【標題】國家審計工作中的問題探究
【第一章 引言】國家審計工作機制創新研究現狀及內容
【第二章】國家審計概念與相關理論
【第三章】國家審計工作機制發展現狀分析
【第四章】國外審計過程中的機制比較
【第五章】國家審計工作機制創新路徑
【第六章】國家審計系統機制完善對策建議
【結語/參考文獻】我國審計工作機制創新體系構建結語與參考文獻
為切實加強審計工作，推動國家重大決策部署和有關政策措施的貫徹落實，更好地服務改革發展，維護經濟秩序，促進經濟社會持續健康發展，國務院 2014年就審計工作機制提出了以下意見:
（1）依法接受審計監督。凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，都要自覺接受審計、配合審計，不得設置障礙。有關部門和單位要依法、及時、全面提供審計所需的財務會計、業務和管理等資料，不得制定限制向審計機關提供資料和開放計算機信息系統查詢權限的規定，已經制定的應予修訂或廢止。對獲取的資料，審計機關要嚴格保密。
（2）提供完整準確真實的電子數據。有關部門、金融機構和國有企事業單位應根據審計工作需要，依法向審計機關提供與本單位、本系統履行職責相關的電子數據信息和必要的技術文檔；在確保數據信息安全的前提下，協助審計機關開展聯網審計。在現場審計階段，被審計單位要為審計機關進行電子數據分析提供必要的工作環境。
（3）積極協助審計工作。審計機關履行職責需要協助時，有關部門、單位要積極予以協助和支持，并對有關審計情況嚴格保密。要建立健全審計與紀檢監察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協調機制，對審計移送的違法違紀問題線索，有關部門要認真查處，及時向審計機關反饋查處結果。審計機關要跟蹤審計移送事項的查處結果，適時向社會公告。
據此，我國國家審計工作機制需要進一步完善。但是，我國國家審計工作機制的完善需要建立在研究國家審計工作和審計工作機制現狀基礎之上。
3.1 國家審計工作概述
3.1.1 國家審計工作的流程
中國國家審計程序如圖 3-1,包括四個重要環節：
（1）制定審計項目計劃。審計計劃需要在一定時期內由審計機關在國家經濟形勢與實際工作基礎上對審計工作的任務、重點、內容、措施等做出詳細安排。
（2）審計準備。根據審計計劃做出的準備性工作，包括成立審計組、送法審計通知書、編制審計工作方案等。其中，審計通知書應在審計三日前送達；特殊情況應該經過本級人民政府的同意。
（3）審計實施。審計組成員根據相關憑證、報告，調查相關單位及人員，并做好審計記錄，編制審計底稿的過程。其中憑證、報告包括：會計憑證、會計賬簿、會計報告和相關文件資料等。
（4）審計終結。審計工作完成后應提請審計單位出具審計報告。審計報告由審計組完成，經征求審計對象意見以后，最終由審計機關出具審計報告。對審計對象出現違法違規現象及違反財政收支現象的行為等，依法處罰，并做出審計決定出具審計意見，或向相關部門出具處罰意見。
3.1.2 國家審計工作的基本內容
（1）審計機關法律地位
審計機關是唯一具有經濟監督職能的國家行政機關，是各級政府組成部門。
（2）國家審計職能范圍體系①國家財政審計。國家審計對國有資產的監督管理是審計監督一項重要內容。
②公共資金審計。國家審計有權保護公共權力，維護公共財產安全。
③經濟責任審計。只有審計體系健全才能真正的建設成為人們滿意的服務性政府和問責型政府。審計不僅約束領導者個人行為，更對政治制度建設和履行經濟責任的審計。
（3）國家審計組織管理體系
①組織架構體系。審計署對全國審計工作總負責，是對國務院負責的最高審計機關。地方審計機關對當地區域審計工作負責，接受當地政府及上級審計機關的領導。審計性工作一般情況要經過當地政府批準才能對其所轄區域設立派出機構。
②人事管理制度。人事任免主要由高級審計機關負責，國務院總理提名審計長官，人大具有任免權、各地方及上級審計機關共同決定地方審計長的任免權。
③經費保障制度。財政預算中包括審計所需經費，本級政府保證。
3.1.3 國家審計工作的主要特點
（1）獨立性
審計工作的獨立性主要體現在組織上、工作上、人事上和經濟上。第一，組織上審計機關不隸屬于任何部門機構，直接對各級政府和國務院總理負責。第二，工作上審計人員依法對審計單位進行經濟及管理工作審計，獨立地進行審計程序中審核評價，獨立出具審計報告，不受其他單位的干預。第三，人事上審計機關審計長由國務院直接提名，人大任免，各地政府與上級審計機關共同任免地方審計長。第四，經濟上審計機關經費獨立，不受被審計單位約束。
（2）強制性
審計工作強制性體現在地位、審計立項、審查權限、審計處理和審計結果五個方面。第一，審計地位上，審計工作以法律形式確定，不受其他主管意愿轉移，審計體系中國家審計工作具有權威性。第二，審計立項上審計機關按照編訂計劃進行審計，也可根據審計機關需要自行提請審計。第三，審查權限上審計工作有權對審計對象法律規定下的任何資料和信息進行審查，不受其他單位干涉。第四，審計處理上審計機關具有強制執行權力，被審計單位具有違法違規行為的，有權依法采取包括制止、通知暫停撥款、責令暫停用款等在內的強制性措施。
此外，有權請求相關公安部門、財稅、紀檢等部門進行協助，并有權將單位或個人協助相關權力部門依法懲處。第五，審計機關具有處罰權力，依法處理處罰被審計單位。最后，在審計結果上，審計機關具有公布審計結果和調查結果的權力。審計項目完畢后，可以依法向本級政府或相關監管部門遞交審計結果。除對具有國際機密、商業機密信息等不予公開的信息，一般審計結果在審計項目完結后應向社會公開。公開前，無需被審計單位許可，只需報送審計機關負責人審批，這也體現了審計工作結果公布的強制性。
（3）權威性
①行使權力的權威性。國家審計是在我國《憲法》授權下進行的獨立性質的審計活動。審計機關和人員直接對各級政府負責，審計監督權行使的獨立性，不受其他團體或個人的干涉，這是審計監督的權威性的體現。
②監督工作的權威性。國家審計不僅承擔政府審計工作，而且在經濟社會監督上也貢獻巨大，也可以對審計體系中審計機關和單位，如海關、稅務等進行再監督行為。審計監督從不同層面對國家經濟和社會行為的規范做出了巨大貢獻，但是其僅具有審計監督職能，不能兼任其他職能。
（4）綜合性
①審計機關監督面廣。審計程序中涉及多個環節，從收集、審查到分析評價和結果，審計機關監督內容分布廣泛，不僅在經濟活動的軌跡上進行監督，在宏觀經濟中也發揮著重要的作用。
②審計機關監督層次廣。審計機關審計過程可以著眼于被審計主體經濟活動開展情況的審計，也可以從經濟目標的落實和經濟活動的合法合規性展開，其有權提出建議，依法對經濟活動提出改進與完善建議，提高經濟效益。此外，專業經濟監督因監督職能范圍限于單項審計，并且僅限于特定范圍，但國家審計可以對大范圍內的業務經濟活動進行監督。
（5）免疫性
①預防功能。國家審計可以有效的遏制對社會經濟產生嚴重危害的影響因素，可以促進經濟健康發展，社會的安定和諧。審計機關以其獨立性和法律賦予的強制性監督職權，可以對風險性問題及時預警預防。
②揭露功能。國家審計作為一種審計手段，其具有本質性的發現問題與披露問題的功能，審計過程中可以對違法違規的問題進行有效查處，并對危害公共利益行為及時遏制，對國家安全和民主法治建設阻礙作用的因素堅決拔出。此外國家審計的審計結果公布功能可以有效的對被審計單位和經濟社會問題及時公布，利用法律權力及時懲處。
③抵御功能。國家審計的職能就是維護社會經濟的穩定與發展。無論從審計的程序和審計的功能來看，國家審計可以從不同的層面對問題從表象到本質，從微觀到宏觀，進行揭露和反應，從而達到有效預防風險的目的。在國家發展改革的過程中，時時刻刻需要國家審計的保護作用，因其能夠有效的抵御危害社會經濟發展的多種因素，起到了預防與免疫的積極作用。
3.2 現有國家審計工作機制的優點
3.2.1 適應我國環境特點
我國已經建立了一整套在一定時期符合國家一定經濟政治形勢的審計制度模式，縱觀來看可以總結出以下特點。
（1）適應政治環境?，F行國家審計存在的合理性在于其在一定程度上滿足且適應我國的政治環境。西方資本主義世界的政治制度有別于我國，所以其設立了立法、司法和行政三權分立的政治模式，這也決定了其審計機關對議會負責制的形成，獨立性比較強。而我國處于社會主義發展的初級階段，政治經濟制度都在不斷的完善過程之中，全國人民代表大會制度是我國最高的權力機關。從我國審計環境來看，國家審計機關對應對人民代表大會負責。但人大制度和權力在開國初期具有不穩定性，而國家審計如果置于人大制度之中反而無法發揮其最大的監督職能作用。
（2）適應經濟環境。國家審計維護了國家經濟的穩定發展和社會的和諧進步。國家審計模式應該建立在其經濟環境之中，只有符合經濟環境的國家審計才能更好的服務于經濟的發展。資本主義國家 18 世紀產業革命帶給他們工業時代的到來，其經濟基礎雄厚，經濟制度較為健全，自由競爭模式已經基本形成。但是回看我國的經濟發展仍停留在國有經濟是國家經濟的重要命脈的低發展階段，這使得國家審計監督重點放在對國有企業的審計監督。此外，因國有企業與政府這種相互緊密的關系，也給行政型審計帶來了便利，更有利于監督職能的發揮。
（3）適應法制環境。我國從建國以來，法律法規一直在不斷完善之中，通過幾十年的不斷努力才能從"人治"逐漸向"法治"轉變，所以在面對國家法律法規存在多重缺陷的特殊情境中，國家審計職能根據政府的行政指令發揮其監督職能，更多的是服務于行政，而不是服務于經濟與社會發展本身。
（4）適應社會環境。國家審計要服務于社會穩定發展，在一定的社會發展環境中，國家審計發揮的作用也是不同的。我國因其廣闊的地域特點和極不均衡的政治經濟教育水平，審計的環境與需求也不經相同。這就導致了國家審計在社會環境中處于模糊不清的地位，在國家審計的職能定位上存在認識不清和不夠重視的狀況，這也間接對國家審計職能的發揮造成了很大的影響，更不利于國家審計的獨立性性質的形成。所以我國選擇了行政型審計模式，審計署對國務院總理負責制和地方審計機構對地方政府負責制。行政型審計模式在我國是較符合社會發展需求的審計模式，能更好的服務于我國社會穩定發展。
（5）政府領導促進審計工作發展。以政府為主導的國家審計模式，使得各級國家政府很好的支持審計工作，審計機構經費由政府負責，政府與審計能夠更好的相互作用，服務于國家經濟社會發展。此外，政府型審計可以促進審計職能的可靠執行，政府更加注重審計的有效性，政府的支持也更能夠促進審計權威性的體現，促進審計懲處措施切實可靠執行。
3.2.2 有利于發揮我國審計職能作用
我國國家審計模式也在不斷的發展之中，現行模式更有利于國家審計職能的有效發揮，也給國家審計創造了較好的服務作用。
（1）維護財經秩序。2014 年 1-11 月份，全國審計近 10 萬個單位，促進增收節支和挽回損失 2400 多億元，移送違法違紀案件線索 2300 多件，還協助有關部門查處了一批重特大腐敗案件。由此可見，國家審計通過審計職能的發揮，不僅對微觀主體進行違法違規的發現與懲處，極大的為國家財政帶來有益的幫助，還對各行業提升管理水平，促進經濟管理秩序和經濟穩定發展帶來了積極作用。
通過審計，促進財經法規的執行，維護了財經秩序。
（2）推進廉政建設。國家審計工作不僅著眼于經濟審計職能的發揮，同時與各級政府部門、紀檢司法部門等的合作，促進了我國廉政建設的發展，嚴肅查處了重大違紀問題。2014 年 1-11 月，全國審計領導干部 2 萬多人，查出相關領導干部負有直接責任的問題金額 300 多億元，有 200 多人被移送司法、紀檢監察機關處理，促進健全責任追究和問責機制。國家審計很好的懲處了腐敗現象，提升政府公信力。
（3）促進審計整改。審計機關在 2014 年 1-11 月共給出了審計報告和信息18 萬多篇，推動將審計發現問題納入相關部門和地方教育實踐活動整改內容，促進建立健全制度 1700 多項。國家審計對法制建設做出了極大貢獻。
3.3 現有國家審計工作機制存在的問題
2014 年 6 月 24 日審計署審計長劉家義做出的《國務院關于 2013 年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出：2013 年國家審計工作為國家財政做出了以下貢獻：
（1）財政經濟實現平穩運行。實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，推動經濟提質增效升級，將財政赤字占 GDP 的比重控制在 2.1%.依法加強稅收征管，全國財政收入比上年增長 10.2%,中央財政收入完成預算的 100.2%.
（2）財政保障能力不斷提高。中央財政用于醫療衛生、社會保障和就業、文化體育與傳媒方面的支出比上年增長 26.4%、14.2%、7.5%.用于科技、交通運輸方面的支出增長 7.4%、4.3%.厲行節約，中央部門一般性支出壓減 5%;執行中，公共財政預算支出調減 2391.39 億元、調增 1340.78 億元。
（3）財稅改革逐步推進。分批取消和下放 416 項行政審批，取消和免征行政事業性收費 348 項。擴大"營改增"試點，減輕企業負擔 1500 多億元。
（4）財政金融風險得到有效防范和化解。引導貨幣信貸和社會融資適度增長，強化風險預警和流動性管理，保持金融穩健運行。
此外，在 2012 年國家審計工作漏洞整改后，促進增收節支和挽回損失等 3900多億元，糾正違規征地用地 50 多萬畝，制定完善制度 1900 多項；審計署發現的175 起涉嫌違法違紀案件移送有關部門查處后，已有 1200 多人被依法依紀處理。
我們在看到國家審計所取得的成績的同時也發現在我國社會主義初級階段的國家審計工作機制所存在的種種缺陷和問題。
3.3.1 執法不嚴、執法不力
審計處罰制度的落實在我國審計體系中難度有增無減。在經濟發展主導的社會體制下，政府職能更多的是促進經濟的發展，政府對企業發展的各種優惠政策挑戰了行政法規的底線，這使得審計也處于執法不嚴、不力的尷尬境地。此外，審計執法的根本的強制性措施和強制性處罰，在面對政府部門和相關部門的重重"阻撓之下"變得愈發無力，依法審計變得不可施行。我們在審計的報告階段，最容易出現執法不嚴、執法不力情況。出具審計報告，必須先對審計發現的問題定性，如工會發放福利問題，輕點可以定性為"在大賬外列支費用",重點就可以定性為"存在小金庫",不同的定性，使用的法律法規不同，處罰的意見也不同。我們看到實際工作中審計難、處理更難的現象屢屢發生，審計部門不得不受制于法院和執法機構等的"重新審查"和拖而不辦，這就使得司法制度嚴重影響了審計制度的施行和審計職能的發揮。所以，審計工作體制需要進一步發展來保護審計機構的獨立性和權威性。
3.3.2 政府審計中的重復監督
在政府審計中一個突出的問題就是重復審計監督問題，究其原因主要是審計職責不清與審計體系不健全所造成的。一方面，對于財稅檢查及整頓性工作屬于行政監督行為，但是政府審計自身就是一種行政監督，所以在功能上具有重復性。
另一方面，對于同一個被審計單位，因為審計監督的重復性，不僅增加了基層審計單位的工作負擔，也為被審計單位帶來了巨大的審計壓力，浪費了大量的人力物力。最近正在開展"涉農資金調查",這個調查是農業部門與財政部門為主發起的，但我們審計部門也被要求在我們日常審計中關注涉農資金問題，這樣就出現重復監督現象，浪費大量資源。這樣就會我國審計體系中各級審計機關和政府職能不清，很容易造成審計職能不清，審計重復和審計漏洞并存的怪象。
3.3.3 審計監督留有空白
我國的審計監督體系是自上而下的由審計署到各地方審計機構，其負責對象分別為國務院總理和各級人民政府。此外，我國機構繁多，地域廣闊，這就造成了復雜的審計監督體系，很容易造成審計監督空白現象。在審計監督中，各審計機關對審計監督的理解在深度、范圍和層次方面各有不同，也同樣導致了審計監督無法觸及的空白區。另一個在我國審計體系中普遍的問題是，下級對上級決策事項審計而產生的問題，由于體制缺陷，很多審計機關無法對上級政府或機構進行審計或者受到限制，而同級審計機構卻無法觸及，這也導致了審計監督空白。
對于各個審計部門，一般的專項資金可能愿意向社會公告，但涉及干部的經濟責任審計報告，目前從沒公告過，不但沒公告過，一般這個報告還處于保密性質的，連人大想看，也盡量不讓看的。這就說明了一個問題，我國審計體系的缺陷是政府制度缺陷所造成的。我國現行的審計方式為集權式監督審計方式，審計監督很難完成自上而下的內部監督，只能由同級政府或領導實施監督。
3.3.4 審計工作獨立性差
審計經費的來源反應了審計工作獨立性，也反應了國家審計職能發揮的程度。
目前，我國國家審計制度從審計署到地方審計機構，都是對政府部門負責的，各審計長由國務院或者地方政府提名或任免，最重要的是各級政府對審計機關的經費負責。這就表明，我國審計體系是依附與政府部門而存在的，這就為審計職能的獨立性打了一個折扣?，F行體制中，小到審計人員的工資福利，大到審計長官的獎懲調動全部歸屬當地同級人民政府或人民代表大會常務委員會決定，這就導致審計工作受到方方面面的干擾。在這樣的審計環境下是無法保證審計獨立性的。
3.3.5 審計人員素質提高難
審計人員在國家審計工作中處于重要位置，審計人員素質提高也在一定程度上促進了國家審計的發展。審計職能發揮的程度很大程度上取決于審計人員的素質狀況。
目前國家審計工作人員都是國家公務人員，并且大多數處于基層單位，變動能力很差，流動性很低，這就導致了相對的職務的穩定性，使得審計人員安逸狀態下，沒有任何監督壓力存在，這很難保證審計工作質量。此外，審計是一門專業化較強的專業職務，需要審計人員具有較高的專業素質和技能，例如：財政、金融、專業知識扎實和良好的交流與表達能力，以及計算機和外語能力，只有這樣才能解決審計工作中存在的各種問題，保質保量的完成審計工作。從現行情況看，現在審計系統中的審計人員普遍年齡偏大，如筆者所在的單位，一線審計人員的平均年齡達到了 45 歲，這樣會產生缺乏創新精神，基礎知識匱乏，在經濟發展所需專業知識上更是匱乏，很少能夠在審計工作中有所進步。
另一方面，審計體系缺乏專業的培訓和選拔制度，這就使得審計工作很難在審計人員素質提高方面提升審計職能效果，也對審計干部的發展形成了較大的阻礙作用，嚴重影響了審計人員的工作積極性。
