黨的十八屆三中全會通過《決定》指出,要推動軍民融合深度發展,"引導優勢民營企業進入軍品科研生產和維修領域."[1]長期以來,民營企業參與軍品科研生產等活動必須獲得裝備承制單位資格認證、武器裝備科研生產許可認證、武器裝備質量體系認證和軍工保密資格認證"四證"."四證"同屬于軍品市場準入管理制度,但卻分別由總裝備部、國防科工局、國家保密局等機構多頭管理,且審查內容與審查工作存在重復和交叉,無形中為民營企業參與裝備建設設置了障礙[2].加強裝備市場準入"四證合一"制度研究,建立以總裝備部牽頭、相關部門共同參與的承制單位市場準入資格認證制度,是降低裝備市場準入門檻,推動軍民融合深度發展的迫切需要.
1裝備市場準入"四證"之間的關系
1.1資格審查與科研生產許可制度的關系
許可證制度是國防科技工業管理部門,圍繞加強和規范武器裝備科研生產秩序,確保裝備質量合格穩定而開展的審查工作.主要依據國家或行業某項標準或要求對承制單位的法人資格,質量管理體系認證,安全生產證明材料,保密資格證書,法律、行政法規規定的環保、消防驗收文件或者達標文件,完成科研生產任務的能力條件等進行審查[3].其關注的重點是受審查單位體系與標準的符合性.資格審查工作主要依據國家和軍隊有關法律法規、制度以及裝備合同要求,對承制單位的法人資格、專業技術資格、質量管理水平和質量保證能力、財務資金狀況、經營信譽、保密資格等進行審查,并對承制單位持續滿足要求的綜合能力進行評定[4].其關注的重點是裝備承制能力,尤其是承制單位體系運行的有效性和有關軍方要求的落實.
從審查內容看,雖然二者的關注點有所不同,但都需要對承制單位的法人資格、質量管理體系、專業技術能力、保密資格等進行審查,審查程序和內容存在重復和交叉.裝備承制單位需要面對2個不同部門、提供2份相關材料、接受2次審查,經常出現2家單位同時開展審查的情況,不僅增加了承制單位的溝通成本和時間成本,也增加了審查機構的工作負擔,并為主管部門尋租行為提供空間.而且,在實際工作中,由于許可證制度的主管部門為國防科工局,其代表政府履行相應職責,而軍事代表機構代表軍方,受部門利益、組織關系等影響,軍事代表機構雖然參與了協同監管活動,但監管范圍、監管力度都大打折扣,難以真正發揮軍方的監管作用.
1.2資格審查與第三方質量體系認證的關系
為確保軍工產品的質量,1992年中國新時代質量體系認證中心成立,成為軍工產品質量體系認證機構.1994年,中國人民解放軍總參謀部發文明確:"質量體系認證合格,是承擔軍工產品研制生產的必要條件,各軍事代表室監督實施.凡不能按時認證注冊的,不能承擔軍品任務,軍事代表室停止訂貨".多年來,第三方質量體系認證在促進承制單位完善質量管理體系、保證產品質量方面發揮了重要作用.總裝備部成立后,為進一步培育市場競爭主體,提高武器裝備承制單位科研生產能力,于2005年開始開展資格審查工作,并于2006年頒布實施GJB 5713-2006《裝備承制單位資格審查要求》,將承制單位是否經過第三方質 量 管 理 體 系 認 證 作 為 審 查 項 目 之 一.
2010年頒布的《武器裝備質量管理條例》規定"未通過質量管理體系認證的單位,不得承擔武器裝備研制、生產、維修任務".可以說,資格審查是在體系審核基礎上的擴展和延伸.與資格審查相比,體系審核中沒有法人資格、財務資金狀況、經營信譽、保密資格等幾個方面的要求.如果將裝備承制單位獲得的第三方審核證書比喻為某項學業完成的"畢業證書",那么通過資格審查所獲得的注冊證書就相當于用人單位經綜合考察后發放的"錄用證書".而且,體系審核注重與法規標準等的符合性要求,資格審查更加關注實物質量的符合性、質量管理體系運行的有效性及企業的財務資金能力和經營信譽等,具有濃厚的能力審核特征.但是,受質量體系審核實施時間長等影響,二者同時運行過程中,經常出現部分資格審查工作仍套用質量體系審核要求,或過分依賴體系審核結果的現象,造成資格審查工作的片面性.也容易出現否認這些單位花費大量資源所得到的體系認證結果,產生重復審查的現象[6-7].
1.3資格審查與保密資格審查的關系
對裝備承制單位實施保密資格審查,是確保國家秘密安全,維護國家軍事利益的重要手段.2003年頒布的《裝備承制單位資格審查管理規定》明確要求:"申請單位應當具有與申請承擔任務相當的保密資格等級".2008年,由國家保密局、國防科工局、總裝備部聯合修訂的《武器裝備科研生產單位保密資格審查認證管理辦法》規定,承擔涉密武器裝備科研生產任務的企事業單位,應當取得相應的保密資格.承制裝備項目或產品不屬于保密認證范圍的,可不提供國防武器裝備科研生產單位保密資格審查認證委員會頒布的《保密資格證書》,但應建立保密組織,健全保密制度,與合同甲方簽訂保密協議,落實保密措施等.
保密資格認證制度獨立于資格審查工作.但是,總裝備部、國家保密局、國防科工局聯合組織的保密審查認證的范圍,并沒有涵蓋全部裝備承制單位,而且一級以下的保密單位審查,有相當一部分軍方沒有直接介入.而資格審查中的保密資格審查,是由總裝備部統一組織管理的,范圍涵蓋所有申請承擔武器裝備科研生產任務的企事業單位,而且在審查內容上與保密資格認證基本一致,特別是對于產品不涉密、技術不涉密的軍民通用產品的申請單位,軍方對其保密制度、保密措施等都要進行嚴格審查,以確保國家軍事秘密安全.
1.4科研生產許可與第三方質量體系認證、保密資格證書的關系
2010年施行的《武器裝備科研生產許可實施辦法》規定,申請武器裝備科研生產許可的單位,應該提交相應的質量管理體系認證證書和保密資格證書.從管理機構上看,國防科工局負責《武器裝備科研生產許可證》的發放,質量體系認證由總裝與國防科工局及各軍工產業主管部門共同行使,保密資格認證由總裝備部、國家保密局、國防科工局聯合組織,這種機構職能劃分方式,造成了企業在準入審批上面臨多部門分頭管理、各部門審查交叉重疊、結果判定不統一等問題,為民營企業進入裝備市場造成了重重障礙.而且,質量管理水平與保證能力、保密資格等又是資格審查的重要內容,審查內容重復交叉、多頭管理等現象不僅增加了企業的準入成本,也常常使企業面臨審批難、各部門互相推諉等各種各樣的困境,制約著企業進入的積極性和進程.
2"四證合一"的必要性分析
2.1推進民企參軍的時代要求
總的來看,目前我國裝備承制單位的主體仍由軍工集團內企業占據,這與裝備市場進入成本高、程序復雜等現象有密切關系.國防科技工業管理部門憑借其對武器裝備科研生產許可、保密資格認證、質量管理體系認證的管理權限,緊緊把握對民營企業進入和管理的權力.而更多時候,為了維護集團內利益,往往不愿意民營企業大量進入軍品市場,其行業監管力度越大,準入門檻越高,使民營企業在原有的市場經濟、技術、體制性進入等壁壘的基礎上,增加了體制性、行政性壁壘.亟需加強"四證合一"論證研究,為民營企業進入裝備市場提供公平開放透明的制度環境.
2.2提高裝備市場準入工作效率的有效途徑
一是避免審查內容重復和交叉.如許可證和資格證都要求對承制單位的質量保證能力進行審查,而GJB5713-2006《裝備承制單位資格審查要求》又將承制單位是否經過"第三方質量管理體系認證"作為審查項目,內容并沒有實質性的差別.
現場審查時索取的檢查資料更是大同小異,而重復的檢查無形中會增加企業的負擔.同時也造成審查工作的低效率.實行"四證合一",通過合理整合審查內容、科學設置審查程序,達到簡化企業進入門檻目的.二是避免部門之間沖突與利益爭奪.在"四證""串聯式"審查過程中,經常出現各部門分別組織檢查后,對同一家承制單位得出明顯不同結論的現象,在一定程度上影響著有關工作的執行力及管理部門的權威性.而且,多頭管理經常導致各部門之間為了爭奪利益而人為設置障礙的現象,不僅增加企業進入難度和成本,也為部門尋租提供利益空間.實行"四證合一",通過"一站式"審查,協調各部門同步開展工作,可以使企業擺脫各部門結論不統一、工作互相推諉、面臨多重租金支付等困境,降低企業進入的時間成本、經濟成本和行政成本,提高審查工作的透明度.
2.3確立軍方主導地位的制度保障
裝備市場受多種準入規則制約、多重部門領導,為民營企業進入設置了層層壁壘,造成多年來我國軍工集團壟斷現象十分嚴重,很多裝備在裝備總體以及分系統和配套層次的裝備科研生產只有少數企業可以承擔,使軍品市場競爭主體的培育受到很大制約.實行"四證合一"制度,建立以總裝備部牽頭、相關部門共同參與的承制單位市場準入資格認證制度,不僅有利于以軍方為主導建立健全競爭、評價、監督和激勵機制,打破壟斷,引導更多優勢民營企業進入;還可以通過確立軍方的主導地位,避免各部門之間爭權奪利,減少資源浪費;同時,通過明確軍方職責,有利于提高軍方審查和監督管理的責任性和積極性,規范裝備采購行為,提高裝備采購質量和效益.
3加強"四證合一"制度的對策思考
3.1建立統一的裝備市場準入資格認證制度
我軍現行的裝備市場準入制度由政府和軍隊共同實施,并分別賦予其在市場準入中的權利.軍方實行資格審查制度的目的是培育市場競爭主體,大力推行競爭性裝備采購,而國防科技工業主管部門通過許可證制度加大行業監管力度、嚴格審查標準,雖然有利于規范裝備市場管理,但在一定程度上提高了準入門檻.建議由總裝備部協調國防科技工業主管部門,建立以總裝牽頭的其他部門共同參與的市場準入資格認證制度,由總裝備部負責集中統一管理,統一實施資格審查計劃、開展資格審查工作,頒布統一的制度法規和標準規范,實施由軍方主管的資格承制單位日常監督活動等,不僅可以擴大優勢民營企業進入規模,培育良好的競爭環境,還可以規范行業管理、增強軍方對企業的動態管理,確保裝備采購質量效益不斷提升.
3.2實施 "一站式"裝備市場準入審查方法
一是充分吸收"四證"有益經驗做法.多年來,許可證審查、質量體系認證、保密資格認證的審查工作,不僅建立了規范的制度、法規和標準等,也形成了一套比較成熟的工作機制,對拓寬審查思路、提高資格審查工作的科學性、規范性和效率水平具有重要借鑒作用.二是分步實施,有計劃分步驟地實現"一站式"審查.如,可先將保密資格認證與資格審查脫鉤,裝備承制單位根據承制裝備的涉密情況自行按程序申請保密認證,如產品不涉密,無須進行保密認證.也可先將第三方質量體系認證并入資格審查工作中,軍方協同軍地質量體系審查機構和管理部門,同步開展審查工作,不再單獨進行.最后,在質量體系認證、保密資格審查與承制單位資格審查"三證合一"的基礎上,與許可證實現合一,通過聯合審查、共同辦理,為民營企業進入提供"一站式"高效便捷服務.
3.3加強"四證合一"后資格審查工作機制研究
3.3.1實施市場準入分類管理
一是制訂負面清單,對于核、生化、保密芯片等專用性極強、采購量少、安全保密要求極嚴的少數關鍵性特殊武器裝備或產品,實行市場禁入.
二是限定準入數量.對于武器裝備總體、關鍵分系統、核心配套產品以及核心元器件、關鍵原材料等,根據專用程度、涉密等級、采購規模等情況,選擇、扶持一定數量的民營企業維持適度競爭.三是放寬準入限制.對于武器裝備的一般分系統及其配套產品,涉密等級低、投資較小、通用性強,調整制定相應的市場準入標準,兼顧規模經濟前提下支持、引導、保護民營企業參與競爭[8].
3.3.2修改準入審查目錄及標準
現行資格審查標準主要針對軍工企業特點而設置,部分要求對民營企業不夠合理,甚至是不可能實現.建議:一是制訂分類分級準入審查目錄,明確審查保護重點,減少或壓縮審查范圍.二是修改準入審查內容標準,按照裝備、分系統、配套產品類型及保密等級,科學設置必要的審查內容和可行的準入標準.
3.3.3論證"四證合一"制度的實施辦法
建議成立由總裝備部牽頭,國防科技工業主管部門、許可證審查專家、資格審查專家等參與的論證機構,對"四證合一"后如何開展資格審查工作進行充分論證.一是科學設置資格審查內容.
對許可證審查和資格審查內容進行重新論證,裁判重復審查項目與內容,并本著降低市場準入門檻的原則,修改相應內容或標準,改變門檻高、管制嚴、難進入的現象.二是簡化資格審查工作程序.依據行業標準、能力標準或專業技術標準等開展審查工作,減少行政化障礙和人為壁壘,減少審查程序、加快審查進度、提高審查工作效率.三是建立完善的監督管理機構.建立以軍方為主體的監督管理機制,明確和劃清相關參與單位的權利和職責分工,避免出現多頭管理、降低軍方權威的現象.
3.4加強裝備市場準入法規制度建設
加緊修訂和細化與裝備市場準入相關的法規、制度和政策,明確并徹底掃除進入路徑和進入過程的制度障礙,簡化民營企業進入門檻,為民營企業進入提供公平、有序、簡化的進入環境.其中,要重點修訂《裝備承制單位資格審查管理規定》,按照"四證合一"和按需開展審查工作的基本原則,科學設置管理機構、嚴密論證審查內容、優化設計審查程序,為民營企業進入提供法規制度保障.
4結 束 語
加快吸納優勢民營企業進入裝備科研生產和維修領域,是推動武器裝備軍民融合深度發展的重要舉措.實行裝備市場準入"四證合一"制度,可以有效降低市場準入門檻、減少重復審查活動、縮短審批周期、簡化審查程序,對于將武器裝備建設植根于國家最先進的科學技術和工業體系基礎之上具有重要的現實意義.
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