慈善是中華民族的傳統美德，慈善捐贈對于激發社會活力具有不可忽視的作用。 汶川地震、舟曲泥石流等事件見證了全民慈善的力量，激發了民間慈善的熱情。據中民慈善捐助信息中心發布的年度報告顯示，在經歷了2012年慈善危機之后，我國慈善捐贈總額一直呈上升趨勢，政府出臺的一系列支持政策與購買服務計劃使慈善事業得到了快速發展。政府對慈善捐贈的扶持力度釋放了行政干預逐步退出慈善行業的信號，使慈善事業逐步回歸到民間。但在這兩個場域互為主導、相互依存的過程中，慈善捐贈也因頻發的失范行為影響了民間慈善的聲譽。因此，如何以民間力量主導慈善實踐值得我們深思。慈善法制化是慈善事業健康有序發展和運作的根本保證，只有通過法律的規范與監管，才能將慈善捐贈這一行為過程規范化。筆者認為，在社會管理創新的背景下，慈善組織和基金會等仍是慈善活動的重要載體和民間捐贈的主要途徑，為此，應客觀分析慈善組織的監管困境，以法律規制慈善組織并使其更加理性、規范地發展。

一、新時期對慈善組織監管的現實回應

（一）公益性回應

公益性是慈善的立足點，慈善的公益性特征決定了慈善是基于社會關系層面關注客觀的、他律的價值，其不同于側重社會個體層面的道德自律。公益性作為慈善組織的靈魂和根本屬性是其存續的核心所在。判斷某一慈善組織的捐贈是否具有公益性，將直接影響其設定是否屬于法定許可，并影響其在稅收方面是否可享受相應的優惠政策。但對于何謂公益性，我國相關法律對其的界定較為模糊。我國《公益事業捐贈法》第3條對公益性可從屬的非營利事項進行了列舉：救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；教育、科學、文化、衛生、體育事業；環境保護、社會公共設施建設；促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。 由此可見，我國對公益性的界定采取的是列舉加兜底的法律范式。由于對公益性的界定比較模糊，因而這種范式很難保持慈善組織在公益的軌道上不偏離，因此，只有加強監管，才能保障慈善組織公益目標的實現。

（二）新媒體回應

傳統的慈善捐贈方式包括實物捐贈和現金捐贈兩部分，而后逐步發展為慈善機構網絡平臺在線捐贈等方式。隨著科學技術的發展，微生活已經成為當代社會不可分割的重要組成部分，手機客戶端的便捷支付催生了網絡群體對微信紅包、微支付等微概念的認同，這也無疑為微捐培植了沃土。隨著網絡微群體的日益壯大，慈善組織募捐方式也將更加智慧、更加便捷，微捐贈將催生公益新時代的到來，將會為進入移動和網絡時代的慈善新群體提供更加廣闊的微公益空間，人人慈善、便捷慈善和輕松慈善的理性慈善將為慈善組織公益活動開辟出一片新天地。 因此，慈善組織在利用新媒體便捷地獲取公共資源、實現公益目標的同時， 需要加大慈善信息披露力度，實現與新媒體之間的良性互動。

（三）信用度回應

由于慈善組織接受社會捐贈并享受稅收優惠政策，實際上是獲得了社會公益資源，因此，其應當承擔公共責任。同時，公眾若對慈善組織的活動存有疑問，應享有捐贈項目信息的知情權和監督權，而這一權利的充分實現與慈善組織的信用度密切相關。慈善信息越是公開透明并注重時效性， 越有利于公眾知情權與監督權的充分實現，進而使捐贈主體更加關注慈善項目，由此提升慈善組織的信用度；反之，慈善組織信用度降低，公眾的捐贈額也會隨之降低，慈善項目就難以為繼，最終影響慈善組織的生存與發展。

慈善的本質是人性的回歸，體現倫理向度的價值追求，因此，慈善信用是超出道德層面的一種信用范疇。與商業信用和政府信用不同，慈善信用是社會征信系統的重要組成部分，它表征著社會信用體系的最高境界。隨著社會的發展和進步，公眾的法律意識逐步增強，其對慈善組織的信用期待也越來越高； 而慈善組織信用度越高，越容易激發公眾慈善捐贈的信心。從慈善實踐著眼， 監管的實效就是提升慈善組織的信用度，通過法律的剛性約束監管慈善組織，以保障慈善事業健康、有序地發展。

二、對慈善組織監管面臨的困境

（一）慈善捐贈立法缺位

慈善事業的快速發展需要相關政策和法律規范的及時回應，如果法律長期滯后于慈善事業的發展，勢必會導致失范慈善行為的出現。在慈善捐贈方面，最突出的表現是無專門性的慈善立法。我國目前與慈善有關的立法有：《中華人民共和國公益事業捐贈法》《紅十字會法》《個人所得稅法》《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》等。這些法律或管理條例，有的只是部分條款涉及到慈善捐贈，這就導致了我國的慈善捐贈缺乏統一的立法和系統性管理，也使慈善捐贈難以形成行之有效的運作模式；對于慈善組織的準入和評估，對于所捐物資的管理以及善款的流向等都沒有明確的法律規定或規制。

目前， 規制慈善組織信息公開的法律依據有：《中華人民共和國政府信息公開條例》《國務院關于促進慈善事業健康發展的指導意見》《基金會管理條例》《基金會信息公布辦法》《關于規范基金會行為的若干規定》《公益慈善捐助信息披露指引》等等。但上述慈善信息公開法規也有待完善， 比如欠缺信息披露獎懲與激勵機制，由此導致慈善組織對于慈善信用置若罔聞，而慈善信用對于現代慈善組織的發展是至關重要的。

（二）慈善信息透明度模糊

慈善組織在當代社會發展中扮演著越來越重要的角色。然而，在慈善捐贈總額逐年增加的同時，慈善組織透明度不高等慈善信用問題卻日益凸顯。雖有個別慈善組織披露了相關慈善項目信息，但尚有諸多慈善項目的資金流向欠缺透明度，導致公眾對慈善僅有的知情權和監督權等無從實現。如由“郭美美”和“盧美美”等所謂慈善事件引發的慈善危機表明，有些慈善組織難以獲得公眾的信任。

在慈善實踐中， 公眾往往僅知道慈善項目，但對于捐贈去向以及是否用于慈善目的常會存有疑問。 根據中基透明指數的對比分析可以看出：截至2012年底，在民政部注冊的各類基金會有2000多家，其中能夠客觀、完整地進行信息披露的只有9%,從未披露過信息的有12%,基金會建立自己官方網站的不足25%, 能夠在官網上公開財務信息、捐贈信息及公益活動信息等內容的為數更少，并且官網動態更新率也較低。慈善項目信息不能做到完全公開，無疑會降低公眾對慈善組織的信任程度，使公眾捐贈的理性與熱情受到影響。

（三）慈善捐贈監管乏力

首先，監管機構缺乏獨立性。慈善組織作為公益事業的載體，相關部門既要對其慈善行為進行監管，也要保證慈善活動的相對獨立性。但目前我國缺乏專業、獨立、權威的慈善監管機構。例如：慈善監管主體多元化，既有主管部門和業務部門的監督，也有審計部門的監督，多重主體監管不僅導致了慈善組織被重復審查的現狀，而且在涉及到關鍵問題時又會因互相推諉或各自為政而無法得到解決。

其次，監管方式的官僚化傾向凸顯。我國慈善組織發展空間不足在很大程度上源自于行政監管方式官僚化。我國的行政監管具有主體多重性的特征， 導致慈善監管的行政色彩依然濃重；同時還具有角色的沖突性，因為部分行政監管主體既是監督者又是可接受捐贈的主體。我國《公益事業捐贈法》規定：捐贈活動的監督主體是縣以上人民政府及相關部門。此外，該法第11條還規定了特殊情形：在自然災害發生時或受境外捐贈人委托，縣以上人民政府及相關部門可以作為受贈人接受捐贈。這一規定從法理學的視角可類比為有違回避制度，因為“自己不能做自己的法官”.換言之，在監管自律性不強的情況下，很可能出現捐贈款項被挪用的慈善失范現象。