配是否按照需求確定、是否對所支出項目的成分構造進行調整、是否在資金和供應不平衡的情況下，注重成本與效益、是否恰當有效地解決了供應供應與需求的關系等。

（6）審計方法的改進：通過加大對信息系統的投入和建設，逐步有效地將審計工作全程信息化，排除人工干擾因素，綜合運用多種審計方法。

5.1.2 地方融資平臺審計。

地方政府融資平臺是指政府相關部門通過財政撥款或土地入股等形式專門設立的，主要為地方政府融資服務，且擁有獨立法人資格的經濟實體。目前我國地方融資平臺主要存在以下幾個問題：融資平臺本身的盈利狀況堪憂、募集資金金額比較大、平臺搭建數量過多、相關部門對其缺乏有效的管理。由此可見，加強對地方融資平臺的管理，加強對其的審計監督工作刻不容緩，才能達到地方政府融資平臺所應有的目的。

地方政府融資平臺采用的是市場化運行的模式，掩蓋了政府對債務負有償還或擔保責任的實質，其引發的大量地方債務具有較高的間接性和隱蔽性。這給地方政府債務審計工作帶來較大的難度，通過傳統審計難以量化債務的總體規模，難以評估債務風險。根據審計"免疫系統"理論，我們應著手于加強對地方融資平臺規范管理，加強債務審計的監督作用。

馬克思主義理論告訴我們，具體問題具體分析。針對地方融資平臺也是如此，根據不同目的的融資平臺，我們應采取不同的審計手段，突出審計的有適用性。

靈活運用跟蹤審計、調查審計、延伸審計等多種審計方法，對地方融資平臺的不同問題進行審計。保證審計質量與效果。

5.1.3 土地出讓金審計。

近幾年來，隨著城市發展和新農村建設的迅速開拓，地出讓金業已成為國家財政收入的主要來源，因此為了規范土地出讓預算收支管理，我國政府對土地市場管控力度的不斷加大。土地的儲備開發管理，可以對住房保障制度的完善帶來積極作用，同時也能增強政府對國有土地的宏觀把控。同時政府將儲備土地進行抵押擔保，也可使其獲得土地增值收益，其所獲益的資金增強政府對市場經濟調控能力，推動地方經濟的告訴發展。但是過度依賴土地出來進也帶來一些弊端，使政府失去開拓其他途徑促進經濟增長的動力，易對城市建設發展產生不利影響。

對土地出讓金進行有效可行的全程監督和管理，杜絕在使用土地出讓金的違規行為，是相關審計部門的重要責任。因為土地出讓金有以上特點，在對其進行審計工作時，應充分考慮其在產生和使用過程中的重點環節。本文在調查相關材料的基礎上，認為可以通過以下幾方面加以改進：

（1）結合地方政府審計與社會審計。地方政府審計機關常常出現人力和物力資源不夠的情況，為了保證土體出讓金審計工作的順利開展，相關審計部門可以結合審計問題的重要性，求助于社會審計，充分利用社會審計資源。一方面對社會審計提出剛性要求，另一方面在不影響審計風險的情況下，充分放權與社會審計，并且有選擇性地采取他們所提出的建議。

（2）調查審計與重點審計相結合。相關審計人員為得到正確有效的審計證據，應實地考察被審計對象經營主體，審核是否存在少批多占的現象，是否每一占用土地都已經獲取上級單位的審批，是否存在囤地的現象。同時還應對相關上級管理部門進行考察，主要考察是否存在只審批一次、越權越級審批的現象。加強對重點審計環節的把控應注意以下幾點：一、重點調查土地出讓金拖欠情況，重點關注是否存在未按時繳納土地出讓金卻提前對土地進行使用的現象，并對這種請款深究其因；二、調查是否存在侵占挪用土地出讓金與其他用途的行為；三、重點調查收支兩條線資金流動情況，是否存在多頭收取土地出讓金的現象，是否存在土地出讓金未納入預算等違規行為，并對相關違法違規行為嚴厲懲處。

（3）采用多方相互交叉審計。對于土地出讓金的審計工作，應特別對其收支情況，因為土地出讓金的收支涉及的部門較多，這樣就可以通過核對這些部門的賬簿，相互交叉進行對賬。采用這種手段開展審計工作，可以加強開展審計工作的審計人員不受某一個部門的限制，保持會計人員應有的獨立性，發現可能存在的舞弊行為，加大審核力度，最終保證審計質量。

（4）結合國家土地政策開展審計工作。對土地出讓金進行相關核查工作，牽涉范圍比較廣，牽涉面比較大，需要考慮的因素較多，尤其需要結合我國相關土地政策。審計人員要重點考核地方政府對國家宏觀調控政策是否執行到位，在土地征用審批中是否存在違規行為。這就要求審計人員對當地土地政策和國家相關法律法規，因為如果采用傳統式審計方法對土地出讓金進行審計，而不考慮相關國家土地政策的執行，很難發現對其資金管理存在的問題。

由上可以看出，應結合我國具體國情，政府機關應加強對相關制度的建立和完善，審計機關在對土地出讓金進行審計的前提下，提出管理建議于相關部門，加強對其的監督管理。同時相關部門也應加強日常內部自查工作，及時發現土地出讓金日常管理中存在的隱患風險，防范財政風險。

5.2 構建地方政府債務風險審計評價體系

地方政府債務風險的審計評價體系，是指國家審計部門在審查地方政府債務的基本情況的基礎上，掌握地方政府債務的發生原因、運用情況、償還時間，客觀公正地評價地方政府債務風險，并且對地方政府債務項目的績效進行評價的系統。其主要組成部分五個方面：目標、主體、客氣、內容、指標、方法。評價結果最終反饋給相關發債部門，幫助其加強對債務的管理。本文對地方政府債務風險審計評價體系的構建進行研究，對當下地方政府債務審計工作具有重要作用5.2.1 體系構建的設計原則。

地方政府債務風險審計評價體系應遵循以下原則：

（1）系統性原則。

地方政府債務風險審計風險評價體系是一個由相互作用、相互制約、相互聯系的諸多因素構成的有機整體。體系作用發揮依賴于其構成的每一個要素與整體的有機整合，這才使其發揮了單個要素所不具備的整體功能和特性。要素之間的整合，就要求我們在設計和構建體系的過程中，必須從整個角度去考慮每一個要素，沒一個環節，做到統籌兼顧。

（2）地方政府債務風險為主原則。

根據我國相關法律規定，以及神界部門職能要求，對地方政府債務風險審計時，應該在了解審計環境的前提下，明確審計對象和相關責任單位，最終達到對政府債務風險總體情況進行評價和反饋。

（3）敞開性原則。

外部環境做做評級體系的組成部分之一，要求評價體系在運作過程中不斷地和外部環境相互聯系、制約、作用。本文所指的外部環境主要是指與上級政府、監察機關、人民大眾的協調關系、評價系統作為敞開性原則要求其必須無時不刻同外部環境進行能量轉換，物質交換。

（4）數量化原則。

推動審計體系的構建和運行，其目的在于為風險審計依托于審計部門對地方政府債務的審計工作，通過研究審計報告數據，從而分析并且量化地方政府債務風險，得出并且反饋評價結果5.2.2 體系的構成要素。

地方政府債務風險審計評價體系應包含以下要素：

（1）評價目標。

債務風險包括規模風險、結構風險。道德風險、項目風險四個方面。從時間上看，前兩者主要在舉借源頭上決定了地方債務的風險，而后兩者貫穿了地方政府舉債行為的全過程。

地方政府債務風險審計評價的目標是通過了解以上四種風險，評價其可控性。

這要求審計執行主體根據債務風險對整個債務過程實施控制。

（2）評價客體。

客體是指主體的認識和活動對象。債務風險審計評價的客體，應該不僅僅局限于債務的發生、運行和結束，還應該包括債務項目及風險收益、整個債務過程中政府相關人員的經濟責任。

（3）評價主體。

地方政府債務的產生的原因，主要是為了經濟發展，其債務風險審計的執行主體應當是國家審計機關。雖然當各級審計機關因為時間、人力、資源等原因，可能求助于民間審計，但是最終地方政府債務審計責任承擔著依然是國家審計機關。

審計責任的確定，確立了國家審計機關是風險審計的唯一審計主體。

（4）評價標準。

確定債務審計的評價標準時整個風險審計過程中最關鍵的一環，它是審計目標和審計方法的鏈接紐帶。在審計工程中，我們一般都是從審計目標出發，進一步決定采用什么評價標準，為了得到與評價標準相比較的審計結果，確定了我們采用何種審計方法。評價標準的制定，為風險審計評價提供了參考依據，根據參考依據，我們能對地方政府債務風險進行定量化的評價。由此可見評價標準是相關部門債務風險審計評價體系的重要內容。

目前，我國對地方政府債務風險審計的評價標準還尚未成熟。本文結合我國基本國情和具體情況，提出主要四個評價標準：①規模風險，即從規模上反映地方債務的風險，主要包括地方政府債務的總體規模和融資平臺風險。②結構風險，即從債務結構出發，分析反映債務的組成部分，以評價地方政府債務結構是否合理及其風險狀況。③道德風險，主要是針對因缺乏審慎原則和地方政府官員道德敗壞引起的風險進行反映。④項目風險，即圍繞債務資金的流向，從公益性項目或者經營性項目兩個方面考察項目的風險狀況。

（5）評價指標。

評價指標作為評價體系的本質，它能夠從根源上反映地方債務風險狀況。評價指標的選取和確定，依賴于對評價客體的內在結構內容充分的研究，它是在此基礎上高度抽象畫的模型，是債務風險情況的衡量尺度。在實際運用過程中，評價指標的選擇應當保持前后一致，但是由于不同評價客體自身的特殊情況，導致在具體實施過程中，其具體選擇的內容會有所差異，比如在考究具體指標的權重比例上的差別。

5.2.3 評價結果及其運用。

對評價結果的分析和處理，是債務風險審計評價的最后一環，主要是指在其基礎上，對地方債務風險的管理，以及對債務發生過程中涉嫌違法違紀的問題作出相應的處理和追究。評價結果的受益對象包括審計機關及其相關部門、社會大眾，而且對國家宏觀調控也能夠提供基礎數據。

地方政府債務風險審計評價涉及體系的各個組成要素，主要分為以下幾步。

第一，目標分解。不同的評價目標，所考慮的因素和選用的指標也有所不同。

在進行目標分解時，應充分考慮評價客體的特性和自身情況，然后選擇評價方法，事先了解評價過程中應注意的問題，從而進一步確定需要考慮的因素。

第二，確立評價客體。地方政府債務風險審計的客體表現形式和實質內容因不同的客體而變化，評價客體是地方政府債務風險的承載體。只有確立了評價客體，才能進一步確定地方政府債務風險審計的重點。

第三，確定評價指標。評價指標作為判斷地方政府債務風險的參照標準，在選取指標時，應該注重全面性與合理性、客觀性與重要性、定性指標與定量指標、可比性與客觀性的辯證統一。

第四，選取評價方法。在選擇評價方法時，應當盡可能低選擇更成熟、公正的評價方法。不同的評價對象，選取的評價方法也理應有所差異，選取的評價方法應與評價客體和評價目標保持一致性。

第五，分析和應用評價結果。對地方政府債務風險提出評價及對相關單位提出建議，是地方政府債務風險審計的最終目標。相關審計人員根據各構成要素的聚合程度，結合評價客體的自身特點，抓住主要問題，進行分析，最終形成決定性見解。在此基礎上，對所發現的問題提出審計建議，地方政府及相關部門應將審計建議應用到實處，以時間地方政府債務風險審計評價的目的。

5.3 創新國家審計工作方式與方法

為了更好地實現審計的監督效果，不僅僅依賴于完善的審計監督制度和抓住重點審計關注問題，還應該創新國家審計工作方式與方法。以馬克思主義哲學作為理論指導，具體問題具體分析，針對不同的審計對象，我們應采取不同的方法。

選擇恰當合適的審計方法是審計工作效率和效果的保障，創新國家審計工作方式與方法能夠使得債務審計工作的開展得到提高。

5.3.1 推進金融審計、財政審計相結合。

進一步將財政審計和金融審計結合。構建二者的信息共享機制，全面地掌控相關涉及部門發債規模，防止地方政府債務的金融風險轉向財政風險。將貸款審查作為審計切入點，確保地方政府債務發行的合理性。將金融機構對地方各類融資平臺和相關投資公司貸款的審貸流程，發放、管理作為重點審計對象，確保債務資金確實運用于經濟發展和經濟結構調整，同時對國有銀行的不良貸款的專項審計給予高度重視，及時發現并反饋存在的問題，遏制地方政府債務所可能引發的債務危機。

5.3.2 重視績效審計，提高地方政府債務資金使用效率。

審計機關對地方政府債務進行績效審計也是十分必要的。通過檢查債務資金是否合理運用，對運用之后產生的經濟效益，以及地方政府對舉借的債務資金的償還能力等各個方面進行綜合的績效審計，將審計結果反饋地方政府，幫助建立健全地方政府債務資金的使用監督機制，確保確保對其安全有效的利用，保障債務管理的合規性，提高地方政府債務資金的使用效率。

5.3.3 綜合運用關口前移審計和跟蹤審計。

對地方政府所發行的債務進行審計工作，它是一個對債務資金的整個流向過程進行的審計行為，借鑒社會審計的經驗，運用關口前移審計和跟蹤審計方法能夠能滿足審計工作的要求。關口前移審計是指將審計工作開展在債務發生的前面、和債務資金的運行工程中去。跟蹤審計是指被審計單位、事項進行事前監控、事中控制、時候監控的審計方式。將關口前移審計和跟蹤審計方法運用到地方政府債務審計工作中去，能在全過程監管債務資金的運用情況，保證每個環節都能夠發揮審計監督功能。這也充分發揮了國際審計作為"免疫系統"的功能。

5.3.4 融入經濟責任審計，平衡地方政府行政權力。

在我國，地方經濟的發展主要通過投資來刺激和帶動，這導致地方政府官員為了增長經濟的短期行為，而局限于地方政府自身的財力，只能尋求發行政府債務來獲得資金用于刺激當地經濟發展，以期望在其任職期間內獲得經濟效益?？梢哉f，在一定程度上相關領導官員和在其任職期間所發生的政府舉債行為息息相關。

在這種行為下，地方政府債務存在諸多隱患。而將相關領導官員在其任職期間政府所發生的舉債行為導致的一些風險和成果都納入考核各官員的因素。所以，將經濟責任審計融入地方政府債務審計工作中去，也是合理并且可行的。

融入經濟責任審計要求在進行審計工作時，認真分析各級官員在任職期間相關政府部門的舉債行為，通過審查相關部門的償債能力、資金使用效率，明確債務責任主體，對違規舉債行為嚴厲查處。債務風險應當引起地方政府的高度重視，通過設計監督平衡其行政權力，遏止其不合理的借貸行為，進而規范地方政府債務。

5.3.5 運用制度合理性審計。

制度合理性審計，是指試圖從制度的合理性考量角度出發進行審計工作，制度合理性審計的目的在于發現相關制度的不足，并且將審計結果反饋給制度制定部門，幫助其開展完善工作。相較于傳統的審計方法，其優點在于更節約審計成本和勞動成本，提高審計工作效率。制度合理性審計受啟發于注冊會計師審計中所采用的風險導向審計，通過對相關制度的合理性進行審計，能夠在根本上找出所存在的風險，并且最終審計結果給反饋給制度制定部門，又進一步完善了制度，間接地加強了對地方債務的管理。運用制度合理性審計能從審計的出發點有效控制審計風險，也提高了審計工作的效率。

5.3.6 實施政策執行效果審計。

完美的制度的制定需要完美的執行者去執行，國家宏觀政策也是如此。地地方政府債務進行審計工作時，結合我國的相關政策，還應考慮政策執行效果，對其也進行審計工作并且發現政策執行結果與原本政策指定的內容發生的偏差，找出原因，并且進行糾正。2008 年在經歷金融危機后，國家為了刺激經濟發展，盡快擺脫經濟危機的影響，出臺了一系列的刺激政策。允許地方政府發行債務就是其中之一。政策出臺后僅僅用了兩年的時間，全國各級政府的舉債規模就已經達到 4000 億元人民幣。同時資金募集手段還有地方融資平臺等?？梢哉f這導致了近幾年地方政府債務的規模急速增大。然而這些舉債行為的最終效果如何，最終的效果是否達到預期，是否有偏差，是否需要整改或者調整政策，這需要在地方政府債務審計工作中融入政策執行效果審計。

5.4 構建財政審計大格局，強化地方債務審計

財政審計大格局要求對審計過程、要素、方位更加的全面，全方位的涵蓋審計對象的各個方面。從審計目標角度上看，與以往的審計相比，由重視收支真實性、合法合規性審計變為統籌兼顧的對合規與效益審。相較于傳統的財政審計，這顯得更為全面合理。

依托財政審計大格局，強化地方債務審計，地方政府債務審計工作也應該加以改進。將地方政府債務情況同地方經濟發展的大環境下進行分析，在此前提下開展的審計工作得出結論更具有宏觀性、前瞻性和建設性。建立財政審計大格局，有利于相關基礎信息的共享機制的形成和完善，使得地方政府債務審計工作的開展更為順利，對于審計證據的取得途徑更多更通暢。得益于財政審計大格局的建立，使得在進行地方政府債務審計工作時，能夠更充分地事先了解審計對象的具體情況，針對不同情況采取有針對性的審計方法，提高審計效率，保證審計質量。

5.4.1 樹立財政審計大格局理念。

我國單反整個債務存在諸多問題：時間長、統計資料不夠完善、債務關系復雜。地方政府債務風險與金融風險相互聯系，相互滲透。在金融危機或經濟危機作為誘餌時，地方政府債務風險很可能最終釀成金融風險，將給經濟造成無法估量的損失。在這種形勢下，必須樹立財政審計大格局理念，對審計資源進行整合，加強債務審計與金融審計、其他審計工作之前的配合。一方面，加強從不同途徑對地方政府債務的監管，另一方面加強對相關機構發債的監控，防止出現不合理的發債行為，保證資金安全和金融安全，防范金融風險。

5.4.2 強化財政審計計劃管理。

審計項目計劃，指審計機關以年度或者季度為一個審計期間，對此期間的被審計項目預先做出工作計劃安排。被審計項目主要包括上級機關統一組織項目、授權項目、自行安排項目等。目前我國審計機關在管理審計計劃仍然存在一些問題，主要表現在審計計劃安排不夠科學，有一定的盲目性和隨意性，同時審計目標不夠明確。在編制審計項目計劃時，應當加強審計計劃管理，注意以下幾點：

（1）編制審計項目計劃，應立足于國家社會經濟發展政策，深刻理解審計工作發展綱要，同時嚴格執行相關法律法規和審計準則，確保法定職責得到履行。

在現行的審計環境下，審計機關制定審計項目計劃應關注兩個中心：國家經濟中心和當地政府工作中心，同時充分重視上級審計機關指示的審計重點，嚴格執行其部署和要求，抓住社會經濟活動中的難點熱點問題，只有這樣，才能協調好監督和服務的關系，才能充分發揮審計的最終目的，逐漸與國際審計接軌，實現審計從"裁判員"到"教練員"的過度。

（2）編制審計項目計劃，應充分考慮自身所擁有的人力資源和設備資源，根據審計項目實際情況合理協調分配資源，留有余地，盡量做到避免重復交叉。就人力資源來說，這要求審計隊伍在制定審計項目計劃時，充分掌握審計隊伍成員的知識、年齡、實際操作能力、思想狀況。根據每個成員的特點考慮可以劃分多少個審計小隊、哪些能委以重任、哪些能擔任原則性的工作等等。設備資源主要包括可用的計算機、打印機、掃描儀器等設備配置情況，并且了解審計人員計算機操作水平、遠程傳輸能力、交通工具等。只有這樣才能做到對審計項目安排胸有成竹，才能確定每一審計項目計劃的數量和質量。同時，不同審計部門之間加強溝通，統籌協調，做到不重復審計，避免交叉審計。

（3）編制審計項目計劃，還應當建立和完善審計對象基礎資料信息庫。首先，對審計對象的各種相關資料如財務管理、計算機應用情況等資料進行收集調查，建立數據庫，準確掌握基本情況。其次借鑒國外審計機關的審計經驗，對審計對象所涉及的單位部門、項目進行風險評估，將風險系數作為一個重要的參考指數，從而確定是否納入本年審計計劃的決定。最后，在每次審計結束后，審計報告及其相關數據也應當建立檔案存檔，是審計對象資料逐年豐富起來，實現審計對象數據的動態管理。

（4）制定審計項目計劃，應當意識到并且承認當前審計力量相對不足，要科學確定審計覆蓋面。在我國，不可能短期內將所有的審計對象短期內全部進行審計監督，應按照輕重緩急的原則，有計劃有步驟地安排不同重點審計項目，努力做到在一定時期內，基本掌握地方政府債務的情況，發現宏觀經濟中可能存在的問題，為政府作出下一個決策提供數據支撐。所以編制審計項目計劃，應不僅僅局限于年度審計計劃，可以將計劃期間擴展到 2-3 年，同時編制中期審計計劃，做好各年度的審計銜接，保證審計監督作用持續發揮，最終促進審計工作總目標的逐步實現。

（5）編制審計項目計劃應做到規范化和程序化。在現今的審計大環境下，編制審計計劃應當遵循一定的程序，廣泛征求意見，杜絕"拍腦袋"的決策，減少隨意性，才能保證審計計劃的嚴肅性和規范化，具體來說，應遵循"兩上兩下"原則：

①上級審計機關考察國家經濟工作中心、政府的工作重點，社會熱點難點問題納入審計對象備選，結合現有的審計資源等自身情況，提出合乎實際，并切實可行的審計計劃，下發給下一級審計機關。

②下級審計機關在接到上級機關的指示后，進一步對審計項目進行調查分析，參考上一年度的審計工作完成情況，聽取有關人員意見，結合自身所能調配的審計資源，編制具體的審計計劃。

③上級機關在征求相關部門意見后，根據各地區部門上報的審計計劃草案，制定出本級審計項目計劃，并且下發到下級單位。

④下級審計機關根據上級機關下發的指標，編制具體的年度審計項目計劃，并將審計項目明細、預計完成時間、項目級別、審計內容等要素全部列入計劃，并備案上報，作為本年度審計檢查考核指標的重要依據。

（6）編制審計項目計劃，加強審計計劃的預見性。明確審計工作結束后要得到幾個審計結果，可以解決哪些問題。在制定審計項目計劃時，將審計目標納入計劃內，同時還應考慮如何運用審計報告，審計報告是否公開，采用何種方式向社會大眾宣傳普及，是否有必要形成建議報告上報政府，為政府決策提供意見等。

只有這樣，才能保證審計工作的開展做到有的放矢。

5.4.3 把握財政審計大重點。

（1）地方政府債務資金用途管理。

;相關政府部門是否明確了舉債募集而來的資金的使用用途，對其管理是否足夠細分；是否在相關文件中對上訴問題進行詳細直觀的描述，并且在債務資金使用過程中嚴格執行；是否按年度對舉債項目進行績效考核，并對存在的問題提出意見，保障資金使用效率；是否存在如截流、虛報、挪用債務資金等不合規合法行為，尤其是對基礎項目建設期間招標、建立、結算、質量安全等方面，進行全面的細致分析。

（2）地方政府償債能力，主要關注地方政府是否根據需要建立相應的完善可行的償債機制。政府在年度預算時，在進行財政收支預算進程中，是否充分考慮到債務資金帶來的需要分攤到本期的本金和利息，這樣才能及時發現債務資金帶來的隱患風險，提出正確的改善管理建議。

（3）債務結構。查清地方政府所有債務的來源、發債緣由、借款期限、還債方式、擔保方式等方面情況。

（4）縣級以下政府的舉債行為。全面把握地方政府債務，對其進行審計工作，要求審計相關部門逐級進行審計，不能因為基層政府舉債規模不夠就忽略它，應對基層鄉鎮政府因基礎建設而發生的舉債行為予以重視。