【題目】中國政府績效審計的評價標準問題探析
【引言 第一章】政府績效審計評價指標體系構建引言
【第二章】政府績效審計評價的理論基礎與相關概念界定
【第三章】我國政府績效審計的考評標準現狀及存在的問題
【第四章】構建我國政府績效審計的評價標準
【第四章 第四節】審計評價標準中具體指標的選取
【第五章】政府績效審計評判標準的保障體系
【總結/參考文獻】政府績效審計的評估指標研究總結與參考文獻
4.4 評價標準中具體指標的選取
根據前文所述，筆者認為，對于我國政府績效審計評價標準的制定可以以平衡計分卡的四個層面作為基礎性的一級評價標準，同時將"5E"作為共性的二級評價標準，通過兩者的結合，建立起一個較為完備的兩級的評價標準。標準的設置不必復雜化和繁瑣化，希望能用這樣的方法，將標準需要考慮的層面全都包含在內，且在實際工作中能夠使我們的審計人員操作簡單，減少一些主觀上的因素，盡量使指標能夠量化，從而使我們的政府績效審計過程更加的客觀公正，并能夠切實為政府部門制定政策、投資項目以及提供服務等提供一些借鑒，同時也能夠為我們國家建設透明型政府、廉潔型政府提供審計上的保障。
因此，要完善我國的政府績效審計評價標準，我們可以從重點層面上主要對政府機構的績效評價標準進行設計，然后根據不同的需要對一些政府的投資項目以及公共資源進行重點層面和單項層面的績效審計，從而建立起一個比較系統的、完整的，適合我國發展的政府績效審計評價標準體系。
4.4.1 政府機構績效審計的評價標準
對于政府機構來說，根據其職能的不同，對其進行績效審計的評價指標也不相同，在實際工作中，需要我們的審計人員根據具體情況進行具體的分析，根據不同的審計目標，形成不同的評價標準，筆者在下面也僅是分析了政府機構績效審計的一些一般性指標。
（1）財務維度
經濟性指標。對于經濟性指標的設置要充分衡量出政府部門對于公共資金以及其他的公共資源在使用過程中的節約以及浪費的狀況。主要的經濟性指標有：本部門的人均行政成本=本部門總成本/部門總人數； 財政支出節約額=財政預算支出額-實際財政支出額，如果該值出現負數的情況，表明政府部門并沒有做到節約財政支出的要求；部門行政經費節約額=以前年度平均標準經費額度-本年度實際經費額度，如果本年度出現重大的變化情況，則該標準不再適用；固定資產（或其他物資）重復購置率（或閑置率）=重復購置（或閑置）的固定資產/本單位固定資產總量；○5 部門內部人力資源超編人數及單位內部的工時利用率或工作日利用率。
效果性指標。效果性主要考察的是政府對于既定的標準的實現程度。主要的效果性指標包括：某項公共資金的投入對于該地區生產總值的貢獻率=該項投入獲得的收益/該地區生產總值增加值； 人均純收入增長率=人均收入的增長額/人均收入總額； 計劃產品的目標完成程度=實際產出金額（或數量）/計劃產出金額（或數量）；政府對于一些專項資金的使用效果：專項資金到位率=到位的專項資金/專項資金應到位總額、專項項目成功比率=項目成功數量/項目總數量環境性指標。環境性主要關注的是政府投入或一些事業單位在進行投入的過程中對能源消耗的情況，具體指標有：人均資源耗費量（金額）=資源耗費總量（總金額）/資源使用總人數； 水土流失、旱澇鹽堿治理率； 高新技術產業增加值占工業增加值的比重；資源循環利用率；○5 節能減排的執行度以及工業三廢的排放量等。
公平性指標。該指標是要關注政府在進行資源投入的過程中，是否能讓更多的人受益。主要包含的指標有：公共服務受益率=資源或服務受益總人數/投放資源或提供服務地區總人數； 也可以通過一個地區的基尼系數等其他指標進行評價，判斷居民的收入分配公平問題。
（2）社會公眾維度
從平衡計分卡理論層面來看，管理者通過設計一些可以衡量的指標來追蹤組織在目標市場上使顧客滿意并具有較高忠誠度的能力。那么，具體到政府部門，其工作重點為社會公眾，如何滿足公眾需求，能否真正的滿足公眾需求，就成為了其提高公共服務質量的源泉。
經濟性指標。在公眾維度下，這個指標的衡量是比較抽象、不易量化的，主要是公眾對于政府是否將適當的資源或服務運用到社會公眾真正需要的領域。
效率性指標。該指標具體可以通過政府工作效率、工作日利用率、工時利用率等來進行考察。
效果性指標。該指標對于公眾來說應該是最直觀的，能夠直接感受到的。具體可以用公眾投訴率以及公眾滿意度來衡量，前者可以通過具體的數據進行衡量，用部門被投訴的事件數（或人數）/接受服務的總人數，來進行具體的計算，得出具體的數據，在后續還可以用投訴事件解決數量除以被投訴事件總數以得到投訴事件解決率這樣的指標來衡量政府在得出前期的績效審計評價結果后有沒有采取適當的措施以減少投訴件數，從而提高自己的服務質量；但是對公眾滿意度的指標在具體衡量是難以進行量化的，如何簡單的對該指標進行量化，考慮到要盡量減少審計人員的工作復雜度，筆者建議可以在我們的政府機構設置打分器，可以設置一些四個選項，比如非常不滿意、不滿意、滿意、非常滿意，可以以年或月為單位，對該部門一年或一月內得到的四個選項的分配情況進行統計，并設置一定的標準與之進行比較，得出適當的績效審計結果，以便更直觀、簡便的進行工作。
環境性指標。該項指標主要考慮的是與公眾日常生活息息相關的環境問題。包括，對于霧霾等污染現象的治理情況、城市年度新增造林綠化率、食品安全問題治理情況等。
公平性指標。該指標與經濟性指標相同，難以進行量化的考核，具體就是反映社會公眾在公共服務的提供過程中是否感覺被公平的對待等，對于該指標的評價，要以相關規定作為衡量的標準，使政府部門多吸取公眾的意見，以便提高服務質量，創建高效政府。
（3）內部業務流程維度
對于政府公共部門來說，其內部業務流程是指部門必須建立起其在實施戰略或提供內部服務時所擁有的重要的內部流程，該流程在所有流程中應是能得到最佳的結果，是充分考慮到經濟性、效率性、效果性、環境性以及公平性這五個標準所得到的結果。
經濟性指標。要對一個部門的內部業務流程的經濟性進行考察，我們可以參考一些具有相同職能的相關部門的內部業務流程，重點考察該部門在使用該流程的過程中行政成本，以及如果改變或創新其流程，那么新流程中行政成本與原來相比有無減少。
效率性指標。與經濟性指標類似，我們在考察效率性指標時，可以關注部門在使用該流程期間有沒有明顯提高其服務效率或項目實施效率，具體的量化指標可以用制度時間利用率、工作日利用率或工時利用率等來衡量，當然，該指標也可以跟上文提到的社會公眾層面中所述的公眾滿意度相結合，從自身和社會公眾兩個角度進行考量。
效果性指標。效果性指標由于其自身原因，流程有沒有達到預期的效果，我們可以直觀的進行判定，因此對于該指標的設置不再考慮進行量化。
環境性指標。該指標設置主要關注政府部門在進行項目投資或提供服務的過程中，針對其設置的業務流程，有沒有考慮到環境的承載力以及可持續發展的影響。具體可以通過對資源的循環利用率、社區的衛生達標率、環境成本投入產出率等來考察。
公平性指標。政府部門對其業務流程的設計過程是否考慮到了公平公正的思想，在執行流程的過程中是否體現出公平公正就是該指標所重點考察的，處于對公平性的考察，在具體設置指標時，我們可以根據具體情況考察在該流程中在不同收入階層、不同年齡群體或者不同區域人群的收益率，從而對公平性指標進行績效審計評價。
（4）學習與發展維度
基于建設學習型政府的要求，為了增強我們政府部門內部工作人員的學習能力和創新能力，從而提高政府的執政能力和創新能力，對于該維度進行專門的評價標準的設置是必不可少的。因此我們在對該維度進行各項指標設定時，考察的對象主要是政府部門的工作人員，也就是我們常說的對于人力資源的考察。
經濟性指標。該指標的設定可以通過對政府內部工作人員的培訓投入情況等方面進行衡量。具體的指標可以包括：人力資源的人均成本=部門員工日常所需總成本/部門員工總數量； 人均培訓費用=某段特定時間總培訓費用/部門總人數，該指標也可以衡量出被審計部門員工的人均受培訓的程度，可以考察部門整體的學習空間； 培訓費用的具體結構組成，可以分成專業知識培訓費用、政策學習費用、法規培訓費用等，看各部分所占的總培訓費用的比例；對于科研創新的投入占部門總投入的比率，以此來衡量被審計部門對于未來發展的重視程度。
效率性指標。在該維度下的效率性指標指的主要是在對部門員工進行教育培訓之后是否可以增加我們的工作效率，以及部門在進行科研投入之后所帶來的成果。具體的指標有：部門員工培訓后的工時利用率或者工作日利用率與培訓前相比的差額； 科研費用的投入產出比=科研成果所創造的收入金額/科研投入經費，但要注意的是該收入不僅包括所帶來的經濟收入，還應包括所帶來的社會效益等無形的收入，具體標準如何設置要考慮到實際情況，具體問題具體分析。
效果性指標。效果性是比較抽象的指標，對該指標的量化是很困難的，那么對于某些被審計部門來說，我們可以用該部門員工進行科研活動的數量、所取得的科研成果的數量或者發表在核心期刊上的文章數量來衡量；或者我們可以選擇被審計單位在日常過程中對于工作流程、工作能力等的考核結果進行評價，而且，我們選擇的時候一定要保證被審計單位的考核結果是真實有效的，要確保能夠真正的對其進行績效審計。
環境性指標。該維度的環境性指標，主要是針對被審計單位的職工而言的，可以考察環保理念在職工中的普及程度以及員工對于可持續發展思想的學習貫徹等，但是這些都難以用具體的量化指標進行衡量，那么對于一些需要科研成果的部門，我們可以用其關于環保的科研成果的數量來定量的進行審計。
公平性指標。在學習與發展層面的公平性，顧名思義，就是考察被審計單位的工作人員，在接受培訓或教育過程中是否公平公正，是否能保證每個人都有受到培訓的機會。
那么具體到量化的層面，我們可以通過對其接受培訓的人員的年齡分布層次、工齡分布層次、專業以及學歷分布層次等進行考察，計算出每個層次的人數占總培訓人數的比例，以此來考核被審計單位員工學習發展層面的公平性。
根據前文的分析，筆者將政府機構的績效審計評價標準歸納為。
4.4.2 公共投資項目績效審計的評價標準
對于公共投資項目的評價標準的設定我們同樣可以參照上文所述的兩個維度的標準設定方法。對于一些較為共性的、為人們所熟知的指標在此不再贅述，下面列示的僅是一些其他的針對公共投資項目本身需要考慮并注意的問題。
（1）可以參考企業審計的標準，多引入一些財務指標
由于政府投資的一些公共項目，其目的許多都是出于盈利的考量。那么這對這樣，我們進行績效評價的時候可以參考對公司的審計，對于經濟性、效率性、效果性指標，多引入一些財務方面的指標。比如說引入投資回收期、財務凈現值、內部收益率、資產負債率、流動比率、速動比率等來衡量項目投入與產出是否經濟、是否效率和效果。
（2）要更加注重對公共投資項目的社會效益進行衡量
評價一個公共投資項目的好壞，不能僅從經濟性方面對一些財務指標進行評價，如果一個公共投資項目取得了很好的經濟效益，但卻對周圍的環境造成了破壞或者對居民的就業率、純收入等有不良影響，那么我們就不能說這個項目是一個好項目。與之相反的，如果一個公共投資項目的經濟效益不大，但是對人民生活水平的改善、環境的保護以及對其他國民經濟的發展有益，那么這個項目就是一個好的項目，其績效審計的評價結果就是標準的實務。因此我們可以著重對以下幾點進行評價標準的設定。
對整個國民經濟發展的貢獻情況。政府對公共項目進行投資的目的就是為了直接或者間接的促進國民經濟的發展，那么我們就可以用該項目的建設對國民經濟整體增長的貢獻率來衡量。比如說，對于政府投資建設的鐵路和公路的項目進行績效審計，我們可以考慮項目能否使沿線的其他工業或商業得到拓展、能否使沿線的產業結構得到調整和外化、能否使沿線的農產品因為有更加方便的物流渠道而減少中間環節的成本從而切實的惠農、能否促進沿線旅游業的發展等。
對人民生活的改善情況。這也是衡量一個公共投資項目社會效益水平高低的重要標準。具體的指標可以包括：對群眾就業率的增加，即該項目的建設能否為一些農民工或下崗再就業職工創造較多的就業機會，是否能就此縮小收入差距；居民人均純收入的增長率，即該項目能否使這個區域的居民人均收入增加，從而提高居民的生活水平；能否在一定程度上提高人民的生活舒適度以及方便度。比如一個公路的投資建設，是否能最大程度上緩解該地的交通緊張，為群眾提供便利；公眾對于該項目是否滿意。要得出公眾的滿意度，我們可以通過一些網上問卷調查或者是一些民意測驗等進行調查。
項目對能源的節約狀況。項目建設的過程中肯定會消耗一些水、電、煤、油等資源，那么如何能對這些資源消耗進行控制，也需要我們審計人員設定相應的標準。對此，我們可以假設一個關于能源消耗的系數，用項目實際消耗的能源/社會的平均能耗量。
如果計算結果小于 1,就可以說明該項目是能夠節約能源的；如果大于 1,則該項目對于能源消耗來說可能存在浪費的現象。最后，審計人員基于此將能源節約或浪費的量分出等級，以此來對政府具體的投資項目進行指標評價，從而實現我們建設資源節約型社會的要求。
（3）評價項目所造成的生態環境效益
注重了對于生態環境的績效評價，那么我們也能給企業的綠色生產作出表率與榜樣。因此在對政府投資項目進行績效評價時要考慮該項目是否有關于環境治理的資金預算、是否具備一些防范與制止環境污染的措施、項目在投入或使用階段會不會對生態或人文環境有不利的影響，如果有的話那么有沒有其他補救措施等。
4.4.3 公共資源績效審計的評價標準
對公共資源進行的績效審計，是從單項層面進行的審計，由于公共資源的種類不同，那么針對不同的公共資源，我們要各自有所側重，根據不同公共資源的特點，用上文所述的體系進行指標設置時，可以具體的增加或減少一些評價的標準，使標準更加適合對該項資源的評價。下面列示的為一些重要的或者特殊的公共資源在指標設置需要特別關注的地方。如表 4-3,這些公共資源主要有：
（1）土地資源
土地資源在所有的公共資源中是最重要的，也是最基本的資源，它為人們從事一切活動提供了場所，同時又為人們提供了賴以生存的糧食等農產品，人們的生活離不開土地資源。那么，對土地資源進行的單項績效審計也就十分必要了。對土地資源進行的績效審計要考察土地資源的利用方式是否適當、未來利用狀況是否可持續、生態方面是否適宜、社會方面是否公平公正以及經濟方面是否能夠獲利等。因為土地資源的使用方式不同，會影響其評價標準的設定，使對土地資源的績效審計越發困難。因此，我們可以將土地資源分為建設用地資源和農用土地資源，針對其不同的特點，分別對其績效評價標準進行設定。
建設用地資源，即主要用于進行建設的土地資源。根據建設用地的特點，在設置評價標準時還要考慮這些指標：該建設用地對于住宅的供給能力，即可以用人均住宅面積來考察； 綠化用地占用的面積比例、土壤的污染面積等； 對土地資源的利用率；單位面積的土地投入與產出比；○5 城市用地增長的彈性系數；○6 居民對建設用地的投入比或居民的投入層次等，通過該指標來衡量公平性的問題，以解決現在的低收入層次住不起房的問題。
農用土地資源，該資源主要用于農業生產，因此要關注持續性的問題，具體設置指標時還需要關注以下幾項：易荒農地面積占土地總面積的比例或整理后復墾的新增土地的面積，用該指標衡量后備的土地資源的儲備情況； 土地的質量，比如土壤中有機酸的含量、土地的含鹽量、土壤厚度或質地等； 土地的退化程度，水土流失面積、土壤沙化或污染的面積等；農用化學品的投放量、植被覆蓋率等；人均耕地面積以及農業人口與非農業人口收入差距，用以衡量農用土地資源利用公平性的問題。
（2）礦產資源
礦產資源是指存在于地殼中或在地表上，由于地質作用或者地殼活動而形成的一些有用物質的富集體。礦產資源主要包括各種金屬類礦產、非金屬類礦產以及能源類礦產，同時也包括一些在采礦、選礦、冶煉或加工等活動過程中所生產的、或形成的礦產品。
作為自然資源重要組成部分的礦產資源為人類生存和生產提供了重要的物質基礎，同時，礦產資源的多寡也是一個國家綜合國力與財富狀況的體現。但就目前來說，我國在礦產資源使用過程中存在著許多問題，比如礦產資源開發利用方式粗放、利用度低、生態環境破壞、地質災害頻發等，因此，主要針對礦產資源進行的單項審計也是非常重要的。在對礦產資源進行績效審計時，其指標的設置要尤為注重人與自然協調發展的問題，也即要使社會、經濟、資源與環境的協調發展。比如，我們可以重點關注以下幾個指標：
資源的開發水平，即人均的可采儲量、礦石的組成成分或純度等； 資源的利用水平，具體可以關注礦產資源的回采率、綜合利用率等來衡量這些非再生資源的可持續利用程度； 環境污染及治理水平，具體可挑選一些有代表性的大氣、地面水、固體廢棄物的排放量等，嚴格控制污染物的排放，以達到建設資源節約型、環境友好型的社會的標準。
（3）公共教育資源
要培養和建設有中國特色的人才，最重要和最直接的手段就是進行教育，所謂十年樹木，百年樹人，教育的發展速度和發展質量已成為關系到能否振興中華民族的一項重要的工程。因此，我們審計部門更要加強對教育資源的績效審計，從而優化教育資源的配置、提高教育資源的利用效率。
提及教育資源，我們首先想到的就是教育資源的公平性問題，當然了基于我國現階段的基本國情，有教育資源分配不公平的現象出現也是很正常的，但是如何使這種情況在盡可能的范圍內減少，我們的審計機關或許可以貢獻一份自己的力量。因此，我們在設置教育資源績效評價的標準時，要更加關注公平性的問題，包括公民的受教育權利是否公平、是否有公平的機會接受教育、規則與效率是否公平等。針對教育資源的績效審計指標的設定，主要是指教育的規模與結構是否適當、投入與分布結構是否合理等，可以從專業結構、區域結構、城鄉結構以及辦學形式結構等方面來建立指標，主要的指標可以包括：教育機構的總量，包括該地區的所有教育高中低等教育機構； 教育資源在地區的分布情況，根據在某地區的教育資源分布情況，對該地區的教育資源結構進行分析評價，以此來反映各級、各類學校在地區分布中所達到的狀態，從而用來研究全國與地區的教育資源發展的均衡性，以對當前教育結構的調整給出建議； 專業類型的結構分布情況，對各不同學校專業類型結構的評價可以促進教育資源內部的結構更加優化，有利于對教育資源進行系統的統籌，避免了教育資源的浪費；辦學形式的結構分布情況，以此來揭示各級、各類教育辦學形式的狀態，分析各種辦學形式對于培養人才的貢獻，得出能合理調整各種辦學形式的結構。
4.5 評價標準的局限性
以上是筆者對于我國政府績效審計的評價標準設定的構想，但在對上述的評價標準進行分析發現仍有一些局限性的問題暫時是無法解決的，還有待于進一步的研究。
（1）在對政府部門進行的績效審計評價指標的具體設定時，很明顯可以發現平衡計分卡的四個維度中，財務維度和社會公眾維度更多的是從部門外部進行的考量。而且，從財務維度出發設置的標準是最基礎的標準，能直接的、實際的用來衡量政府投資項目或者提供服務的績效。從社會公眾維度出發設置的指標在很大程度上是難以進行量化考核的，因為其更多的是對于社會公眾滿意度的考察。而對于內部業務流程維度和學習與發展維度，主要是從被審計部門內部對其部門設置以及人力資源的學習、發展等方面進行指標的選取，當然在指標選取的過程中同樣也會遇到指標難以量化的問題。
（2）而從政府績效審計"5E"內容層面進行指標設置時，經濟性和效率性相對來說是比較容易衡量，其中前者主要考察的是各種成本問題，這也是最基本的問題。對于效果性指標，我們量化衡量是十分困難的，因為有時候我們對于一些服務或項目的實施效果是能夠直觀的看到的。另外，對于公平性和環境性這兩個新型的指標，由于我們國家具體情況的特殊性，筆者對其指標的選取還只停留在一些表層，難以深入的進行考察。
（3）最后，在對指標設置的過程中，發現許多指標我們都難以對其進行量化的考核，難以用一個具體的計算公式將其計算出來，這也許就是我們國家在政府績效審計評價標準這一領域的規定性或綱領性文件空白的原因了。而且我們還會發現有些指標在許多地方會同時出現，這正說明了我們的指標之間都是相互聯系且能夠統一的，在實踐中我們也可以考慮對其進行合并，實務中不需要劃分清楚其究竟是屬于哪一個維度的指標，從而使審計工作人員的復雜工作簡單化，減少了工作量，提高審計工作效率。
