【標題】國家審計工作中的問題探究
【第一章 引言】國家審計工作機制創新研究現狀及內容
【第二章】國家審計概念與相關理論
【第三章】國家審計工作機制發展現狀分析
【第四章】國外審計過程中的機制比較
【第五章】國家審計工作機制創新路徑
【第六章】國家審計系統機制完善對策建議
【結語/參考文獻】我國審計工作機制創新體系構建結語與參考文獻
5 國家審計工作機制創新路徑
5.1 組織構架創新路徑
5.1.1"雙軌制"觀點的提出
"雙軌制"其實代表的兩種監督機制，一種是人大預算監督，一種是行政型審計監督。其中，審計監督仍然保留和發揚政府體制中優勢作用，將審計機關的預算審計職能轉移至人大系統，同時建立人大系統下的審計工作組織。"雙軌制"下，人大系統審計組織成為中國審計機關的最高組織。國務院下屬的審計署仍然具有審計監督任務，對企業、金融、經濟等進行審計，屬于政府專門承擔政府經濟監督的職能部門。這種制度的好處是綜合了專業監督的專職優勢和人大權力監督體系的監督優勢。"雙軌制"從整體上提高了審計獨立性和現實可行性等多種屬性，也更符合中國經濟、政治環境，并且與世界審計發展規律相吻合。
"雙軌制"具有頗多優勢：（1）預算審計因其人大領導的權威性，對我國民主政治發展及人大監督加強提供了一種新的途徑，同時克服了現行預算體系的弊端，審計獨立性得到增強；（2）"雙軌制"最大的特點就是對審計體制做出了巨大的變革卻又不改變現有審計體系所存在的政府體制下審計監督工作的開展，因為他是一種優化式的改革，而不是推翻式；（3）同樣，審計機關也不會因為"雙軌制"改革而做出重大的改動，現有審計機關隸屬關系仍然存在，僅僅對其預算審計做出了相應調整，使得審計機關更加專業化。
"雙軌制"下國家審計體制組織架構如下圖所示。國務院下原有審計署不變，僅將預算審計職能稍加調整，各地方審計機關仍隸屬各地人民政府。人大系統下設國家審計預算監督委員會，僅對人大負責依據設想，各地區設置地方審計預算監督委員會，且負責各地審計機關的報告工作。
5.1.2"雙軌制"改革的實現基礎
（1）審計監督與人大預算監督的結合日益增強
"雙軌制"下，人大預算監督不斷加強，同時審計監督也在不斷的向人大監督服務靠攏，這也是世界審計發展的大趨勢。中國未來經濟政治中國家審計工作越來越重要，而國家審計監督職能的體現最重要的就是人大預算監督與審計監督的進一步結合發展。1985 年 8 月 24 日是"雙軌制"具有重要里程碑意義的日期，在六屆全國人大常委會第十二次會議中，國家審計署審計長首次向人大匯報審計報告?！吨腥A人民共和國預算法》通過后，人大預算監督正式發揮作用，在對國家審計體系的管理和審計監督職能方面發揮重要作用。
《中華人民共和國審計法》自 1994 年 8 月 31 日通過以來，從 1996 年開始，全國人大聽取國家審計工作報告就成為了一項重要的法定會議議程。此外，1995 年 7 月《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的頒布進一步對人大預算審計做出了指導性規范。1998 年，全國人大常委會預算工作委員會正式成立，也在預算審計工作指導和與審計機關聯系方面對審計工作做出了又一巨大貢獻，緊接著，各地方增設預算處，增加專業審計人員。另一重要日期是 1999 年 8 月，人大預算管理工作報告指導審計署專項審計 1000 億元國債，并報告人大常委會，這也開啟了國債項目審計力度加強和國債單位內部審計的工作?！蛾P于加強中央預算審查監督的決定》于 1999 年 12 月 25 日九屆人大常委會第十三次會議投票通過，對人大預算管理工作報告提出了新的要求，加強了 29 個部門的決算審計工作。審計署就《決定》起草了《中央各部門決算審簽辦法》，并施行了審計署審計長對國務院中央決算（草案）的審計長意見簽署程序。
截止 2002 年，加強預算審批程序的法規條例先后在 21 個省市地區出臺，明確了人大審議審計工作的要求和標準程序，并以審計工作報告作為決算審批重要依據?？梢钥闯?，我國國家審計在不斷的發展之中。預算審計和機關審計的結合也在日趨成熟，不斷發展；隨著經濟社會的發展，人大預算審計標準不斷增加，同時也促進了審計機關服務的增加，促進了兩者的融合進程；"雙軌制"改革已經在實踐和理論中不斷積累，也愈加凸顯成效。就筆者所在單位為例，我們在開展"同級審"時，根據區人大布置的對幾個重點單位進行預算管理情況審計，以點帶面，促進全區部門預算規范管理；同時配合人大預決算審查監督要求，對當年預算超收收入、上級返還和補助資金、轉移支付、項目結轉結余等進行重點審查。
（2）"雙軌制"改革與我國政治制度發展要求相一致
為了完善我國政治制度，鞏固黨的領導需要，"雙軌制"改革刻不容緩。但是一方面，"雙軌制"改革需具備政治基礎；另一方面，"雙軌制"要真正做到完善和健全人大預算制度和人大制度?！稇椃ā访鞔_了中國根本政治制度是人民代表大會制度，為完善人大制度，促進中國政治制度發展，"雙軌制"以其特有途徑將做出特殊貢獻。我國在中國共產黨領導下的國家權力必須依靠國家監督機制和黨內監督相結合的基礎上加以運用。
因此，如何建立約束與監督機制將是黨的領導工作非常重要的工作內容。
實踐和理論證明"雙軌制"改革有利于強化政府監督機制的運行，也有利于權力約束機制的完善。從另一個方面來看，人民代表大會制度的完善可以為國家審計制度的完善奠定基礎，從而進一步加強黨的領導又能夠實現國家預算和審計監督。
5.1.3 "雙軌制"改革的實現途徑
"雙軌制"的實現應以現有《憲法》為基礎，立足現實，以促進審計監督與人大預算監督相結合為目標，并加快《憲法》和人大制度完善進程。
為此，可以從以下方面準備。
一是人大預算審計制度離不開人大制度的指導作用，從預算審計的各個方面提升法律程序要求，以法律規范體現。將預算審計的標準、程序、重點、報告、處理等提高到法律法規規范范疇。提高人大對審計工作的主動性和前瞻性，將預算審計融入到人大基本制度下，提高國家審計工作的貢獻度。
二是人大預算審計促進了審計工作從組織結構、審計技術和審計人員素質等多方面的發展。審計室和審計委員會的成立也在審計預算工作等方面進一步完善，其職責是協調與聯系人大與審計機關關系，傳達人大指示，并定期檢查審計預算規范，制定標準規范；此外，參加預算審計的監督工作（主要對審計機關），并發現問題匯報問題；提供全面性審計評估報告，并提供給人大委員會和相關部門技術或咨詢支持。我國目前審計工作力量，正在逐漸的從傳統的審計模式向專門職能化審計和機構轉變，不斷完善國家審計工作機制。
三是隨著審計隊伍的不斷壯大，無論從審計機構規范性還是從審計人員的專業性角度，不斷促進審計工作的成熟性，提高審計職能的履行度。
應該在法律上明確定位審計工作、審計機構和審計職責，在程序上和法律規范上促進審計組織機構和審計體系的健全，并調整現有審計職能和工作程序。
除了國內的經驗和理論以外，國外的經驗為"雙軌制"的改革也提供了有益借鑒。"雙軌制"改革的關鍵是人大立法的支持。因為立法機關可以促進人大預算監督和審計機關監督職能的結合。一方面，明確人大預算審計與審計機關隸屬關系；另一方面，增加了立法監督機制這一組成部分，與審計監督共同組成國家監督機制的核心；最后，立法監督需要且必須依靠審計監督所提供的專業服務，以提高立法監督的效率和效果。國外經驗表明，立法機關是"雙軌制"改革最大的推動力，只有通過立法機關對國家審計的支持才能更好的推動和促進國家審計的發展和改革。
5.2 組織制度創新路徑
在對國家審計體制的組織構架進行改革的時候，必然涉及到組織制度的改革，組織制度是改革組織構架的法定依據。
5.2.1 建立與"雙軌制"配套的組織制度
為了建立與雙軌制配套的組織機制，首先需要修改的是《憲法》與《審計法》?！稇椃ā纷鳛閲业母敬蠓?，規定了國家政治和經濟的各項根本制度，具有不可逾越的法律效力。如果我國《憲法》中能明確規定我國審計體制實行雙軌制的組織架構，那么對于提高我國審計機關的獨立性和權威性，都會具有重要的意義。具體來說，在現有的"國務院設立專門的審計機關，對國家和地方各級行政部門及企事業組織的財政收支進行審計和監督。""國家現有審計機關不接受除國務院總理之外的任何政府部門、社會組織或個人的干涉，只接受國務院總理的領導，依法獨立行使審計監督權"的基礎上，增加"設立審計預算監督委員會，不受除全國人大之外的任何政府機構、社會組織及個人的干涉，依法負責國家和各級政府的預算審核監督工作。"此外，除了對《憲法》進行修改，《審計法》中的相關條款也應結合"雙軌制"的發展方向進行修改。具體來說，應明確定義審計預算委員會的組織架構，工作權限和工作流程，明確委員會對國家預算的獨立審計監督職能，此外，還應賦予監督委員會相應的立法權，以維護其權威性和獨立性。
其次，應明確審計預算監督委員會的具體工作權限，與行政性審計機構之間的合作方式等，以保證委員會監督工作的順利展開。
最后，考慮到現有的審計準則并不能滿足對各級預算執行情況進行檢查的要求，為了保證委員會工作人員的工作效率，應結合國家預算審計的具體特征，建立與國家審計準則相匹配的職稱評定及技術規范。
5.2.2 優化現有審計工作低效制度任何沒有發展完善的體制，都會存在其不合理和低效的部分。為了提高雙軌制的運行效率，也應該對現行的審計體制進行修改，以去除其中低效、高成本的部分。
（1）完善行政首長負責制
相關調查顯示，有超過 80%人不知道審計工作由政府高層領導直接管轄，還有超過一半的人認為，審計工作與財政工作由同一政府部門分管。
通過這一調查結果，我們可以發現，盡管我國《審計法》已經規定了審計工作的直接領導者，但在實際的審計工作中，政府高層并沒有真正直接負責監督領導審計工作，更有甚者，對審計工作不聞不問。失去了政府高層領導的支持，審計機構的審計工作必然會遭遇更多的阻礙，從而導致審計工作效率低下，審計部門形同虛設。因此，為了提高審計工作效率，我國首先應保證首長負責制在審計工作中的真正落實。
（2）完善審計結果披露制度
如果審計結果不能及時得以披露，那么審計機構對于政府及國家企事業單位的審計效率就會大打折扣。完善審計披露制度，主要是指完善披露的形式、周期及內容。具體來說，首先應該保證審計機構與社會公眾之間信息的快速流動，避免信息不對稱現象的發生；此外，在披露審計結果的過程中，應充分利用媒體力量，創造社會輿論。
（3）完善審計計劃制度
由于我國現行法律規定政府高層領導直接指揮國家審計工作，所以政治關系本身的復雜性和多邊性會對審計工作產生深遠影響，導致審計工作更加復雜和不穩定。因此，為了完善審計工作，使之更為清楚和穩定，應逐步建立完善的計劃流程，采用滾動編制方法，按照"近細遠粗"的編制原則，編制短、中、長期的審計工作計劃，采用滾動法，可以及時根據上一年的計劃完成情況，對接下來的審計計劃進行修正，使計劃總是保持固定的時間隔度，增強了審計工作對于復雜和不穩定的政治環境的適應性，從而更好的保證了審計計劃的可行性。
（4）建立地方與中央審計機關工作協調制度
現有的審計體制要求各級審計機關主要接受中央審計署的命令與管轄，這直接導致了地方審計機構在審計工作中較為被動，沒有充足的自主性，無法更好的結合實際情況開展審計工作，所以，應逐漸減少審計署的絕對控制權，建立一套中央與地方審計機關的工作協調制度，規定中央審計署主要負責確定年度審計工作方向，負責審計工作的宏觀調控，而地方審計機構可以結合實際情況，采取更符合地方特色的方法開展審計工作，從而確保地方審計的工作效率。
5.3 組織宗旨創新路徑
我國國家審計組織宗旨在我國現有審計法律中很難尋到蹤影，包括《憲法》、《審計法》等在內的相關法律在內，都沒有明確的審計體制組織宗旨。但是作為服務于社會和經濟發展的重要體制，國家審計體制本質需要組織宗旨，以明確其組織定位來建立社會公信力和審計體制發展目標。此外，國家審計體制的核心思想就是其組織宗旨。組織宗旨不僅是國家審計體制建立的基礎，也是國家審計工作開展的具體目的。更具體地，我國國家審計內容、審計程序和審計方式，以及審計開展的財政收支、合法性、效益性等的審計都需要組織宗旨的指導。如果國家審計缺乏組織宗旨，那么國家審計所展開的包括績效審計在內的設計措施將無旨可循，國家審計的職能將處于混沌不清的地步。
美國審計總署明確表示其責任、正直、可靠的核心價值，其核心意義是國會履行憲章規定的堅實監督者，其目的是幫助國會更好的保護美國人民的利益，完成聯邦政府受托責任得以履行。所以，組織宗旨是國家審計體制重要的組成部分或者說是重要的基礎保障，必要也必須以法律或其他形式明確建立宗旨，以促進國家審計工作的良好展開。同時，應該注重國家審計所被賦予的社會公共利益維護者的基本職能，應與社會穩定發展和法制建設相匹配。目前，我國國家審計組織宗旨比較模糊，也無統一的官方說法。2012 年月，劉家義審計長提出審計人員價值觀"責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻",一度被認為是我國國家審計的組織宗旨。但這12 個字，可以放在任何工作上的適用，沒有體現審計的特色。
