【題目】中國政府績效審計的評價標準問題探析
【引言 第一章】政府績效審計評價指標體系構建引言
【第二章】政府績效審計評價的理論基礎與相關概念界定
【第三章】我國政府績效審計的考評標準現狀及存在的問題
【第四章】構建我國政府績效審計的評價標準
【第四章 第四節】審計評價標準中具體指標的選取
【第五章】政府績效審計評判標準的保障體系
【總結/參考文獻】政府績效審計的評估指標研究總結與參考文獻
4 完善我國政府績效審計的評價標準
4.1 評價標準選取的基本原則
（1）客觀性，客觀是按照事物的本來面目去考察，不添加個人的偏見，對于績效審計來說，客觀性是非常必要的，在設置或選擇評價標準的過程中要以事實為依據，不能帶有任何個人偏見或憑空臆想。不僅在構建指標的過程中要遵循客觀性的原則，而且，在審計人員進行績效審計的過程中也要充分遵循客觀公正的原則，這樣確保審計結果的真實可信。
（2）可靠性，該標準要求審計人員能夠以真實、客觀和完整的標準來評價被審計單位的績效，在審計環境或者條件不變的情況下，現有的標準都能使不同的審計工作人員得到相同的審計結論。
（3）相關性，是指我們設置的評價標準能夠滿足審計機關工作人員的需求，能夠密切的與被審計單位需要進行績效審計的事項進行聯系，評價的結果能夠供被審計單位以后經濟活動參考。
（4）代表性，即我們選擇的指標要具有代表性，要涵蓋所有被審計單位可能存在的事項，尤其是在一些特定的環境和條件下績效的所有重要事項和方面，標準的水平要能夠代表一定的群體所能夠達到的水平。
（5）適應性，標準設置時要能夠適應環境、經濟和技術水平的變化和發展，能夠應對不同的情況作出相應的變更。
（6）可操作性，績效審計的評價標準應當是被審計單位應當負責的并可以實現水平，能夠使被審計單位通過努力可以達到的水準，還要確保選取的評價標準能夠為審計機關所用。
4.2 對我國政府績效審計對象的設定
在進行政府績效審計時，針對不同的審計對象，要有不同的評價標準，這樣才能使對于評價標準的研究更加系統、完整，才能得出比較實用的結果?；诖?，筆者將政府績效審計的審計對象分為以下三個方面。
4.2.1 政府機構
政府機構，也即政府公共部門，主要是指利用納入財政預算的公共支出，生產公共產品和提供公共服務，以滿足社會公眾對公共產品的需求的單位或組織。政府機構主要包括嚴格意義上的政府部門、事業單位以及一些公益性機構。對于政府機構的績效審計，主要是考察政府機構的職能履行情況，具體包括政府自身對于資源利用的情況、政府的公共管理目標實現的程度、管理規劃的合理性、管理方法的科學性、工作人員的基本素質等。這是從整體層面上進行的政府績效審計，也是本文研究的重點部分。
4.2.2 公共投資項目
公共投資項目，顧名思義，是指政府利用公共資金進行投資，建設的一些涉及社會和經濟發展的項目。政府的公共投資項目主要包括兩個方面的內容：一是以政府投資為主的經濟建設項目；二是各級政府通過發放補助、轉貸、貼息和拆解資金等方式投入的項目。政府的公共投資項目是整個社會經濟系統的重要組成部分，能夠拉動整個經濟的增長，促進內需，促進消費，同時能夠給群眾提供許多的就業機會，能夠促進整個社會的正常運轉，因此，政府的公共投資項目在國民經濟中占據著重要的地位。一般來說，公共投資項目的周期都比較長，且投資額都非常大，影響范圍也非常廣，因此一項公共投資項目是否成功，能否在項目執行過程中保證經濟性和效率性，不僅關乎到項目自身的效果，而且還會給其他的部門、項目所在地區的經濟發展甚至整個國民經濟的發展帶來影響。改革開放以來，我國經濟迅速發展，伴隨著經濟的發展我國各級政府的公共投資項目也越來越多，公共投資資金也越來越大。因此對于公共投資項目的績效審計就變得十分有必要。在對政府部門進行績效審計之余，針對一些部門開展的較為重要的公共投資項目也應該進行相應的績效審計，用來考核該投資項目的成本收益，這就是從重點層面進行的政府績效審計。
4.2.3 公共資源
公共資源主要是指所有權屬于全體社會成員的資源，也即，有兩個或兩個以上的資源使用者共同享有的資源，這也是相對于私有資源而言的。一般來說，公共資源包括城市的土地、名山大川、森林湖泊、城市的公共設施等。對于公共資源的績效審計主要是評估政府部門在使用、分配和管理各類公共資源的過程中的相關經濟活動的經濟性、效率性、效果性以及后文所述的環境性和公平性，從而提高政府對公共資源的利用效率，達到建設資源節約型、環境友好型社會以及可持續發展的要求?；诖?，對一些公共資源，比如說公共教育資源、公共醫療衛生資源、公共信息資源以及社會保障基金資源等進行的績效審計也不可缺少，這是從單項層面對政府機關從事公共管理活動的評價。但是，由于公共資源的種類龐大，數量也很多，文章的篇幅也有限，本文不可能將其一一列舉出來，因此，本文只挑選了幾個相對來說比較重要的或者是社會公眾較為關注的與人們切身利益相關的公共資源進行研究，主要有公共土地資源、礦產資源和公共教育資源。這也是出于對公共土地資源的廣泛性、礦產資源的重要性以及公共教育資源的特殊性等因素的考量。
4.3 構建我國政府績效審計的評價標準
對于政府績效審計的評價標準，許多國家會使用"3E",也即經濟性、效率性和效果性來進行相關指標的設定，但是，在經濟和社會迅速發展的今天，這三個方面已經不足以滿足現在社會的需要，尤其是我們國家近些年提出了科學發展觀，這更促使了我們將公平性與環境性納入績效審計的考核范圍，因此，我們可以將政府績效審計的內容擴展為"5E"的層面，使之更適應我國現在的發展需要。另一方面，我們都知道，平衡計分卡是一種廣泛運用于企業績效戰略管理的方法，那么我們是否也可以將其運用于政府部門的績效審計評價中呢？對于這個問題，一些西方國家做了大膽的嘗試，將平衡計分卡引入到了公共部門的績效管理中，并取得了顯著的效果。因此，我們可以在對我國的評價標準進行設定時也引入平衡計分卡的方法，從而使我們的評價標準更加完善和系統。我們可以通過將平衡計分卡的四個方面與政府績效審計的內容相結合，將平衡計分卡的四個層面作為一級的共性指標的要求，將政府績效審計的內容"5E"作為基礎性的二級指標，最終建立一個多層次的評價標準。
4.3.1 基于平衡計分卡層面的評價標準
將平衡計分卡運用到政府的績效審計中，以政府的戰略目標為指導，構建一個科學的績效評價體系，從而對政府績效進行審計。那么對于政府部門的績效審計評價指標的設置就應該包含以下幾個維度：
（1）財務維度
財務維度，可以理解為傳統的財務收支合法性審計。財務狀況是審計機關工作人員在進行政府績效審計時最應該關注的問題，是首要的指標。那么對于財務維度的考察，主要關注的是政府在提供公共服務、利用公共資源或者開展項目的過程中，是否對項目或資源的成本進行管理和控制，是否做到了盡量減少成本。對于財務維度的指標設定，可以根據政府的具體財務狀況制定相關的評價標準，考察政府的財務運行狀況，以便于有效的加強政府財政預算，提高公共資源的使用效率。
（2）客戶（社會公眾）維度
客戶在政府績效審計中指的是社會公眾，政府的非營利性質決定了在政府審計的過程中要對社會公眾層面有足夠的重視。那么，在社會公眾維度，我們的審計重點就是政府的各項舉措能否最大程度的滿足人民群眾的需要、是否真正的維護了人民群眾的利益。這就體現了社會公眾對于政府部門的信任度以及滿意度。對于公眾維度的標準設置，可以根據公眾對政府相關經濟活動的滿意度等進行制定，從而衡量出政府各項舉措實施后的社會效益。
（3）內部業務流程維度
不同的政府部門根據其不同的職能會有不同的業務流程，業務流程是否科學、合理決定了其提供服務的效率和質量，在一定程度上還會影響公眾的滿意度。因此，政府不同的職能部門擁有良好且有序的內部運行流程能夠使其績效保持優良的水平。那么，可以根據政府內部職能部門的內部運行效率、內部流程是否有序以及行為依法依規的程度等制定相應的指標，以避免出現政府部門內部運作流程失范的情況。
（4）學習和成長維度
十八大之后，將建設學習型政府寫入了黨章。建設學習型政府，要求政府部門內部不斷改善其業務能力，同時要求其能夠使用信息化的管理方法，創造出一種全新的政府管理體制，從而使政府內部的組織學習能力和創造能力得到提高，并最終能提高政府工作的效率和行政能力。從政府部門工作人員的角度看，只有發揮了其積極性與創造性才能使該組織具有競爭優勢，從而立于不敗之地。因此，從學習和成長的維度考慮，要衡量政府部門是否具有良好的文化和學習氛圍，以保證政府的各項戰略目標的順利實施。
4.3.2 基于政府績效審計內容層面的評價標準
許多國家對于政府績效審計的稱謂有不同的解釋，為了避免引起不必要的理解差異，同時促進國際上對于學術性問題更加深入的探討，1986 年在最高審計機關國際組織第十二屆大會上規定，對于政府績效審計，無論其稱謂如何，都將其內容概括為"3E",即經濟性、效率性和效果性，這也就成為了政府績效審計的一般內容。但是，很明顯，隨著經濟和社會的不斷發展，這三個方面的內容已經不足以用來作為衡量政府績效的標準了。那么針對這個問題，澳大利亞政府首先提出了"5E"層面的政府績效審計，將政府績效審計的內容擴展到環境性和公平性兩方面。筆者認為，可以將這兩項內容引入到我國的政府績效審計中，豐富我國的政府績效審計的內容，同時也可以為我們制定政府績效審計評價標準提供一些借鑒。
（1）經濟性指標
經濟性主要考慮的是資源在投入和使用過程中的成本問題，主要強調的是資源的節約，如何用最小的成本達到最大的收益。在《中國內部審計準則第 25 號-經濟性審計》中也曾對經濟性有所規定，認為經濟性是指"使組織經營活動過程中獲得一定數量和質量的產品和服務及其他成果是所耗費的資源最少".因此，經濟性審計主要用來評價對于資源的使用是否節約或者經濟。
在進行經濟性指標設置的過程中，我們可以從以下幾點進行考慮，確定選取的指標。
第一，被審計單位在取得資源的過程中，是否用了恰當的程序，是否是以最低的成本、最經濟的取得了資源；第二，被審計單位資源使用前是否有詳盡的預算，其實際花費的是否與其預算相一致；第三，要考慮被審計單位在資源利用過程中是否遵循關經濟性的法律、法規或者行業管理、國際規定等，是否在其日?；顒又羞\用了一些內控制度從而來衡量其管理活動的經濟性；第四，要考慮被審計單位在使用資源的過程中是否做到了物盡其用，是否恰當的使用資源，從而避免了資源浪費的情況，造成資源利用狀況的不經濟；最后，還要考慮被審計單位的人力資源利用狀況是否做到人盡其用，是否有人才閑置或人才與其職能不符的情況，避免造成人力資源使用層面的不經濟。
（2）效率性指標
在《中國內部審計具體準則第 27 號-效率性審計》中，對效率性審計進行了這樣的定義，認為效率性是指在組織經營活動過程中投入資源與產出成果之間的對比關系。
那么對于政府績效審計中的效率性，我們也可以將其定義為資源的投入與產出的比值，它考察的是能否以最小的投入獲得最大的產出的問題，也即在成本既定的條件下能否使效益達到最大化。
那么，對于效率性指標的設置問題我們要考慮以下幾點：第一，被審計單位是否制定了一些能切實提高其資源利用效率的方案，并且，這些方案能夠被用于工作中，具有可操作性；第二，考慮被審計單位的職責分工是否合理，人員設置中有無責任重復的現象，是否能夠使人力資源的利用過程更有效率；第三，被審計單位的工作流程是否清晰明了，資源使用過程中是否制定了明確的規劃，從而使工作進行的更加流暢，提高工作效率；第四，被審計單位是否遵循了與效率性審計相關的法律法規、國際規章、行業慣例；最后，還要考察被審計單位內部是否已經建立起了一套能夠衡量其資源利用效率性的管理系統，如果有的話還要考慮其管理水平如何，能否對其管理水平進行系統的測評。
（3）效果性指標
根據《中國內部審計具體準則第 26 號-效果性審計》的規定，效果性主要是指組織在從事經營活動時最終實際取得的效果與組織預期能取得的效果之間的對比關系。也就是說，效果性是一個與目標實現程度相關的概念。那么，對于政府績效審計中的效果性問題，主要強調的是政府在政策、項目實施的過程中是否達到了應該達到的水平，有沒有做到少花錢、多做事并且做好事。
對于效果性指標，我們應該考慮：第一，政府正在實施的項目與由立法部門或者其他相關權威性機構預期的結果的相差程度；第二，政府部門在工作過程中是否履行了其職責，其職責是否達到了相應的效果；第三，所有發生的結果是否都能夠歸因與政府政策或項目的實施；第四，被審計單位在項目或政策實施的過程中是否嚴格遵循了相關的與政府活動效果性有關的法律法規；第五，群眾對政府部門項目或者服務結果的滿意程度。
（4）環境性指標
環境性是指政府在一些項目或某些資源的開發過程中，要對自然資源進行有效的利用，同時也應對生態環境有一定的維護，也就是說環境性指標關注的是可持續發展、人與環境的問題?；谖覈壳碍h境污染嚴重、自然災害頻發的現象，把環境性指標納入到政府績效審計的內容中，無疑會促使政府機關在資源發展的過程中更加注重環境帶來的問題，從而為在促使企業也在發展中注重環境性的問題提供榜樣和借鑒，促進全社會共同關注環境的問題。
對于環境性指標的設置，我們可以從以下幾個方面進行考量：第一，政府項目或投入資源能否促進可持續開發以及利用；第二，公共資源投入能否促進生態和環境改善；第三，公共資源使用是否符合與環境相關的法律法規的要求；第四，環保部門環境監測的狀態；第五，群眾的評價或滿意度。
（5）公平性指標
公共政策和公共服務的本質就是要體現公平性，政府管理的初衷也是要建立一種公平的供給機制。在社會主義現代化建設日趨快速的今天，我國的城市化進程逐步提高，但與之相伴的是城鄉、區域之間的二元化，以及居民貧富差距的擴大，這些問題若不盡快的解決，將會成為引發社會動蕩的因素?？茖W發展觀要求我們發展經濟要統籌兼顧，即要統籌各方面的利益。因此在對政府績效進行審計的過程中，公平性指標是不可或缺的。公平性是指在政府的服務、產出以及結果分配的過程，要體現出一種平等公正，也就是說公平性關注的主要是資源分配和社會發展中的差異問題。
公平性指標的設置主要考察的是：第一，政府投入資源的過程中是否體現了公平的原則；第二，政府服務對象是否受到了公平的待遇，尤其是一些弱勢群體能否享受到平等的或者更多的幫助；第三，政府部門提供服務過程中是否遵循國家法律法規中關于公平性的規定；第四；對于政府行政過程，公民對于公平性的滿意度。
